摘要：資本下鄉(xiāng)成為普遍趨勢，下鄉(xiāng)資本不僅進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，也開始進(jìn)入農(nóng)村建設(shè)用地領(lǐng)域。在逐利動機(jī)下，資本下鄉(xiāng)旨在“經(jīng)營村莊”。資本采用公司化的方式對村莊外生項(xiàng)目資源、內(nèi)生土地資源和村級組織本身進(jìn)行資本化運(yùn)作，使得村莊公共資源私人化、村級組織公司化。在此過程中，通過與鄉(xiāng)村各級主體的互動，資本重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理秩序：“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”的壟斷秩序，由此導(dǎo)致村莊公共性的喪失。這一秩序產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯在于鄉(xiāng)村組織的強(qiáng)制性政治權(quán)力與協(xié)調(diào)性治理權(quán)力的失衡，日益弱化的鄉(xiāng)村治理權(quán)力使得獨(dú)立運(yùn)作的鄉(xiāng)村政治權(quán)力與下鄉(xiāng)資本形成利益共謀，建構(gòu)鄉(xiāng)村治理的“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”。
關(guān)鍵詞：資本下鄉(xiāng)；村莊公司化；鄉(xiāng)村治理；權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)
1、問題的提出
近年來,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng),工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度也在不斷加快,與此同時,農(nóng)村的發(fā)展相對滯后?為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,國家財政資金不斷下放農(nóng)村,大力支持農(nóng)村發(fā)展,鄉(xiāng)村振興成為國家的基本發(fā)展戰(zhàn)略?資源不斷涌入鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村開始大規(guī)模地開發(fā)和建設(shè),刺激了大量城市工商資本下鄉(xiāng)?資本下鄉(xiāng)為農(nóng)村發(fā)展注入了活力,卻也帶來許多問題?
“資本下鄉(xiāng)”原本只是發(fā)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的現(xiàn)象,即工商資本進(jìn)入村莊大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)村耕地,種植經(jīng)濟(jì)作物或者高附加值的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?但是,隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的增多,比如新農(nóng)村建設(shè)?增減掛鉤項(xiàng)目等,村集體建設(shè)用地日益成為資本瞄準(zhǔn)的對象?尤其是地方政府基于土地財政所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)的節(jié)余收益成為資本下鄉(xiāng)經(jīng)營建設(shè)用地的推動力,部分資本開始參與到“農(nóng)民上樓”等土地開發(fā)和工程建設(shè)中?因此,資本下鄉(xiāng)包含兩種形式:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中的耕地規(guī)模化運(yùn)營;二是農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域中的土地綜合整治與項(xiàng)目運(yùn)作[1]?當(dāng)前學(xué)術(shù)界對第一種形式的“資本下鄉(xiāng)”討論得比較充分,而對后者的討論則相對不足?但是相較于第一種形式的資本下鄉(xiāng),參與農(nóng)村土地開發(fā)與工程建設(shè)的資本下鄉(xiāng)其目的和社會效應(yīng)表現(xiàn)得更為顯著?一方面,與流轉(zhuǎn)土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資本下鄉(xiāng)相比,利用增減掛鉤?新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目進(jìn)行農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)推動農(nóng)民上樓,對土地的資本化運(yùn)作更加赤裸裸?資本下鄉(xiāng)的目的不在于發(fā)展農(nóng)業(yè),而在于經(jīng)營土地,通過土地的資本化占有其增值收益[2]?另一方面,農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資本下鄉(xiāng)因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)農(nóng)民的土地而與農(nóng)戶發(fā)生關(guān)系,資本就必須處理好與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的關(guān)系,否則農(nóng)民就會以“拾稻穗”和雇工中的“揩油”等行為作為“弱者的武器”進(jìn)行反抗[3]?而進(jìn)行項(xiàng)目工程建設(shè)和土地開發(fā)的資本與農(nóng)民卻沒有直接的聯(lián)系,農(nóng)民完全被排擠出村莊建設(shè)之外[4],被動地由資本牽著走,無力表達(dá)與反抗?基于此,本文將研究對象放置在進(jìn)駐農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域中的資本下鄉(xiāng)上?
農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域的資本下鄉(xiāng)旨在經(jīng)營農(nóng)村集體建設(shè)用地尤其是宅基地?集體建設(shè)用地的資本化受益于宅基地的產(chǎn)權(quán)制度改革?國內(nèi)學(xué)者對其持兩種截然不同的觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,將集體建設(shè)用地作為一種產(chǎn)權(quán)?通過使用權(quán)的流轉(zhuǎn),能夠彌補(bǔ)農(nóng)村土地制度的不足,壯大集體經(jīng)濟(jì)?提升農(nóng)民的財產(chǎn)性收入[5],而限制宅基地使用權(quán)的退出和流轉(zhuǎn)已經(jīng)不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要[6],不適應(yīng)農(nóng)村非農(nóng)化的發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要[7],因此,要實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的有效流通,建構(gòu)起產(chǎn)權(quán)明晰?流轉(zhuǎn)有序的宅基地產(chǎn)權(quán)制度[8];相反的觀點(diǎn)則從社會學(xué)視角出發(fā),認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本社會福利保障,倘若允許宅基地自由交易不僅損害農(nóng)民的利益而且造成村莊內(nèi)部的不平等[9]?這是因?yàn)檗r(nóng)村宅基地不僅作為小農(nóng)家庭再生產(chǎn)的機(jī)制,還作為農(nóng)民應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的保障機(jī)制,對農(nóng)民和農(nóng)村具有重要作用[10],而且宅基地容易復(fù)墾為耕地,可以作為耕地儲備[11]?基于宅基地性質(zhì)的認(rèn)識,應(yīng)重新厘定宅基地的科學(xué)內(nèi)涵和利用問題,理解農(nóng)民住房季節(jié)性閑置的現(xiàn)狀,有序地規(guī)劃和管理農(nóng)村宅基地[12]?對于農(nóng)村建設(shè)用地資本化的討論無論是贊同觀點(diǎn)還是反對觀點(diǎn),目前都還停留在相對抽象的解讀上,這種基于土地制度改革和性質(zhì)的宏大敘事有助于我們認(rèn)識農(nóng)村建設(shè)用地的性質(zhì)及其面臨的問題?但是對于農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)際的資本化運(yùn)作過程及其所帶來的一系列影響還有待進(jìn)一步考察?劉升比較詳細(xì)地呈現(xiàn)了資本下鄉(xiāng)對宅基地的資本化運(yùn)作[4],為我們從微觀層面理解資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)村建設(shè)用地提供一個范例,但其仍是在宅基地制度屬性的框架內(nèi)進(jìn)行探討的?資本下鄉(xiāng)對農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)營和運(yùn)作的政治社會效應(yīng)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出對宅基地制度屬性本身的突破,以致對整個鄉(xiāng)村治理都產(chǎn)生了重大影響?資本經(jīng)營村莊,再造了村莊的治理結(jié)構(gòu),使得公司替代村莊成為基層治理的社會基礎(chǔ)[13],消解了鄉(xiāng)村治理的公共性[14]?本文即從微觀層面探討資本下鄉(xiāng)經(jīng)營村莊集體建設(shè)用地,推動農(nóng)民上樓的實(shí)踐機(jī)制和運(yùn)作邏輯,并將其納入鄉(xiāng)村治理的視野中,探究資本下鄉(xiāng)的治理邏輯,由此歸納資本下鄉(xiāng)形塑的基層政治社會的一般樣態(tài)?從這個意義上講,本文分析的重點(diǎn)是從學(xué)理上對資本下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村政治社會影響進(jìn)行綜合?系統(tǒng)地考察?
本文的經(jīng)驗(yàn)材料來源于筆者及所在團(tuán)隊(duì)于2018年3—4月對中部一農(nóng)業(yè)大省省會城市的遠(yuǎn)郊村P村的田野調(diào)研?P村位于市區(qū)東北部,原是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府P鎮(zhèn)所在地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并以后,劃歸街道統(tǒng)籌?目前P村下轄16個村民小組,12個自然灣,828戶,2959人,常住人口1500余人?P村作為亮點(diǎn)村,近幾年在政府推動下,大量招商引資,吸引資本下鄉(xiāng)?資本進(jìn)入村莊大搞開發(fā)和建設(shè),農(nóng)民基本陸續(xù)上樓?
2、資本下鄉(xiāng)與村莊公司化運(yùn)作
P村作為原鎮(zhèn)中村,交通便利,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好,村莊中心街區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善,銀行?學(xué)校?超市?菜市場等一應(yīng)俱全?隨著能人書記的回鄉(xiāng),村莊治理也一直較為平穩(wěn)?先天的區(qū)位優(yōu)勢?較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及得力的村治主體使得P村成為基層政府打造政績的首選村,近幾年在鄉(xiāng)村振興背景下本地項(xiàng)目資源不斷涌入?2013年P(guān)村作為市級領(lǐng)導(dǎo)駐點(diǎn)村,爭取到新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目,是全市8個新農(nóng)村建設(shè)示范村之一,此后資源開始不斷傾斜?當(dāng)前村級項(xiàng)目資源主要包括:2015年獲批的增減掛鉤項(xiàng)目?2018年申報的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目以及2019年的市級田園綜合體打造項(xiàng)目?資源輸入為村莊發(fā)展注入活力,也吸引大量資本下鄉(xiāng)?
P村下鄉(xiāng)資本主要分為兩部分,一部分是依托街道和能人書記招商引資的農(nóng)業(yè)公司和商業(yè)公司,這些資本基本都是外來資本;另一部分是以P村W書記的建筑公司為主的本地資本,本文主要探討后者?P村W書記是擁有3億資產(chǎn)的建材?建筑公司老板,原在本地別處開廠,1998年被街道領(lǐng)導(dǎo)動員回村擔(dān)任村干部?從2002年書記主任一肩挑擔(dān)任至今,在村中積累了很強(qiáng)的權(quán)威?基于建筑公司老板與村書記雙重身份的重合,W書記的建筑公司包攬了村莊所有的建設(shè)項(xiàng)目工程,并利用新農(nóng)村建設(shè)和增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)入農(nóng)村建設(shè)用地領(lǐng)域,積極開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房,推動農(nóng)民上樓?W書記以公司化的方式對村莊進(jìn)行了全域打造?
以下從三個層面分析資本經(jīng)營村莊的公司化運(yùn)作?這三個層面是層層遞進(jìn)的關(guān)系:項(xiàng)目資源是自上而下的外生資源,土地資源則是村集體的內(nèi)生資源,從外生資源到內(nèi)生資源,村莊所有資源基本都被資本俘獲,進(jìn)行公司化運(yùn)營?由此,村莊本身也被作為一種資源成為資本運(yùn)作的對象,村級組織被公司替代,村集體虛化?
(一)項(xiàng)目工程的公司化操作
P村所在街道在2015年對項(xiàng)目工程進(jìn)行了嚴(yán)格管理,把原本由街道與村級組織對接的項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)橛山值琅c公司直接對接?即5—50萬的項(xiàng)目在經(jīng)管站的信息平臺招投標(biāo),由經(jīng)管站與公司直接對接,項(xiàng)目資金也直接打到公司,不走村里的賬目?把村級組織從項(xiàng)目工程中擱置出來,是為了防止村干部的精英俘獲?并且為保證項(xiàng)目工程的質(zhì)量,基層政府在項(xiàng)目招投標(biāo)時嚴(yán)格要求承接項(xiàng)目工程的建筑公司具有資質(zhì)認(rèn)證?
但實(shí)際情況是:整個街道有資質(zhì)的建筑公司只有4家,這4家公司基本都掌控在幾個富人書記手中?所以即使嚴(yán)格按照正規(guī)程序,項(xiàng)目工程最終還是被富人書記的建筑公司承包?而地方政府為了平衡項(xiàng)目工程等政策資源的分配,基本按照屬地管理的原則,由這幾個富人書記分片承包各自區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目工程,如此也才能更好地調(diào)動富人書記的積極性?P村W書記的建筑公司是二級建筑公司,有資格與能力承包項(xiàng)目,故而P村的項(xiàng)目工程全部由其公司承包?
以增減掛鉤為例,P村的整個增減掛鉤項(xiàng)目全部委托給W書記的公司操作?建筑公司需要付出的成本主要是拆房成本?復(fù)墾成本和建房成本,其中拆房和復(fù)墾成本都很低,建房成本一棟約10萬元?但公司利用增減掛鉤可以獲得更多的土地,開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房,并且通過項(xiàng)目資金的配套獲取宅基地的增值收益?首先,P村增減掛鉤在W書記的運(yùn)營下,騰退出的土地并沒有用于安置拆遷農(nóng)戶,而是利用老街區(qū)改造結(jié)余的存量建設(shè)用地面積進(jìn)行安置,而騰退出的指標(biāo)就可以用來開發(fā)更多的小產(chǎn)權(quán)房?其次,公司只付出建房成本,而整個村灣集并的街區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則全部由地方政府和村級配套,2013—2017年政府已投入此項(xiàng)資金不低于5000萬?恰是地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給才使得資本開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房具有增值價值,W書記公司開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房目前房價已漲至20萬一棟?
(二)土地資源的公司化經(jīng)營
在W書記推動下,P村的耕地面積已流轉(zhuǎn)了近2/3,而村集體建設(shè)用地在新農(nóng)村建設(shè)和增減掛鉤項(xiàng)目支持下,也開始實(shí)行整體打造?
P村12個自然灣,其中5個自然灣在中心街區(qū),另外7個自然灣,有2個申報了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目,其余5個需要拆村騰地集并到街區(qū)?目前已經(jīng)集并了4個自然灣,拆遷了216戶,騰退出宅基地面積120多畝?P村的建設(shè)目標(biāo)是打造“兩個村灣,五個小區(qū)”,兩個村灣即是已申請美麗鄉(xiāng)村的兩個自然灣,五個小區(qū)則主要以中心街區(qū)為主,通過土地開發(fā),建小產(chǎn)權(quán)房,推動農(nóng)民上樓的形式實(shí)現(xiàn)?W書記旨在擴(kuò)大面積,建設(shè)更多的小產(chǎn)權(quán)房,吸引周邊村民買房,以賺取更多土地增值收益?預(yù)計建成區(qū)占地約1300畝,但P村目前的建設(shè)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,這就需要盡可能調(diào)動土地資源?P村的建設(shè)用地指標(biāo)主要來源于三個方面:一是借助項(xiàng)目審批的指標(biāo);二是改造老街區(qū)結(jié)余的存量建設(shè)用地指標(biāo);三是提前調(diào)歸的300畝建設(shè)用地指標(biāo)?
這些建設(shè)用地的開發(fā)和利用全部交由W書記的公司來運(yùn)營?一方面,因?yàn)轫?xiàng)目工程全部由公司操作,公司即已進(jìn)入建設(shè)用地領(lǐng)域,尤其是基層政府借助資本推動農(nóng)民上樓,把小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)?建設(shè)權(quán)下放給公司操作?在政府的支持和鼓勵下,公司占用項(xiàng)目資源劃撥的建設(shè)用地指標(biāo)就具有政治合法性?另一方面,村集體建設(shè)用地出讓給資本時需要招拍掛,但是P村基于書記與建筑公司老板雙重身份的重合,使得建筑公司無償獲取集體建設(shè)用地的經(jīng)營建設(shè)權(quán)?公司通過統(tǒng)一建房的方式掌握了房屋所有權(quán),村民只有買房才能享有宅基地的使用權(quán),由此,公司也就變相掌握了村集體建設(shè)用地的支配權(quán)?公司在獲取土地建設(shè)用地指標(biāo)時,并不會按照村民的需求進(jìn)行房屋建設(shè),而是按照公司的規(guī)劃與預(yù)期進(jìn)行統(tǒng)一打造?
(三)村級組織的公司化替代
資本下鄉(xiāng)進(jìn)入村集體建設(shè)領(lǐng)域,使得資本承包了幾乎所有村莊自上而下的項(xiàng)目資源,同時利用項(xiàng)目資金和政策支持進(jìn)行集體建設(shè)用地的開發(fā)和利用?資本下鄉(xiāng)使得村莊煥然一新,也產(chǎn)生了資源集聚效應(yīng)?一是政策資源不斷傾斜?市級打造的田園綜合體,3年計劃投入9億資金,P村是其中之一,將有幾千萬的資金投放進(jìn)來?二是外來資本不斷進(jìn)村?據(jù)稱2018年已簽協(xié)議的有3個公司,每個投資不少于5000萬?在此前景下,資本已不僅僅滿足于項(xiàng)目資源和土地資源,而是將整個村莊作為一個項(xiàng)目資源,進(jìn)行公司化的打造?W書記目前積極投身于村莊建設(shè)中,甚至不惜借用自己公司的錢進(jìn)行墊支,旨在擴(kuò)大規(guī)模,“筑巢引鳳”?
對村莊進(jìn)行全域打造,涉及的人員?利益眾多,所激起的矛盾沖突也會更多,如此,資本與分散農(nóng)戶打交道的成本就高?為降低這些成本,資本必須調(diào)動村級組織的積極性,利用村級組織這種由社會準(zhǔn)則?社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等組成的非正式制度,將村企之間的交易內(nèi)部化[15]?W書記主要通過利益吸納的方式把村組干部和村莊精英吸納進(jìn)公司?P村主要村干部基本都在書記公司入股,每年分紅收益5—20萬不等,少數(shù)村組干部還在書記公司任職?P村的在村精英主要以包工頭為主,這部分人也通過掛靠書記公司承包小項(xiàng)目而依附于公司?如此,W書記就把P村在村的政治?經(jīng)濟(jì)精英統(tǒng)合起來,為公司運(yùn)作村莊提供便利?
在具體的項(xiàng)目落地過程中,組織?協(xié)調(diào)等交易成本以及項(xiàng)目申報?驗(yàn)收材料等程序成本全部轉(zhuǎn)嫁給村級組織,公司只負(fù)責(zé)拆和建?通過內(nèi)嵌于熟人社會中的村組干部和起帶頭作用的經(jīng)濟(jì)精英,村莊的大拆大建基本順利完成?然而村干部作為公司“職員”,積極參與村莊建設(shè)的目的不在于集體責(zé)任,而在于公司分紅?村干部服務(wù)于公司而非村民,村級組織也變成公司的代理機(jī)構(gòu),成為公司對接村民的工具?村集體資源的支配權(quán)全部掌握在公司手中,村莊如何建設(shè)?發(fā)展也全部由公司主導(dǎo),與村干部無關(guān),與村民也無關(guān),公司替代村莊,成為村莊實(shí)際的治理和經(jīng)營主體,村集體被虛化?
3、“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”的壟斷秩序與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)
資本下鄉(xiāng)通過村莊的公司化運(yùn)作,完成項(xiàng)目落地的同時,實(shí)現(xiàn)了村莊集體資源變資產(chǎn)的增值,尤以農(nóng)村建設(shè)用地的盤活?增值和農(nóng)民房屋財產(chǎn)化為主?資本的這一運(yùn)作方式重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理秩序,鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)為“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”的壟斷秩序?
“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”源于杜贊奇的“權(quán)力—文化網(wǎng)絡(luò)”[16],但不同的是,“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”更強(qiáng)調(diào)權(quán)力與利益的關(guān)系,它是由相互關(guān)聯(lián)的權(quán)力叢與利益叢交錯形成的一種新型的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò),處于網(wǎng)絡(luò)中的各個主體為滿足各自利益訴求,相互之間基于各自所擁有的權(quán)力?經(jīng)濟(jì)等資本量進(jìn)行博弈,在博弈中所達(dá)成的均衡秩序及其所形塑的結(jié)構(gòu)樣態(tài)組成權(quán)力—利益的網(wǎng)絡(luò)?其中,“權(quán)力”不僅僅指政治?制度權(quán)力,也指組織?個體等具備的支配他人的權(quán)勢與力量;“利益”也不僅僅指金錢等物質(zhì)利益,還包括附著在人情?面子等工具性價值之上的?能給人帶來潛在收益的象征性資本?
“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”涉及兩方面:一是作為鄉(xiāng)村治理的社會結(jié)構(gòu)和秩序基礎(chǔ),形塑鄉(xiāng)村治理的整體樣態(tài);二是表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中各方主體的互動關(guān)系及其再生產(chǎn)的關(guān)系[17]?后者是前者的基礎(chǔ),“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”正是基于權(quán)力各方的互動所產(chǎn)生的?當(dāng)行動主體的互動關(guān)系趨于穩(wěn)定時,就產(chǎn)生了嵌入互動關(guān)系之中的社會秩序,這一秩序在不斷的變動中結(jié)成了秩序的網(wǎng)絡(luò),也即權(quán)力—利益的秩序網(wǎng)絡(luò),基于網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)性力量反過來又制約著互動主體的行為?這也是吉登斯結(jié)構(gòu)化理論的內(nèi)涵?這種行動與結(jié)構(gòu)的相互作用就構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的基本樣態(tài)?
基于此,結(jié)合P村經(jīng)驗(yàn)可以看出,P村的村莊開發(fā)建設(shè)主要涉及四大群體,即基層政府?下鄉(xiāng)資本?村級組織與村民?其中下鄉(xiāng)資本作為外生力量發(fā)揮重要作用,恰是這一外生力量的介入改變了國家—村莊—村民三者之間的既定關(guān)系?所以在具體分析中,把資本當(dāng)作變量,把其他三者作為常量,分析資本這一變量是如何與其他三個常量進(jìn)行互動,并改變其關(guān)系,重塑鄉(xiāng)村治理秩序的?
(一)基層政府與資本:權(quán)力主導(dǎo)下的利益共謀
基層政府作為科層體制的末端,承接自上而下的行政和政治任務(wù),在壓力型體制下,基層政府必須有效完成這一任務(wù),才能出政績?被提拔?基于此,基層政府積極推動資本下鄉(xiāng)?而資本基于低價獲取農(nóng)村土地賺取土地增值收益也積極響應(yīng)政府號召,資本與基層政府由此形成利益共謀關(guān)系?這一利益共謀建立在雙方各自的利益訴求上,通過共謀形成利益共贏?
政府借助資本完成政治訴求和治理任務(wù),就需要讓渡一部分利益給資本?P村所在街道讓渡利益的方式是采用項(xiàng)目包干制,即把自上而下的項(xiàng)目資源全部打包交由公司或者村莊支配,只要程序合法,驗(yàn)收合格即可,具體資金和具體實(shí)施過程基層政府并不過多干預(yù)?包干制本質(zhì)是一種權(quán)力下放,即基層政府通過下放權(quán)力,給予資本一定的自主權(quán),資本由此具有謀利的自主空間?此外,基層政府也為資本的開發(fā)?建設(shè)行為提供政治庇護(hù),比如,P村的土地指標(biāo)基本都被合法化,這也是W書記公司可以運(yùn)籌整個村莊的原因?
顯然,在基層政府與資本的這組關(guān)系中,基層政府的權(quán)力資本占絕對主導(dǎo),因?yàn)橘Y源的使用和支配權(quán)掌握在基層政府手中?但為調(diào)動資本的積極性,基層政府進(jìn)行利益讓渡,而資本為獲取這部分讓渡收益,就必須積極完成基層政府的任務(wù)?基層政府與資本就形成了以基層政府權(quán)力為主導(dǎo)的利益共謀關(guān)系?
(二)村級組織與資本:利益吸納下的權(quán)力依附
資本與村級組織的關(guān)系主要表現(xiàn)在兩個層面:其一,資本積極運(yùn)營村莊以攫取村莊利益;其二,資本經(jīng)營村莊的過程中又必須依賴村級組織,以降低與分散農(nóng)戶打交道的成本?因此資本與村級組織之間形成一種利益連帶關(guān)系?
不同于基層政府與資本的利益共謀關(guān)系,村級組織與資本之間的利益連帶關(guān)系完全是以資本對利益的壟斷展開的,村級組織處于依附性地位?這與P村村級組織成員的特殊性有關(guān),以村書記為代表的村級組織代理人身份與資本企業(yè)的持有者身份高度重合,使得村書記把控整個村莊?一方面基于書記的政治權(quán)威統(tǒng)攝村民,另一方面基于經(jīng)濟(jì)實(shí)力把在村政治和經(jīng)濟(jì)精英吸納進(jìn)公司?在村莊公共性弱化?在村精英的引領(lǐng)示范以及資本的趨利取向下,村級組織成為為資本服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)?由此,村級組織的公共權(quán)力就依附于資本的經(jīng)濟(jì)權(quán)力,村級組織與資本形成以資本權(quán)力主導(dǎo)的利益分配秩序?
村集體被公司替代,村民與村集體原本基于公共性的制度聯(lián)結(jié)被虛化為村民與公司的私人化的利益聯(lián)結(jié)?這無疑打破了村莊的公共性,也沖擊了國家與農(nóng)民的關(guān)系,資本成為橫亙在國家與農(nóng)民之間的一級實(shí)體,這級實(shí)體基于資本的逐利性而侵蝕基層政權(quán)的合法性?
(三)村民與資本:權(quán)力支配下的利益排斥
資本與村民的關(guān)聯(lián)點(diǎn)在土地上,但這種關(guān)聯(lián)卻極為松散?P村作為城郊村,雖是遠(yuǎn)郊村,但相較于一般村莊就業(yè)機(jī)會更多,村民從分田到戶以后就開始外出務(wù)工?在務(wù)工收入遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)收入的前提下,本地中青年群體基本退出土地耕種?P村在2010年以后除少數(shù)口糧田以外,其他田?地基本拋荒,拋荒率近80%?所以資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地阻力不大,除少數(shù)老人和種田大戶以外,大多不種地的村民在保證流轉(zhuǎn)費(fèi)的前提下并不關(guān)心土地如何利用?另一方面,恰是遠(yuǎn)郊村,土地的財產(chǎn)屬性并不凸顯,村民的土地權(quán)利意識也不強(qiáng),所以對資本運(yùn)作土地沒有概念?而W書記公司在推動農(nóng)民上樓時,利用政策資金給予農(nóng)民騰退宅基地以足夠補(bǔ)償,農(nóng)民上樓超出面積的只需自費(fèi)1—4萬元即可,大部分村民都比較滿意?此外,市場經(jīng)濟(jì)的興起,使得農(nóng)民專注于賺錢實(shí)現(xiàn)家庭向上流動,并不關(guān)心村集體資源的開發(fā)和建設(shè),也就不關(guān)心資本運(yùn)作村集體土地?這就進(jìn)一步加劇資本對村集體資源的利益壟斷?
高度嵌入市場體系中的村民,對土地的依賴度不高?財產(chǎn)權(quán)利意識也不強(qiáng),與村集體的制度和利益聯(lián)結(jié)也極為松散,這就為資本運(yùn)作村莊資源提供極大便利?市場經(jīng)濟(jì)帶來的農(nóng)民之間的分化也使得原子化的村民很難聯(lián)結(jié)起來,資本運(yùn)用利益?暴力等手段很容易瓦解這部分村民?因而資本與村民之間呈現(xiàn)出以資本對權(quán)力—利益的絕對支配所形成的對普通村民的利益排斥?
簡言之,基層政府基于自身利益訴求,采用包干制把權(quán)力和利益下放給資本,而資本通過利益吸納籠絡(luò)村組干部和經(jīng)濟(jì)精英,中介村級組織,使其為公司服務(wù)?資本由此實(shí)現(xiàn)了權(quán)力—利益的壟斷秩序,政治庇護(hù)下的選舉制度以及市場經(jīng)濟(jì)吸附下的無意識的村民為這種壟斷秩序提供制度和社會基礎(chǔ)?但是就村莊而言,資本所主導(dǎo)的壟斷秩序通過利益吸納和分化本質(zhì)上排斥普通村民,導(dǎo)致村級治理資源被私人支配,私人在分配公共資源時按照關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近和能力的大小進(jìn)行分配,作為集體成員的村民無法享有土地增值收益的普惠性成果,村民利益受損?而這反過來也在一定程度上侵蝕著基層政權(quán)的合法性?
4、“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”形成的基本邏輯
下鄉(xiāng)資本以公司化的方式經(jīng)營村莊,實(shí)現(xiàn)土地增值收益,在此增值過程中基層政府的權(quán)力資本與工商企業(yè)的經(jīng)濟(jì)資本合謀形成了鄉(xiāng)村治理的“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”?權(quán)力與利益具有天然的親和性,在同一場域內(nèi),權(quán)力的大小往往取決于其所擁有的資本量,同時,權(quán)力越具有壟斷性,所獲取的利益也就越大[18]?此時,權(quán)力與利益呈現(xiàn)出一種赤裸裸的交換關(guān)系,即權(quán)力為利益提供信息渠道和制度保障,利益為權(quán)力穩(wěn)固和再生產(chǎn)提供物質(zhì)基礎(chǔ)?這種交換關(guān)系通常呈現(xiàn)為以權(quán)力所主導(dǎo)的利益分配秩序[19]?只要權(quán)力各方在利益博弈中達(dá)至均衡,“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”即是穩(wěn)定的,所以這一網(wǎng)絡(luò)是以利益為核心,以權(quán)力為主導(dǎo)展開的?
在鄉(xiāng)村社會場域中,鄉(xiāng)村組織的政治和行政權(quán)力與鄉(xiāng)村社會的外生和內(nèi)生利益形成天然的“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”,這種“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”既是鄉(xiāng)村治理的社會結(jié)構(gòu),也是其秩序基礎(chǔ),成為鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的基本樣態(tài)?但要理解由資本下鄉(xiāng)所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村治理重構(gòu),就需探索形塑這一治理樣態(tài)的“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”是如何生成的?
由此,首先要界定“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”的生成主體?結(jié)合P村經(jīng)驗(yàn),可以發(fā)現(xiàn),隨著資本下鄉(xiāng),村集體被資本替代,村民被資本排斥在外,在村莊場域中,資本壟斷了權(quán)力與利益?但是村級組織作為基層政府的對接機(jī)制,其行政權(quán)力來自基層政府,資本若要取代村級組織成為村莊經(jīng)營主體,必須獲取基層政府的支持?因此,在鄉(xiāng)村場域內(nèi),“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”主要是圍繞基層政府與資本之間的權(quán)力—利益博弈展開的,理解基層政府與資本之間的深層關(guān)系也即理解重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”的生成邏輯?以權(quán)力主導(dǎo)的利益分配秩序,使得掌握資源支配權(quán)的基層政府成為“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”的主導(dǎo)者?
(一)基層政府助推資本下鄉(xiāng)的內(nèi)在邏輯
基層政府基于自身政績晉升的動力?土地財政的利益激勵,在鄉(xiāng)村振興背景下積極推動資本,與資本合力打造亮點(diǎn)村?
1.壓力型體制下的“政績”競爭推動資本下鄉(xiāng)
中國是壓力型體制[20],在此壓力型體制下,基層政府為了獲得政治認(rèn)可和晉升激勵,競相把自上而下分解的任務(wù)進(jìn)行層層加碼,制定高指標(biāo),并動員地方社會經(jīng)濟(jì)資源來完成,地方政府在區(qū)域之間形成激烈的錦標(biāo)賽競爭體制[21]?
對于基層政府而言,發(fā)展與創(chuàng)新最容易獲取上級的青睞,尤其是經(jīng)濟(jì)增長?因此,基層政府不斷的招商引資,吸引資本到本地區(qū)以推動經(jīng)濟(jì)增長[22]?當(dāng)前,隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村”的國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,尤其是中央一號文件明確把鄉(xiāng)村振興作為國家的一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略,農(nóng)村的發(fā)展與建設(shè)提上日程,也成為各級政府部門的一項(xiàng)重要政治任務(wù)?但是農(nóng)村的發(fā)展和建設(shè)依靠弱質(zhì)性的農(nóng)民和治理能力弱化的村級組織很難有效實(shí)現(xiàn),而資本基于其經(jīng)濟(jì)能力和社會資源能有效完成政府的政績工程?一方面下鄉(xiāng)資本有力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的有效落地,解決項(xiàng)目落地的最后一公里問題;另一方面,資本下鄉(xiāng)把農(nóng)村閑置土地有效整合起來,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民整體上樓?這既改善了村莊面貌,也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的在地城鎮(zhèn)化,完成基層政府的政治目標(biāo)?
2.土地財政的利益實(shí)現(xiàn)依賴資本下鄉(xiāng)
基層政府作為一級相對獨(dú)立的行政組織,在壓力型體制和錦標(biāo)賽競爭下,基于地方發(fā)展和政績需求,難免會產(chǎn)生自利傾向?在財政包干制下,基層政府大多“藏富于企業(yè)”,通過經(jīng)營企業(yè)截留收入滿足本級財政需要;分稅制改革之后,中央和地方所共享的企業(yè)增值稅已不區(qū)分企業(yè)隸屬關(guān)系,經(jīng)營企業(yè)就愈發(fā)無利可圖,地方政府轉(zhuǎn)而通過經(jīng)營土地獲取新的生財之道[23]?基于對稀缺性土地指標(biāo)的壟斷,基層政府通過低價征收農(nóng)業(yè)用地,平整開發(fā)后再高價出讓,由此獲取巨額的土地出讓收入[24]?
在這種趨利動機(jī)下,基層政府積極展開對農(nóng)村建設(shè)用地的開發(fā)和利用?但是基層政府與分散小農(nóng)打交道的成本較高,為節(jié)約成本,基層政府一般都讓利給資本,借助資本力量開發(fā)農(nóng)村土地資源,推動農(nóng)民上樓?
(二)“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”形成的根本原因
基層政府與資本組成“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”是基層政府基于自身利益需求積極推動的結(jié)果?但基層政府之所以要借助資本之手完成政治任務(wù)與利益訴求,根本還在于基層政府與農(nóng)民打交道的能力弱化?
基層政府與農(nóng)民打交道一般是借助村級組織,村級組織作為嵌入村莊社會的自治組織,通過村干部這種內(nèi)生于熟人社會中的“半正式官員”實(shí)現(xiàn)了一種“集權(quán)的簡約治理”[25]?但是隨著項(xiàng)目下鄉(xiāng),項(xiàng)目制作為一種自上而下的資源改變了基層政府與農(nóng)民的對接方式?為了防止村干部在項(xiàng)目資源中的貪腐等問題,國家在輸入項(xiàng)目資源過程中通過一系列嚴(yán)密的規(guī)范程序懸置村級組織?這種把村集體排除在外的形式改變了基層政府與農(nóng)民打交道的方式,使得原本通過村級組織與農(nóng)民對接的間接治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎诱c農(nóng)民直接對接的直接治理模式[26]?但是隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起,農(nóng)戶之間出現(xiàn)分化,不同農(nóng)戶具有不同的需求?對于農(nóng)戶多元化的個性需求國家很難用項(xiàng)目制統(tǒng)一化的標(biāo)準(zhǔn)一刀切,而單獨(dú)對接分散農(nóng)戶的多元需求成本又極高?由此,基層政府積極推動資本下鄉(xiāng),把項(xiàng)目資源下放給資本,由資本與分散的農(nóng)戶對接?
更進(jìn)一步講,基層政府治理能力弱化,無力與分散農(nóng)戶打交道,與稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型有關(guān)?農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期,基層要完成收糧派款和計劃生育等政治任務(wù),在壓力型體制下,鄉(xiāng)村干部就必須與農(nóng)民打交道,調(diào)動農(nóng)民的積極性?鄉(xiāng)村干部有求于農(nóng)民,農(nóng)民就有與鄉(xiāng)村干部討價還價的資本?基層組織要完成政治任務(wù)就必須解決農(nóng)民的合理需求,尤其是農(nóng)田水利維修等公共品供給需求?這種自上而下的行政壓力和自下而上的社會壓力,使得鄉(xiāng)村組織與村民之間形成“連帶式制衡”的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系[27],基層治理責(zé)任較強(qiáng),回應(yīng)農(nóng)民需求的治理能力也較強(qiáng),鄉(xiāng)村治理相對有效?但是稅費(fèi)改革之后,鄉(xiāng)村治理發(fā)生轉(zhuǎn)型,國家取消農(nóng)業(yè)稅,沒有強(qiáng)制任務(wù)的下壓,鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民之間沒有直接的利益連帶關(guān)系,也就沒有積極回應(yīng)農(nóng)民需求的動力,基層政權(quán)由此“懸浮”?同時,農(nóng)業(yè)稅的取消與分稅制改革基本控制了地方政府的財權(quán),雖然中央通過項(xiàng)目制的方式對下級政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,但是項(xiàng)目資金通常是專款專用,實(shí)行嚴(yán)格的目標(biāo)管理和過程控制[28],對基層政府來說是死錢,這也進(jìn)一步削弱基層政府的治理能力?
就鄉(xiāng)村公共權(quán)力而言,鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性權(quán)力被極大消解,而強(qiáng)制性權(quán)力雖隱匿卻仍有很大自主性,容易成為基層權(quán)力組織的謀利工具[29]?現(xiàn)階段,國家實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,以自上而下的資源反哺方式解決基層公共品供給困境,同時調(diào)動基層組織的積極性?但是鄉(xiāng)村振興作為一項(xiàng)新的政治任務(wù)層層分解到基層時,要求基層政府將項(xiàng)目資源和政治任務(wù)落實(shí)下去,基層政府在治理權(quán)力弱化的前提下很難完成,也很難調(diào)動起已被市場經(jīng)濟(jì)高度分化的分散農(nóng)戶?在此背景下,基層政府要完成政治任務(wù)就必須借助第三方力量也即資本,基層政府基于其具有絕對權(quán)威的政治權(quán)力將自上而下的項(xiàng)目資源下放給資本,借助資本與農(nóng)民打交道的能力完成項(xiàng)目落地和政治任務(wù)?基層政府的政治力量與下鄉(xiāng)資本的經(jīng)濟(jì)力量合謀完成了弱化的鄉(xiāng)村治理權(quán)力所不能完成的任務(wù),基層政府與下鄉(xiāng)資本由此實(shí)現(xiàn)了權(quán)力—利益的共謀?
但是鄉(xiāng)村治理權(quán)力作為其政治權(quán)力的合法性來源,是基層組織與鄉(xiāng)村社會尤其是與農(nóng)民打交道的基礎(chǔ)性權(quán)力,是在滿足農(nóng)民基本利益訴求的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用的,形塑著鄉(xiāng)村組織與村民之間的制度—利益聯(lián)結(jié)?基層政府基于自身政績和利益訴求,用外生資本力量補(bǔ)充衰弱的治理權(quán)力,雖然可以有效完成治理任務(wù),但并不能真正提升鄉(xiāng)村治理能力,反而會進(jìn)一步弱化鄉(xiāng)村治權(quán),侵蝕基層政權(quán)的合法性?因?yàn)槎叩男再|(zhì)不同,鄉(xiāng)村治理權(quán)力是公共性權(quán)力,是國家政權(quán)的外生性結(jié)果,具有國家公共權(quán)力和公共意識的特性?因此鄉(xiāng)村治理權(quán)力在與村民打交道過程中遵循的是公共性邏輯,在為村民提供公共品或者完成自上而下的任務(wù)時會顧及村民的公共性利益?它通過重塑鄉(xiāng)村公共性提升鄉(xiāng)村治理能力,增強(qiáng)基層政權(quán)的合法性?但外生資本作為私人性的第三方,其進(jìn)村治理的目的在于利用項(xiàng)目資源攫取巨額增值收益,所以資本進(jìn)入村莊采用的并不是公共性的治理方式,而是通過利益收買?暴力威脅等手段來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)?這就不僅無法重塑村莊的公共性,反而會進(jìn)一步惡化鄉(xiāng)村組織與村民之間的關(guān)系?
5、結(jié)論與討論
在資本下鄉(xiāng)越來越成為普遍趨勢的情況下,如何理解資本下鄉(xiāng)是關(guān)鍵?本文將資本下鄉(xiāng)放置在以鄉(xiāng)村振興為背景的鄉(xiāng)村治理視閾中,分析資本下鄉(xiāng)的運(yùn)作機(jī)制?產(chǎn)生樣態(tài)及其內(nèi)在邏輯?首先,以農(nóng)村建設(shè)用地領(lǐng)域的資本下鄉(xiāng)為研究對象,結(jié)合增減掛鉤項(xiàng)目分析資本是如何運(yùn)作村莊的?資本經(jīng)營村莊主要表現(xiàn)在:作為外生資源的項(xiàng)目工程由公司進(jìn)行操作?作為村莊內(nèi)生資源的土地開發(fā)與建設(shè)由公司進(jìn)行經(jīng)營?作為村莊公共組織的村級組織本身被公司替代,資本通過對項(xiàng)目?土地和村級組織的公司化運(yùn)作重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理秩序?鄉(xiāng)村治理秩序表現(xiàn)為權(quán)力—利益的壟斷秩序,這一壟斷秩序是基層政府通過權(quán)力下放與資本進(jìn)行利益合謀形成的,而村級組織在其中以村組干部被利益吸納為方式成為資本壟斷權(quán)力的附庸物;村民基于市場經(jīng)濟(jì)的分化和公共意識的減弱并不關(guān)心資本運(yùn)作村莊,也自然成為資本壟斷權(quán)力—利益的邊緣人?這一權(quán)力—利益的壟斷秩序在一定程度上消解了村級組織的集體性和自治性,損害農(nóng)民的基本利益,同時進(jìn)一步弱化基層政府的社會基礎(chǔ)?資本下鄉(xiāng)重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ),即從規(guī)范型的“權(quán)力—文化網(wǎng)絡(luò)”轉(zhuǎn)變?yōu)橼A利型的“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”?這一轉(zhuǎn)變與鄉(xiāng)村的治理權(quán)力弱化有關(guān),鄉(xiāng)村治理權(quán)力的弱化為鄉(xiāng)村政治權(quán)力提供獨(dú)立運(yùn)作空間,具有強(qiáng)制性和壟斷性的鄉(xiāng)村政治權(quán)力與資本進(jìn)行利益共謀,組成“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”,重塑了整個鄉(xiāng)村治理的樣態(tài)?
然而值得關(guān)注的是,資本運(yùn)作村莊所塑造的鄉(xiāng)村治理是以“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”為核心的,它獲取的鄉(xiāng)村治理秩序是一種無正義的秩序?基層政府借助資本力量進(jìn)行鄉(xiāng)村打造,不僅不能真正提升鄉(xiāng)村的治理能力和治理績效,相反這種以利益為導(dǎo)向的私人化治理方式會進(jìn)一步消解治理的公共性意涵,侵蝕基層政權(quán)的合法性?因此,政府在吸引資本下鄉(xiāng)的過程中,應(yīng)對資本進(jìn)行嚴(yán)格把控,保持警惕,尤其警惕資本替代村莊成為村莊利益的蠶食者?同時應(yīng)該調(diào)動起在村村民的積極性,激活村級組織,以村民公共參與的村級組織為依托,真正發(fā)揮村級組織的作用,進(jìn)行契合村民需求的鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興?
作者簡介：盧青青（1991—），女，河南信陽人，武漢大學(xué)社會學(xué)系博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會學(xué)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年05期
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