摘要：新中國(guó)成立至今, 中國(guó)鄉(xiāng)村治理已經(jīng)走過(guò)70年歷程。系統(tǒng)梳理中國(guó)鄉(xiāng)村治理70年的歷史演進(jìn), 深入剖析中國(guó)鄉(xiāng)村治理的邏輯理路, 有助于理解鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的歷史與邏輯。本文運(yùn)用內(nèi)容分析法, 以新中國(guó)成立以來(lái)的重要政策文本和目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù), 將鄉(xiāng)村治理的歷史分為六個(gè)時(shí)期:土地改革時(shí)期、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期、改革探索時(shí)期、新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)期。運(yùn)用治理理論框架剖析, 70年鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯體現(xiàn)在四個(gè)方面:實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)、多組織共同參與、克服鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的主要矛盾、制度法律政策的變革與創(chuàng)新。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的鄉(xiāng)村治理需要堅(jiān)持歷史和邏輯相統(tǒng)一的觀點(diǎn)和方法, 指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理更加理性和自覺(jué)地行動(dòng)。
在中國(guó)，鄉(xiāng)村問(wèn)題從來(lái)都是一個(gè)極其重要的問(wèn)題，歷朝歷代始終把解決鄉(xiāng)村問(wèn)題擺在治國(guó)理政的突出位置。新中國(guó)成立70年來(lái)，十分重視鄉(xiāng)村治理。如何認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)70年來(lái)的鄉(xiāng)村治理，進(jìn)而推動(dòng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施，是學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。2019年3月4日，在看望參加政協(xié)會(huì)議的文藝界和社科界委員時(shí)強(qiáng)調(diào)，希望大家深刻反映70年來(lái)黨和人民的奮斗實(shí)踐，深刻解讀新中國(guó)70年歷史性變革中所蘊(yùn)藏的內(nèi)在邏輯，講清楚歷史性成就背后的中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論、制度、文化優(yōu)勢(shì)，更好地用中國(guó)理論解讀中國(guó)實(shí)踐，為黨和人民繼續(xù)前進(jìn)提供強(qiáng)大的精神激勵(lì)1。實(shí)踐表明，中國(guó)在70年的社會(huì)主義建設(shè)特別是改革開(kāi)放進(jìn)程中走出了一條符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理之路。70年來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理始終朝著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化積極探索、開(kāi)拓進(jìn)取。系統(tǒng)梳理中國(guó)鄉(xiāng)村治理70年的歷史演進(jìn)，深入剖析中國(guó)鄉(xiāng)村治理的邏輯理路，有助于理解鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的歷史與邏輯。這既是理解鄉(xiāng)村治理的學(xué)理基礎(chǔ)，又是指導(dǎo)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的要求。基于這一認(rèn)識(shí)，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，以中國(guó)鄉(xiāng)村治理70年的重要政策文本和目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)，探討鄉(xiāng)村治理70年的歷史演進(jìn)，進(jìn)而運(yùn)用治理理論框架剖析鄉(xiāng)村治理演化的內(nèi)在邏輯理路，用歷史與邏輯相統(tǒng)一的觀點(diǎn)和方法對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理進(jìn)行初步思考。
一、鄉(xiāng)村治理的歷史演進(jìn)
新中國(guó)成立至今，鄉(xiāng)村治理走過(guò)了70年歷程。這70年間，以鄉(xiāng)村治理的重要政策文本和目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)，可以將鄉(xiāng)村治理劃分為土地改革時(shí)期、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期、改革探索時(shí)期、新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)期。不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理的歷史背景、價(jià)值導(dǎo)向、目標(biāo)任務(wù)、制度安排、政策要求、治理績(jī)效各不相同，呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，但各個(gè)階段又前后相繼，總體上不斷演進(jìn)，曲折中不斷發(fā)展，反映了鄉(xiāng)村變遷的基本歷史軌跡。
（一）土地改革時(shí)期
土地改革時(shí)期的鄉(xiāng)村治理主要解決的是土地問(wèn)題。新中國(guó)成立之初，封建的剝削的土地制度還未得到根本消滅。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》指出，要通過(guò)清除土匪惡霸、減租減息、分配土地等方式，確保農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)耕者有其田（白雁，1950）。封建土地所有制下的農(nóng)村，貧農(nóng)、雇農(nóng)、中農(nóng)與富農(nóng)和地主在生產(chǎn)資料的占有上存在較大差別，貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)人口數(shù)量大卻因無(wú)地少地而飽受剝削，這一封建落后、人剝削人的土地制度嚴(yán)重影響了中國(guó)鄉(xiāng)村生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。所以，解決土地問(wèn)題是當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村治理的第一要?jiǎng)?wù)。要實(shí)現(xiàn)耕者有其田，讓無(wú)地少地的貧苦農(nóng)民獲得生產(chǎn)資料，在耕作的土地上實(shí)現(xiàn)翻身，就勢(shì)必要重構(gòu)農(nóng)村利益格局，最重要的就是要變革土地制度，也就是要將封建土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制。為了滿足廣大農(nóng)民的利益訴求并徹底掃除農(nóng)村封建殘余勢(shì)力，1950年6月28日中央人民政府頒布了具有劃時(shí)代意義的《中華人民共和國(guó)土地改革法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《土地改革法》），之后，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)農(nóng)民群眾開(kāi)展了轟轟烈烈的土地改革運(yùn)動(dòng)。《土地改革法》對(duì)土地的沒(méi)收、征收和分配，以及特殊土地問(wèn)題的處理作了具體規(guī)定。改革的主要途徑是將地主的土地沒(méi)收，然后按照公平合理的原則，統(tǒng)一分配給無(wú)地少地的貧苦農(nóng)民。對(duì)地主，除了保障其基本生產(chǎn)生活的資料，依法沒(méi)收其剩余的生產(chǎn)資料。土地改革要順利開(kāi)展，首要的是黨的領(lǐng)導(dǎo)，這包括領(lǐng)導(dǎo)和指揮土地改革和肅清土匪惡霸等反革命勢(shì)力，通過(guò)組織民主選舉來(lái)重建鄉(xiāng)村基層政權(quán)和建立基層黨組織來(lái)貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的意志（李偉，2015）。政府是組織農(nóng)民群眾進(jìn)行土地改革和鄉(xiāng)村建設(shè)的主要力量。農(nóng)民協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)村農(nóng)民大會(huì)和農(nóng)民代表會(huì)等群眾組織是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立起來(lái)的，這些群眾組織既是和封建勢(shì)力、敵對(duì)階級(jí)作斗爭(zhēng)的重要力量，又是土地改革的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)。土地改革時(shí)期的鄉(xiāng)村治理具有一定的強(qiáng)制性：一方面，土地改革是依照《中華人民共和國(guó)土地改革法》開(kāi)展的，有法可依；另一方面，由于階級(jí)對(duì)立和敵我斗爭(zhēng)，有關(guān)政策文本使用了諸如沒(méi)收、肅清、清除等詞匯，體現(xiàn)出明顯的強(qiáng)制色彩2。通過(guò)土地改革運(yùn)動(dòng)，封建的土地所有制被廢除，農(nóng)民的土地所有制開(kāi)始實(shí)施，無(wú)地少地的農(nóng)民獲得了一定的生產(chǎn)資料，農(nóng)民主體意識(shí)被喚醒，階級(jí)覺(jué)悟得到啟發(fā)，鄉(xiāng)村生產(chǎn)關(guān)系得以翻轉(zhuǎn)，各個(gè)社會(huì)階層的關(guān)系得到調(diào)整，社會(huì)秩序趨于穩(wěn)定（王立勝，2018）。
（二）農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期
農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期鄉(xiāng)村治理面臨的是農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。土地改革之后，貧苦農(nóng)民獲得了生產(chǎn)資料，他們既有個(gè)體生產(chǎn)的積極性，又有互助合作的積極性。中國(guó)共產(chǎn)黨在過(guò)渡時(shí)期的總路線要求逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化，農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的重要組成部分。可以看出，黨的總路線不僅要求工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，還要求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有與之相適應(yīng)的提升。從當(dāng)時(shí)的具體實(shí)際來(lái)看，農(nóng)民個(gè)體生產(chǎn)面臨不少困難。這就要廣泛地教育和動(dòng)員農(nóng)民，按照自愿和互利的原則把農(nóng)民組織起來(lái)，大力激發(fā)農(nóng)民互助合作的積極性，努力推廣大規(guī)模生產(chǎn)的集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)這種方式來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。集體經(jīng)濟(jì)如何開(kāi)展、怎樣組織，也就是具體實(shí)踐中如何有步驟地進(jìn)行社會(huì)主義改造的問(wèn)題。這包括集體經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式、組織形式、行動(dòng)原則和管理制度等不同方面。根據(jù)1953年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作有三種組織形式：一種是具有社會(huì)主義萌芽性質(zhì)的簡(jiǎn)單的勞動(dòng)互助，一種是使社會(huì)主義萌芽進(jìn)一步生長(zhǎng)的常年互助組，還有一種是具有更多社會(huì)主義因素的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“初級(jí)社”）。這三種組織形式并不是截然分開(kāi)的，在實(shí)踐中，各地根據(jù)實(shí)際情況交錯(cuò)推進(jìn)。隨著合作化運(yùn)動(dòng)的深入開(kāi)展，初級(jí)社逐步向完全社會(huì)主義性質(zhì)的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社過(guò)渡。在農(nóng)業(yè)合作化過(guò)程中，農(nóng)民逐漸認(rèn)識(shí)到集體勞動(dòng)、共同生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)。這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理依然具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，特別是在合作化運(yùn)動(dòng)后期，為了貫徹國(guó)家意志、實(shí)現(xiàn)發(fā)展生產(chǎn)的目的，黨和政府作出指示，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口盲目外流。這一時(shí)期的治理成效是顯著的：1957年的糧食產(chǎn)量比1952年增長(zhǎng)了約19%（彭干梓、吳金明，1998），農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值從1952年的461億元增加到1957年的537億元（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，2018），農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造基本完成，農(nóng)民的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地集體所有制（彭海紅，2018），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)朝著社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路前進(jìn)。
（三）人民公社時(shí)期
人民公社時(shí)期的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容主要是在農(nóng)村地區(qū)建立和鞏固人民公社制度。通過(guò)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，鄉(xiāng)村治理取得了一定成效，農(nóng)業(yè)農(nóng)村開(kāi)始煥發(fā)生機(jī)。1958年《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》寫(xiě)道：“人民公社是形勢(shì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，幾十戶(hù)、幾百戶(hù)的單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。在目前形勢(shì)下，建立農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合的人民公社，是指導(dǎo)農(nóng)民加速社會(huì)主義建設(shè)，提前建成社會(huì)主義并逐步過(guò)渡到共產(chǎn)主義所必須采取的基本方針。”3自此，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民公社化運(yùn)動(dòng)全面展開(kāi)，在農(nóng)村地區(qū)迅速掀起了建立人民公社的熱潮。與前兩個(gè)時(shí)期相比，人民公社時(shí)期的治理活動(dòng)呈現(xiàn)出急于求成、急躁冒進(jìn)的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為制定了一些難以實(shí)現(xiàn)的發(fā)展計(jì)劃，犯了“左”傾錯(cuò)誤。“政社合一”的治理模式、“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理體制以及勞動(dòng)生產(chǎn)的集體化、軍事化特征，使得治理帶有明顯的強(qiáng)制性。需要說(shuō)明的是，這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理從動(dòng)機(jī)和愿望來(lái)看是好的，也符合中共八大二次全會(huì)所制定的社會(huì)主義建設(shè)總路線要求。在實(shí)踐中，農(nóng)民群眾被更大范圍地組織起來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)在更高程度上實(shí)現(xiàn)了更有力的整合。但遺憾的是，這一“急行軍”式的治理方式并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在以行政指令為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家財(cái)政資金被大量地配置到了城市，對(duì)農(nóng)村的投入相當(dāng)有限，以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘極大地限制了城鄉(xiāng)居民的自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾非常突出。農(nóng)民群眾的生產(chǎn)、生活越來(lái)越困難。在這一治理模式下，1978年農(nóng)村貧困發(fā)生率高達(dá)97.5%（中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2017）。事實(shí)證明，鄉(xiāng)村治理需要繼續(xù)尋找更加科學(xué)有效的方式和途徑。
（四）改革探索時(shí)期
改革探索時(shí)期的鄉(xiāng)村治理，一方面要面對(duì)人民公社時(shí)期造成的鄉(xiāng)村破敗的現(xiàn)實(shí)，另一方面，要以改革開(kāi)放的姿態(tài)和勇氣，大力調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，釋放農(nóng)村生產(chǎn)力。基于這樣的背景，改革探索時(shí)期的鄉(xiāng)村治理，其重點(diǎn)是要變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營(yíng)體制，開(kāi)展村民自治的探索和實(shí)踐。關(guān)于探索新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營(yíng)體制，主要是廢除人民公社體制，實(shí)行政社分開(kāi)，試點(diǎn)、推廣和不斷完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的生產(chǎn)責(zé)任制和以統(tǒng)分結(jié)合為主要形式的經(jīng)營(yíng)體制。1980年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》明確指出：“群眾對(duì)集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶(hù)的，應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶(hù)，也可以包干到戶(hù)，并在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定”4。1983年中央一號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》進(jìn)一步指出“人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分設(shè)”5，提出了穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制是當(dāng)時(shí)農(nóng)村工作的主要任務(wù)。此后，多個(gè)政策文件就如何加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營(yíng)體制作了規(guī)定和要求。在改革探索中，以聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的生產(chǎn)責(zé)任制和以統(tǒng)分結(jié)合為主要形式的經(jīng)營(yíng)體制不斷發(fā)展。關(guān)于村民自治的探索和實(shí)踐，出現(xiàn)了一些地方創(chuàng)舉并形成了相應(yīng)的地方經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村發(fā)展出以村民委員會(huì)為組織形式的村民自治組織，并上升為黨和國(guó)家的制度安排。1983年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》中首次明確指出“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”6。1988年頒布《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，1998年經(jīng)修訂后正式實(shí)施，村民自治制度在實(shí)踐中不斷完善。與改革開(kāi)放前相比，這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理中行政指令色彩不斷減少，農(nóng)民的自主性逐漸增強(qiáng)，農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系基本適合生產(chǎn)力發(fā)展的要求。通過(guò)改革探索，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了很大進(jìn)步，農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值從1978年的1397億元增加到2005年的39450.9億元（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，2018）；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，農(nóng)村市場(chǎng)初步培育并不斷壯大，農(nóng)民生活有所改善，農(nóng)村居民人均可支配收入持續(xù)增加，從1978年的133.6元/人增長(zhǎng)到2005年的3370.2元/人（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，2018）。
需要指出的是，這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理既需要解決歷史遺留和積累的問(wèn)題，又需要面對(duì)改革開(kāi)放背景下產(chǎn)生的新問(wèn)題、新矛盾。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，科學(xué)技術(shù)含量低、抗災(zāi)能力差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、市場(chǎng)適應(yīng)程度低；在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制方面，面臨由自然經(jīng)濟(jì)、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的問(wèn)題；在農(nóng)村社會(huì)管理方面，面臨基層組織軟弱渙散、組織間關(guān)系模糊不清、鄉(xiāng)村社會(huì)治安與風(fēng)氣不斷惡化等問(wèn)題；在農(nóng)民方面，面臨大量農(nóng)民工涌現(xiàn)、農(nóng)民享受的教育資源不足、農(nóng)民稅費(fèi)壓力大等問(wèn)題。隨著中國(guó)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)和工業(yè)化、城市化發(fā)展的加速，到了世紀(jì)之交，中國(guó)城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化。用時(shí)任湖北省監(jiān)利縣棋盤(pán)鄉(xiāng)黨委書(shū)記李昌平的話說(shuō)就是“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”（李昌平，2002），“三農(nóng)”問(wèn)題成為改革開(kāi)放背景下鄉(xiāng)村治理面臨的巨大挑戰(zhàn)。
（五）新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期
“三農(nóng)”問(wèn)題突顯，鄉(xiāng)村治理需要有新思路、新舉措，由此，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期。盡管改革探索時(shí)期的鄉(xiāng)村治理有一定成效，但是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展尚處于爬坡階段，鄉(xiāng)村治理面臨的困難和挑戰(zhàn)很多：城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡加劇，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾十分突出；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制約因素多，比較效益低，農(nóng)民持續(xù)增收乏力；民生問(wèn)題壓力大，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后。特別是在資源環(huán)境硬約束和全面深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。因此，如何處理好“三農(nóng)”問(wèn)題成為鄉(xiāng)村治理中最核心的問(wèn)題。2006年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出：“要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)是社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，今后一個(gè)時(shí)期要緊緊圍繞新農(nóng)村建設(shè)來(lái)開(kāi)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，要有計(jì)劃有步驟有重點(diǎn)地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。”從國(guó)家治理層面來(lái)看，新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理注重以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，重視鄉(xiāng)村治理的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。此后黨的十七大、十八大和多個(gè)中央一號(hào)文件就新農(nóng)村建設(shè)作了全面的統(tǒng)籌部署，特別是就加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理以及加快發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)等方面作了系統(tǒng)安排。新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理，緊緊圍繞“三農(nóng)”問(wèn)題，突顯鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和黨的建設(shè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，自治和法治并行。通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村治理成效明顯：農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值從2006年的40810.8億元增加到2017年的109331.7億元（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，2018），農(nóng)村居民人均可支配收入從2006年的3731元/人增加到2017年的13432.4元/人（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，2018）。總體而言，經(jīng)過(guò)這一時(shí)期的治理，“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村面貌基本顯現(xiàn)。特別是在這一時(shí)期的治理中，面臨著鄉(xiāng)村貧困人口量大面廣的難題和2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的倒逼，黨和國(guó)家啟動(dòng)了精準(zhǔn)扶貧工程。2013年11月，到湖南湘西考察時(shí)首次提出“實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的思想。2017年1月在看望慰問(wèn)基層干部群眾時(shí)，又指出：“打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)。要把扶貧開(kāi)發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)”。7在這一思想指導(dǎo)下，全國(guó)范圍掀起了精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，目標(biāo)是到2020年使7000多萬(wàn)貧困人口擺脫貧困。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)戰(zhàn)略性工程，必將在中國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史進(jìn)程中留下濃墨重彩的一筆。
（六）鄉(xiāng)村振興時(shí)期
新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期黨和國(guó)家不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了一定成效。然而，鄉(xiāng)村依然面臨著突出的矛盾和問(wèn)題。這集中表現(xiàn)在：農(nóng)產(chǎn)品階段性供給過(guò)量和不足并存，農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量亟待提升，農(nóng)業(yè)發(fā)展短板突出；農(nóng)民尚不適應(yīng)現(xiàn)代化專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)和市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，職業(yè)能力有待提高；農(nóng)村社會(huì)建設(shè)問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題較多；國(guó)家支農(nóng)體系尚顯薄弱，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)尚欠合理；農(nóng)村基層黨的建設(shè)存在薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟需強(qiáng)化，農(nóng)村深化改革的任務(wù)十分艱巨。要解決這些矛盾和問(wèn)題，需要制定新的發(fā)展戰(zhàn)略為新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理謀劃新的圖景。
2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》是鄉(xiāng)村治理在新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)型升級(jí)，闡明了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義，說(shuō)明了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則，作出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，這意味著鄉(xiāng)村治理邁入了新時(shí)代。根據(jù)這兩份文件的要求，鄉(xiāng)村振興應(yīng)朝著農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美和農(nóng)民富的美好愿景推進(jìn)，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求全面發(fā)力。其中，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障，治理有效是基礎(chǔ)，生活富裕是根本。堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能；尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局；培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，繁榮興盛農(nóng)村文化，煥發(fā)鄉(xiāng)風(fēng)文明新氣象；堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系；抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，提高農(nóng)村民生保障水平，塑造美麗鄉(xiāng)村新風(fēng)貌；堅(jiān)持提高脫貧質(zhì)量，打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，增強(qiáng)貧困群眾獲得感；激活主體、要素和市場(chǎng)，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度供給；開(kāi)發(fā)人力資本，破解人才瓶頸，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐；創(chuàng)新投融資機(jī)制，開(kāi)拓投融資渠道，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興投入保障；落實(shí)黨管農(nóng)村工作，堅(jiān)持和完善黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)。目前，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理全面展開(kāi)。可以預(yù)見(jiàn)，通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)會(huì)更強(qiáng)大、農(nóng)村會(huì)更美麗、農(nóng)民會(huì)更富裕，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理邁入新時(shí)代。
二、鄉(xiāng)村治理的邏輯理路
新中國(guó)成立以來(lái)70年的鄉(xiāng)村治理，伴隨社會(huì)主義建設(shè)和改革開(kāi)放發(fā)生了多次演進(jìn)。要更深刻地理解70年間鄉(xiāng)村治理的歷史演進(jìn)，就要厘清鄉(xiāng)村治理演進(jìn)的邏輯理路。筆者認(rèn)為，不論從哪種視角，鄉(xiāng)村治理都可以被理解為由治理目標(biāo)、治理主體、治理客體、治理方式等構(gòu)成的完整體系（丁志剛，2014）。治理目標(biāo)指的是鄉(xiāng)村治理所要達(dá)到的境地或者標(biāo)準(zhǔn)，這種境地或者標(biāo)準(zhǔn)可以分解為具體任務(wù)。70年來(lái)，鄉(xiāng)村治理的具體任務(wù)伴隨著鄉(xiāng)村內(nèi)外環(huán)境的變化而不斷調(diào)整，但無(wú)論怎樣調(diào)整，其總的目標(biāo)指向都是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化8。治理主體指的是誰(shuí)來(lái)治理鄉(xiāng)村，亦即鄉(xiāng)村治理的行為主體。70年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者，政府是主要的組織者，農(nóng)民及各類(lèi)涉農(nóng)組織是重要的參與者。治理客體指的是治理什么，亦即鄉(xiāng)村治理的對(duì)象。不同時(shí)期，鄉(xiāng)村治理面臨不同問(wèn)題，這些問(wèn)題源于治理中存在的主要矛盾，要理解鄉(xiāng)村治理，就必須搞清楚鄉(xiāng)村治理指向的是哪些問(wèn)題以及產(chǎn)生這些問(wèn)題的主要原因。治理方式指的是如何治理，亦即鄉(xiāng)村治理的措施，這些措施既包括調(diào)整變革鄉(xiāng)村的生產(chǎn)關(guān)系，又包括變革鄉(xiāng)村的上層建筑。黨和國(guó)家在不同時(shí)期采取了不同的鄉(xiāng)村治理措施，這些鄉(xiāng)村治理措施體現(xiàn)為一系列的制度、法律、政策的制定與安排。由此，70年鄉(xiāng)村治理的邏輯理路體現(xiàn)在四個(gè)方面：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化（治理目標(biāo)）、多組織共同參與（治理主體）、克服鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的主要矛盾（治理客體）、制度、法律、政策的變革與創(chuàng)新（治理方式）。
（一）治理目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化
治理目標(biāo)，決定治理方向。推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化是新中國(guó)成立后黨和政府在治國(guó)理政中堅(jiān)持不變的基本目標(biāo)。作為國(guó)家治理重要組成部分的鄉(xiāng)村治理，其目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。
如何推進(jìn)中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)，早在中共七屆二中全會(huì)上，毛澤東就提出：“占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值百分之九十的分散的個(gè)體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和手工業(yè)經(jīng)濟(jì)，是可能和必須謹(jǐn)慎地、逐步地而又積極地引導(dǎo)它們向著現(xiàn)代化和集體化的方向發(fā)展的，任其自流的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。”9新中國(guó)成立后，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就成為黨和國(guó)家治理鄉(xiāng)村的基本目標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，以毛澤東為核心的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體提出，首先要實(shí)現(xiàn)耕者有其田。這就必須廢除舊的封建土地制度，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，從而為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定新的制度基礎(chǔ)。農(nóng)民獲得了生產(chǎn)資料，生產(chǎn)積極性就提高了。有了生產(chǎn)積極性還不夠，面對(duì)落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，還需要合適的生產(chǎn)組織形式，這就要引導(dǎo)以小農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向以集體合作為主的社會(huì)主義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)渡。通過(guò)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，農(nóng)業(yè)向生產(chǎn)集體化、合作化、機(jī)械化發(fā)展，農(nóng)民群眾生產(chǎn)勞動(dòng)的熱情高漲，希望多快好省地加快農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。盡管事實(shí)證明這種作法脫離了農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)遭受了曲折坎坷，但是，這種探索為后來(lái)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的決心更加堅(jiān)定，目標(biāo)更加明確。“四個(gè)現(xiàn)代化”既是社會(huì)主義建設(shè)的重大任務(wù)，又是國(guó)家治理的重要目標(biāo)。其中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)要求。值得注意的是，不同時(shí)期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵不盡相同。改革開(kāi)放前，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要指的是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，具體包括生產(chǎn)集體化、合作化和機(jī)械化；改革開(kāi)放后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵更加豐富。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始就提出農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化，主張通過(guò)不斷突破農(nóng)業(yè)科技瓶頸來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；2000年以后，在強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化的同時(shí)，更加重視農(nóng)業(yè)發(fā)展方式現(xiàn)代化，要求轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提倡集約化經(jīng)營(yíng)和精細(xì)化管理；黨的十八大以來(lái)，在繼續(xù)重視農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化、集約化經(jīng)營(yíng)和精細(xì)化管理的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)新發(fā)展理念引領(lǐng)，注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。此外，改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)除了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，逐漸重視農(nóng)村居民生活條件的改善和農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。特別是新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，除了要求生產(chǎn)發(fā)展以外，還要求實(shí)現(xiàn)生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。而今邁入新時(shí)代，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了更高標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)要求。新時(shí)代的中國(guó)鄉(xiāng)村，產(chǎn)業(yè)要興旺、生態(tài)要宜居、鄉(xiāng)風(fēng)要文明、治理要有效、生活要富裕，這是對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的全面升級(jí)和超越（魏后凱，2018；葉興慶，2018）。立足于新時(shí)代，著眼于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美和農(nóng)民富，是全面振興鄉(xiāng)村的新的目標(biāo)和要求。
（二）治理主體：黨、政府與農(nóng)民組織、社會(huì)組織的共同參與
治理主體是治理活動(dòng)的承擔(dān)者、參與者，是有資格從事治理活動(dòng)的組織或者個(gè)人。新中國(guó)成立70年來(lái)的鄉(xiāng)村治理，是一個(gè)多元主體共同參與治理的過(guò)程。這其中，黨和政府始終是最重要的治理主體，并堅(jiān)持治理變革、治理創(chuàng)新，不斷提升治理能力。同時(shí)，農(nóng)民組織、社會(huì)組織也是鄉(xiāng)村治理不可或缺的治理主體。
首先，鄉(xiāng)村治理始終堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。黨中央是鄉(xiāng)村治理中路線方針政策的制定者，指引著鄉(xiāng)村治理的方向。黨把馬克思主義基本原理和鄉(xiāng)村具體實(shí)際相結(jié)合，堅(jiān)持運(yùn)用馬克思主義中國(guó)化的理論成果來(lái)指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，21個(gè)中央一號(hào)文件聚焦鄉(xiāng)村問(wèn)題，這些文件記錄了中國(guó)農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的整體歷程，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的綱領(lǐng)性文件，是中國(guó)“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的見(jiàn)證（孔繁金，2018）。地方各級(jí)黨組織一方面貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理的路線方針政策，另一方面領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)具體活動(dòng)。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，是鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)斗堡壘。農(nóng)村黨員是農(nóng)村中的先進(jìn)分子，帶頭執(zhí)行黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮先鋒模范作用。
其次，鄉(xiāng)村治理始終在政府的組織下進(jìn)行，政府是鄉(xiāng)村治理的主要負(fù)責(zé)者和執(zhí)行者，承擔(dān)著鄉(xiāng)村治理的具體任務(wù)。在土地改革運(yùn)動(dòng)中，通過(guò)組織土地改革委員會(huì)，政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)和處理有關(guān)土地改革的各項(xiàng)事宜。進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)民及一切可以從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)者以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其副業(yè)，并引導(dǎo)農(nóng)民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動(dòng)互助和生產(chǎn)合作。在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上，按照中共中央要求，政府在農(nóng)村地區(qū)組織建立和發(fā)展人民公社。改革開(kāi)放以來(lái)，政府不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)發(fā)展放在經(jīng)濟(jì)工作的突出位置，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不斷深化農(nóng)村改革，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)，堅(jiān)持不懈保障和改善民生，注重提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)技能和整體素質(zhì)，采取措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和提高農(nóng)民收入。為適應(yīng)不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理的需要，履行政府職責(zé)，政府自身不斷調(diào)整與變革。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)自上而下的政府體制改革，鄉(xiāng)村治理中政府的權(quán)力邊界愈加清晰，過(guò)去的“全能型”政府逐漸轉(zhuǎn)變成現(xiàn)今的“有限型”政府；政府不斷轉(zhuǎn)變職能，不斷更新施政理念和施政方式，實(shí)現(xiàn)了從“管制型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變；行政法制建設(shè)持續(xù)強(qiáng)化，行政立法、行政執(zhí)法和行政司法不斷改進(jìn)和完善，依法行政成為政府活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。行政管理體制持續(xù)完善和不斷創(chuàng)新，通過(guò)“歸位”和“補(bǔ)位”，過(guò)去鄉(xiāng)村治理中一些政府“錯(cuò)位”和“缺位”的問(wèn)題有所改善，政府的主體責(zé)任意識(shí)不斷增強(qiáng)；反腐倡廉的持續(xù)開(kāi)展和反腐敗制度、監(jiān)察制度的不斷完善，使政府行政生態(tài)得到好轉(zhuǎn)，政府在廉潔行政的道路上不斷前行。
最后，鄉(xiāng)村治理始終依靠農(nóng)民的積極參與，重視農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的主體力量，并不斷地構(gòu)建和吸納各類(lèi)農(nóng)民組織參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)。鄉(xiāng)村治理中，廣大農(nóng)民群體是治理的基本依靠力量，沒(méi)有廣大農(nóng)民的參與，鄉(xiāng)村治理就是無(wú)源之水、無(wú)本之木。在土地改革時(shí)期，農(nóng)民從被剝削、被壓迫的地位中解放出來(lái)，翻身做主，參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動(dòng)性空前高漲，農(nóng)民協(xié)會(huì)等一批農(nóng)民群眾組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立起來(lái)，在土地改革中發(fā)揮了重要作用。在農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時(shí)期，農(nóng)民和由農(nóng)民構(gòu)成的群眾組織響應(yīng)黨和國(guó)家的號(hào)召，義無(wú)反顧地投身到國(guó)家建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)的大潮中來(lái)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治制度的實(shí)施，廣大農(nóng)民緊緊抓住國(guó)家改革開(kāi)放的好機(jī)會(huì)，用自己勤勞的雙手發(fā)家致富，由農(nóng)民自主建立的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)合作組織大量涌現(xiàn)，以村民委員會(huì)為組織形式的村民自治組織朝著規(guī)范化、法治化方向不斷發(fā)展，各類(lèi)農(nóng)村企業(yè)、專(zhuān)業(yè)組織、群團(tuán)組織和社會(huì)組織也參與到鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中，使得鄉(xiāng)村治理更加開(kāi)放、更具活力。
（三）治理客體：鄉(xiāng)村現(xiàn)代化面臨的主要矛盾
鄉(xiāng)村治理客體指向的是客觀存在的鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾。鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾不依人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，但在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化過(guò)程中隨著時(shí)空條件的變化而轉(zhuǎn)變。從治理客體講，新中國(guó)成立70年以來(lái)的鄉(xiāng)村治理是一個(gè)不斷克服鄉(xiāng)村現(xiàn)代化主要矛盾的過(guò)程。
土地改革時(shí)期，新中國(guó)剛剛成立，中國(guó)社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。盡管封建主義在中國(guó)的統(tǒng)治宣告結(jié)束，然而在廣大農(nóng)村地區(qū)，作為主要?jiǎng)兿麟A級(jí)的封建地主還占有絕大多數(shù)土地，農(nóng)民還沒(méi)有從被壓迫的地位轉(zhuǎn)變?yōu)樾轮袊?guó)新社會(huì)的主人，這顯然不符合新生政權(quán)和廣大農(nóng)民的要求。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，就要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，就要解決封建主義與新民主主義、社會(huì)主義之間的矛盾，在土地革命的基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行土地改革，變革舊的生產(chǎn)關(guān)系，建立新的生產(chǎn)關(guān)系，把農(nóng)民從剝削壓迫的封建土地制度中解放出來(lái)，使農(nóng)民獲得生產(chǎn)資料，實(shí)現(xiàn)耕者有其田，徹底地改造農(nóng)村社會(huì)。進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，由于獲得了生產(chǎn)資料，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性極大地提高了。當(dāng)時(shí)的農(nóng)村約有一半以上的人口是貧雇農(nóng)（王立勝，2018），他們獲得了生產(chǎn)資料，然而，由于生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)關(guān)系單一，農(nóng)民仍然無(wú)法迅速擺脫貧困，更沒(méi)有能力抵御自然災(zāi)害。推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化就勢(shì)必要進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，變個(gè)體經(jīng)濟(jì)為集體經(jīng)濟(jì)。事實(shí)證明，是歷史和人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下選擇了社會(huì)主義農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，農(nóng)業(yè)合作化得到了群眾的積極響應(yīng)。在人民公社運(yùn)動(dòng)開(kāi)展之前，黨的八大提出，當(dāng)前社會(huì)主要矛盾已經(jīng)是建立先進(jìn)工業(yè)國(guó)要求與落后農(nóng)業(yè)國(guó)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾10。當(dāng)時(shí)的中心任務(wù)就是要盡快從落后的農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)的工業(yè)國(guó) (2) 。黨的八大二次全會(huì)提出要“鼓足干勁，力爭(zhēng)上游，多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”。于是，中國(guó)實(shí)施趕超戰(zhàn)略，迅速推進(jìn)社會(huì)主義工業(yè)化。換言之，就是以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展，特別是優(yōu)先支持重工業(yè)的發(fā)展。這迫切需要調(diào)整農(nóng)村既有的生產(chǎn)方式，建立新的生產(chǎn)方式來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程。遺憾的是，人民公社化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和治理模式，既脫離鄉(xiāng)村實(shí)際，又難以支撐工業(yè)化的發(fā)展。
黨的十一屆三中全會(huì)決定實(shí)施改革開(kāi)放政策。黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)。鄉(xiāng)村治理進(jìn)入改革探索時(shí)期。當(dāng)時(shí)的農(nóng)村普遍貧困，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，社會(huì)的主要矛盾是人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。矛盾的主要方面在于落后的生產(chǎn)力和不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系。朝向鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的根本目標(biāo)，為了緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾并滿足農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，黨和國(guó)家就必須在農(nóng)村實(shí)施改革，探索以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的生產(chǎn)責(zé)任制和以統(tǒng)分結(jié)合為主要形式的經(jīng)營(yíng)體制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。進(jìn)入新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，黨的十七大提出要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這意味著，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化就要轉(zhuǎn)變治理思路，不再“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不再把治理重心偏向某一方面、某一領(lǐng)域，在鄉(xiāng)村治理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面都要做到相互協(xié)調(diào)，更加重視鄉(xiāng)村治理的長(zhǎng)期效益。進(jìn)入鄉(xiāng)村振興時(shí)期，黨的十九大提出，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是中國(guó)發(fā)展新的歷史方位。新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾11。這一矛盾的主要方面在于不平衡不充分的發(fā)展，這種不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題在鄉(xiāng)村最為突出。要克服這一矛盾，就勢(shì)必要求鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邏輯成因，正是要化解新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾（李長(zhǎng)學(xué)，2018），就是要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興之路。
（四）治理方式：制度、法律、政策的不斷變革與創(chuàng)新
要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，黨和國(guó)家就必須要變革與創(chuàng)新治理方式。新中國(guó)成立70年來(lái)的鄉(xiāng)村治理，是一個(gè)制度、法律、政策不斷變革與創(chuàng)新的過(guò)程。
1. 鄉(xiāng)村治理的制度供給。
新中國(guó)成立后，為了解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，黨和國(guó)家首先從土地制度入手，把封建土地所有制變革為農(nóng)民土地所有制，農(nóng)民在生產(chǎn)中的人身依附關(guān)系徹底改變，廣大農(nóng)民從舊的生產(chǎn)關(guān)系中解脫出來(lái)，農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放。進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，鑒于農(nóng)村生產(chǎn)力水平相當(dāng)?shù)拖隆⑥r(nóng)民無(wú)法獨(dú)自抵御自然災(zāi)害的現(xiàn)實(shí)，黨和國(guó)家決定從生產(chǎn)體制上尋求突破，走農(nóng)業(yè)合作化道路，通過(guò)走農(nóng)業(yè)合作化道路把農(nóng)民組織起來(lái)，改變了遍地分散的“馬鈴薯”狀態(tài)。進(jìn)入人民公社時(shí)期，人民公社體制把農(nóng)民群眾在更大范圍內(nèi)組織起來(lái)，使得鄉(xiāng)村社會(huì)在更高程度上實(shí)現(xiàn)了整合，農(nóng)民土地所有制逐步調(diào)整為社會(huì)主義公有制，具體表現(xiàn)形式就是土地的集體所有制。集體生產(chǎn)、共同勞動(dòng)是人民公社時(shí)期的顯著特點(diǎn)。同時(shí)，分配制度上實(shí)行以按勞分配為主的工分制，以集體為單位進(jìn)行統(tǒng)一核算和統(tǒng)一分配。遺憾的是，人民公社體制逐漸產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的“大呼隆”12和分配上的“吃大鍋飯”弊端，農(nóng)民在國(guó)家全能治理模式下，被動(dòng)地參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)。盡管?chē)?guó)家全能的治理模式一度維系了鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定，但事實(shí)表明，正是國(guó)家行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù)造成了農(nóng)民主體性建構(gòu)的缺失（徐勇，2018）。
嚴(yán)峻的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)呼吁構(gòu)建新的體制機(jī)制為鄉(xiāng)村治理注入活力。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家在始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不動(dòng)搖的前提下，進(jìn)行了一系列改革創(chuàng)新。農(nóng)村通過(guò)探索包干到戶(hù)、包產(chǎn)到戶(hù)，確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理制度，變革了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度建立并不斷發(fā)展完善。2004年國(guó)務(wù)院開(kāi)始實(shí)行減征或免征農(nóng)業(yè)稅的惠農(nóng)政策，2006年徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐漸減輕，土地流轉(zhuǎn)承包關(guān)系不斷發(fā)展并趨于穩(wěn)定。十八大以來(lái)，通過(guò)采用“三權(quán)分置”、開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)籌推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革、建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度等措施，初步構(gòu)建了農(nóng)村土地制度的“四梁八柱”（韓長(zhǎng)賦，2019）。在分配制度上，人民公社體制下的工分制被廢除，按勞分配和按生產(chǎn)要素分配的收入分配制度逐步建立起來(lái)。與此同時(shí)，農(nóng)村基層民主制度、農(nóng)村市場(chǎng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、農(nóng)村財(cái)稅制度、農(nóng)村金融制度、農(nóng)村醫(yī)療保障制度、農(nóng)村教育制度等也逐步建立并不斷發(fā)展完善。需要說(shuō)明的是，無(wú)論鄉(xiāng)村治理的具體制度發(fā)生什么變化，黨和國(guó)家都始終堅(jiān)持土地的集體所有制這一根本制度不動(dòng)搖。黨的十八大以來(lái)，在“五位一體”總布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局貫徹落實(shí)中，鄉(xiāng)村治理的制度建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，黨、政府、社會(huì)組織、村民等多元主體共建共治共享的治理格局和自治、法治、德治相結(jié)合的治理機(jī)制不斷深入發(fā)展。新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理，在邏輯理路上要一以貫之，在體制機(jī)制上要大力創(chuàng)新，探索鄉(xiāng)村善治的有效實(shí)現(xiàn)形式（魏后凱、劉長(zhǎng)全，2019）。
2. 鄉(xiāng)村治理的法律安排。
新中國(guó)成立后，各項(xiàng)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)剛剛起步，法治建設(shè)也不例外。《中華人民共和國(guó)土地改革法》是新中國(guó)鄉(xiāng)村治理的第一部國(guó)家法律，這部法律就土地的沒(méi)收和征收、分配、特殊土地問(wèn)題的處理、土地改革的執(zhí)行機(jī)關(guān)和工作方法等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，成為土地改革的法律依據(jù)和行動(dòng)指南。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》頒布。作為國(guó)家的根本大法，這部憲法既規(guī)定了國(guó)家的基本制度，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，又規(guī)定了農(nóng)村土地制度和農(nóng)民的公民地位，是鄉(xiāng)村治理的重要法律依據(jù)。國(guó)家后續(xù)又頒布了三部憲法，并以1982年憲法為基礎(chǔ)，進(jìn)行了五次修訂。此外，改革開(kāi)放前國(guó)家還頒布了其它法規(guī)文件，比如，《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》、《合作社法（草案）》、《農(nóng)村供銷(xiāo)合作社章程準(zhǔn)則（草案）》、《農(nóng)村人民公社內(nèi)務(wù)條例》、《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》等，憲法和這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的法律基礎(chǔ)。
改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村治理的法治化進(jìn)程步入快車(chē)道，國(guó)家制定了大量涉及鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)。比如，1987年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，對(duì)村民委員會(huì)的職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生方式等進(jìn)行了規(guī)定，村民自治從此作為一項(xiàng)新型的群眾自治制度和直接民主制度以法律的形式確立下來(lái)（陳錫文等，2018）。1993年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，鞏固和加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位。此外，《中華人民共和國(guó)民法通則》（1986）、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1987）、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999）、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2002）等均從不同方面就鄉(xiāng)村治理的有關(guān)問(wèn)題作了相應(yīng)的法律規(guī)范。十八大以來(lái)，全面依法治國(guó)必然要求全面依法治理鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理的法治化特征更加突出。總體來(lái)看，朝向鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的治理目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理的法律體系不斷完善，既有綜合類(lèi)型的法律文件，又有不同領(lǐng)域、單個(gè)方面的法律法規(guī)，既有國(guó)家層面的法律，又有地方層面的法規(guī)，一個(gè)包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、司法解釋、地方性法規(guī)在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理法律體系在改革創(chuàng)新中不斷趨于完備。
3. 鄉(xiāng)村治理的政策規(guī)范。
在鄉(xiāng)村治理中，政策是黨和國(guó)家最常用的工具和方式。70年鄉(xiāng)村治理，一個(gè)關(guān)鍵的因素就是政策變革，通過(guò)革新既有政策來(lái)稀釋制度粘性，引致制度變遷（蔣永甫、胡孝雯，2018）。土地改革時(shí)期，政策的重點(diǎn)在于變革土地所有制并確保農(nóng)民權(quán)益。在土地改革中，為了確保農(nóng)民權(quán)益不受侵害，黨和國(guó)家除了制定土地改革的法律，還頒布了救濟(jì)災(zāi)民、肅清土匪惡霸、恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、黨內(nèi)整風(fēng)等方面的政策。進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，政策的重點(diǎn)在于進(jìn)行農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，提出要克服分散經(jīng)營(yíng)的困難，就必須把農(nóng)民組織起來(lái)，推動(dòng)互助合作。關(guān)于組織起來(lái)的形式，有簡(jiǎn)單的勞動(dòng)互助、常年的互助組以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等。關(guān)于組織起來(lái)的方式，就是共同勞動(dòng)、集體經(jīng)營(yíng)。此外，這一時(shí)期的政策文本還就農(nóng)業(yè)合作社的生產(chǎn)管理制度和勞動(dòng)紀(jì)律作了明文規(guī)定。進(jìn)入人民公社時(shí)期，政策的重點(diǎn)在于把人民公社制度貫徹落實(shí)并加以推廣。在《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》中，黨中央就建立人民公社的原因、組織規(guī)模、做法和步驟、并社的經(jīng)濟(jì)政策、社的名稱(chēng)、所有制、分配問(wèn)題和現(xiàn)階段的任務(wù)等作了闡述。在實(shí)踐中，黨和國(guó)家又陸續(xù)頒布了《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》、《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》等政策，進(jìn)一步就關(guān)于整頓和建設(shè)人民公社提出了政策要求。遺憾的是，盡管人民公社時(shí)期的政策創(chuàng)新較多，然而并未實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的政策目標(biāo)預(yù)期。
要盤(pán)活農(nóng)村，就要尋求政策突破。黨的十一屆三中全會(huì)作出了改革開(kāi)放的重大決定。改革從農(nóng)村開(kāi)始，1978年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，全黨要對(duì)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀和歷史有一個(gè)統(tǒng)一的正確的認(rèn)識(shí)。《決定》回顧了過(guò)去農(nóng)業(yè)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，既肯定了取得的成績(jī)，又表明在一定時(shí)期犯了錯(cuò)誤。1983年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》和1983年的中央一號(hào)文件提出從兩方面來(lái)改革人民公社體制：一方面是政社分開(kāi)，開(kāi)展村民自治，另一方面是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。此外，黨和國(guó)家還就農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)民生活、農(nóng)村黨的建設(shè)等方面出臺(tái)了針對(duì)性很強(qiáng)的具體政策。進(jìn)入新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等方面的建設(shè)，提出要把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村。相比過(guò)去，新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期更加注重政策的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，強(qiáng)調(diào)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。走進(jìn)新時(shí)代，黨和國(guó)家的政策更加向鄉(xiāng)村傾斜，一方面著力解決鄉(xiāng)村發(fā)展中的不平衡不充分問(wèn)題，另一方面指向如何全面振興鄉(xiāng)村。新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理政策服務(wù)于黨和國(guó)家的總體戰(zhàn)略布局，目前的重點(diǎn)應(yīng)該是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展，提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平和治理能力（曲延春、王成利，2018）。總體來(lái)看，70年來(lái)黨和國(guó)家的鄉(xiāng)村治理政策從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐漸向農(nóng)村和農(nóng)民方面擴(kuò)展，從規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)向經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)以及黨的建設(shè)方面不斷延伸。
三、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的基本思路
新中國(guó)成立70年來(lái)的鄉(xiāng)村治理，無(wú)論在中國(guó)歷史上還是世界歷史上都具有重大的理論與實(shí)踐意義。作為一個(gè)人口龐大的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，通過(guò)鄉(xiāng)村治理的不斷探索，中國(guó)鄉(xiāng)村正在向現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)邁進(jìn)。新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理站在新的歷史起點(diǎn)上，面臨新的任務(wù)。目前，黨和國(guó)家既要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，消除鄉(xiāng)村絕對(duì)貧困，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，又要順應(yīng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的歷史趨勢(shì)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此，進(jìn)入新時(shí)代，要用歷史與邏輯相統(tǒng)一的觀點(diǎn)和方法，指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理更加理性和自覺(jué)地行動(dòng)。
（一）始終緊扣鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的治理目標(biāo)
鄉(xiāng)村現(xiàn)代化始終是鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)追求。新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理，一方面要把鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，另一方面要著眼于解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，注重農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化的協(xié)同共進(jìn)。
把鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，就是要將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程銜接好。具體而言，分為三個(gè)步驟：第一步，到2020年要堅(jiān)決打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保如期實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽，從而全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)。與此相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)村振興要取得重要進(jìn)展，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系要基本形成，鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)一步完善，鄉(xiāng)村治理能力得到提升。第二步，在全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過(guò)15年奮斗，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。與此相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)村振興要取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要基本實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村治理能力進(jìn)一步提高。第三步，再奮斗15年，到本世紀(jì)中葉，把中國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。與此相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
著眼于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，注重農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化的協(xié)同共進(jìn)，就是要明確鄉(xiāng)村治理要促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民現(xiàn)代化。其中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是核心，農(nóng)村現(xiàn)代化是基礎(chǔ)，農(nóng)民現(xiàn)代化是關(guān)鍵，三者要協(xié)同推進(jìn)，不可偏廢。為此，新時(shí)代要更加注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化，不斷提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，努力實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變；要更加注重解決與農(nóng)民利益密切相關(guān)的農(nóng)村問(wèn)題，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村環(huán)境建設(shè)，建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，振興鄉(xiāng)村文化，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為幸福美麗新家園；要更加注重農(nóng)民自身的現(xiàn)代化，要在新農(nóng)村建設(shè)關(guān)于培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民的基礎(chǔ)上，大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，推動(dòng)農(nóng)民全面發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民的現(xiàn)代化。
（二）充分發(fā)揮各類(lèi)治理主體的作用
《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系13。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，就要充分發(fā)揮各類(lèi)治理主體的作用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。
首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的14。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色鄉(xiāng)村治理體系的最大特色。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌進(jìn)行。黨中央的職責(zé)是制定新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的路線方針政策。農(nóng)村基層黨組織是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理具體的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者，是戰(zhàn)斗堡壘，要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，要組織動(dòng)員廣大農(nóng)民群眾把黨的主張變成自覺(jué)行動(dòng)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必然要求加強(qiáng)黨的建設(shè)。要堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)水平和能力，特別要注重農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，不斷提升農(nóng)村黨建質(zhì)量，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保證。
其次是政府負(fù)責(zé)。政府是貫徹落實(shí)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的路線方針政策的責(zé)任主體。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，政府應(yīng)當(dāng)為全面貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略負(fù)責(zé)。從近期來(lái)看，政府要組織實(shí)施好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，完成精準(zhǔn)脫貧任務(wù)，要堅(jiān)決貫徹落實(shí)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府應(yīng)著眼于國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，緊扣鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。實(shí)踐中，政府還要按照最新一輪《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的要求，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)政府責(zé)任，注重政府治理與社會(huì)治理、村民自治的良性互動(dòng)。
再次是組織協(xié)同。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，離不開(kāi)鄉(xiāng)村組織的廣泛參與和協(xié)同治理。要加強(qiáng)鄉(xiāng)村組織建設(shè)，尤其是村兩委和村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。村黨支部要嚴(yán)格按照《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)村民和各類(lèi)村級(jí)組織開(kāi)展村治工作。村民委員會(huì)要遵照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)要求，積極踐行“三個(gè)自我”和“四項(xiàng)民主”15。村集體經(jīng)濟(jì)組織既是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織載體，又是鄉(xiāng)村振興的重要抓手，要積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制。鄉(xiāng)村振興要求產(chǎn)業(yè)興旺，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并以此為契機(jī)，推動(dòng)鄉(xiāng)村企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展鄉(xiāng)村現(xiàn)代企業(yè)。要正確引導(dǎo)鄉(xiāng)村各類(lèi)社會(huì)組織健康發(fā)展，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)服務(wù)功能，加強(qiáng)各類(lèi)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的協(xié)同治理。
最后是法治保障。各類(lèi)治理主體要有序行動(dòng)、協(xié)同共治，離不開(kāi)法治保障。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要積極推進(jìn)法治建設(shè)，建立健全鄉(xiāng)村治理的法治保障體系。從法的分類(lèi)來(lái)看，有關(guān)鄉(xiāng)村治理的法治建設(shè)，既應(yīng)該包括實(shí)體法和程序法，又應(yīng)當(dāng)包括一般法和特殊法，需要注重完善從憲法、法律、行政法規(guī)，一直延伸到地方規(guī)范性文件的法治體系，使得新時(shí)代鄉(xiāng)村治理依法而治，并做到法治、自治、德治有機(jī)結(jié)合。
（三）緊緊抓住鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的各類(lèi)矛盾
黨的十九大提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾16。這種不平衡不充分的發(fā)展在鄉(xiāng)村體現(xiàn)得最為突出。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理必須要著眼于鄉(xiāng)村不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題，緊緊抓住鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的各類(lèi)矛盾，通過(guò)化解這些矛盾，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村科學(xué)發(fā)展與有效治理。
從目前來(lái)看，城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾、“三農(nóng)”問(wèn)題的矛盾、鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力方面的矛盾，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的三類(lèi)主要矛盾，要緊緊抓住這些矛盾，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。從城鄉(xiāng)關(guān)系來(lái)看，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理面臨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡之間的矛盾，城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換尚不通暢，特別是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用尚存在體制機(jī)制障礙。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要朝向鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，構(gòu)建起互補(bǔ)、融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。從“三農(nóng)”問(wèn)題來(lái)看，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理在農(nóng)業(yè)方面，存在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與農(nóng)產(chǎn)品的供給落后之間的矛盾；在農(nóng)村方面，存在農(nóng)民渴望把鄉(xiāng)村建設(shè)成為幸福美麗新家園與基礎(chǔ)設(shè)施落后、社會(huì)問(wèn)題突出之間的矛盾；在農(nóng)民方面，存在鄉(xiāng)村振興需要新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍與農(nóng)民適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力不足之間的矛盾。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要注重提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，提升鄉(xiāng)村整體發(fā)展水平，培育并建設(shè)新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。從鄉(xiāng)村發(fā)展的動(dòng)力來(lái)看，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理存在急需發(fā)展振興鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力不足之間的矛盾。特別是農(nóng)民參與治理的主體意識(shí)不強(qiáng)，參與治理的制度還不夠完善，“三個(gè)自我”和“四個(gè)民主”還有明顯短板。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要以人民為中心，始終堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，完善制度，改革體制機(jī)制，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，振興鄉(xiāng)村文化。
（四）不斷深化治理方式改革
事業(yè)發(fā)展沒(méi)有止境，深化改革沒(méi)有窮期；事業(yè)發(fā)展全面推進(jìn)，呼喚著改革全面深化17。深化改革沒(méi)有完成時(shí)只有進(jìn)行時(shí)，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要不斷深化治理方式改革。
新時(shí)代不斷深化鄉(xiāng)村治理方式改革，就要堅(jiān)持用制度引導(dǎo)和規(guī)范鄉(xiāng)村治理，用法治思維推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，用靈活有效的政策調(diào)控鄉(xiāng)村治理。制度、法律、政策作為鄉(xiāng)村治理的主要工具，要具有科學(xué)性、規(guī)范性、實(shí)效性和可操作性。科學(xué)性，即鄉(xiāng)村治理活動(dòng)要反映實(shí)際需求，要符合鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在規(guī)律。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計(jì)、法律制定和政策規(guī)劃，必須要以實(shí)際情況為依據(jù)，按照鄉(xiāng)村治理的客觀規(guī)律和內(nèi)在邏輯進(jìn)行。規(guī)范性，即鄉(xiāng)村治理活動(dòng)是一個(gè)按照一定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)展開(kāi)的過(guò)程。鄉(xiāng)村治理的規(guī)范性，必然要求鄉(xiāng)村治理活動(dòng)要嚴(yán)格按照相關(guān)制度、法律與政策的要求規(guī)范來(lái)進(jìn)行。實(shí)效性，即鄉(xiāng)村治理要有成效，要按照預(yù)期的目標(biāo)要求見(jiàn)到實(shí)實(shí)在在的效果。鄉(xiāng)村治理的實(shí)效性要求鄉(xiāng)村治理具有較好的治理效果。可操作性，即鄉(xiāng)村治理的活動(dòng)和過(guò)程要具有很強(qiáng)的操作性，有關(guān)的制度、法律和政策的執(zhí)行性、操作性強(qiáng)，有關(guān)程序具體明了。鄉(xiāng)村治理的可操作性，要求鄉(xiāng)村治理具有針對(duì)性、可行性和適用性。
新時(shí)代不斷深化鄉(xiāng)村治理方式改革，要堅(jiān)持變革創(chuàng)新治理的體制機(jī)制。治理的體制，關(guān)乎鄉(xiāng)村治理的實(shí)效。從現(xiàn)象上看，中國(guó)鄉(xiāng)村在東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上存在明顯差距，在南中北部村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)上存在明顯差異（賀雪峰，2017）。這些差距和差異，要求不同區(qū)域的鄉(xiāng)村治理要采取具有不同區(qū)域特點(diǎn)的鄉(xiāng)村治理體制。換言之，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要根據(jù)國(guó)家整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合不同區(qū)域特點(diǎn)，變革創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制。治理的機(jī)制，關(guān)乎鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行方式。與體制一樣，現(xiàn)實(shí)中不同區(qū)域存在的差距和差異，要求鄉(xiāng)村治理采用有所區(qū)別的治理機(jī)制。無(wú)論從理論和邏輯上講，還是從客觀現(xiàn)實(shí)來(lái)看，鄉(xiāng)村治理都不存在普適的體制機(jī)制，也正是如此，鄉(xiāng)村治理必然要求不斷深化改革、堅(jiān)持變革創(chuàng)新。
結(jié)語(yǔ)
新中國(guó)成立70年以來(lái)鄉(xiāng)村治理的歷史與邏輯表明，鄉(xiāng)村治理始終是國(guó)家治理的重要組成部分，在國(guó)家治理體系中居于戰(zhàn)略位置，鄉(xiāng)村治理既要遵循內(nèi)在的規(guī)律，又要不斷發(fā)展創(chuàng)新，鄉(xiāng)村治理從根本上就是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化。為此，鄉(xiāng)村治理要始終堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下走有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理道路，要始終立足于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要來(lái)謀劃頂層設(shè)計(jì)，要始終堅(jiān)持用馬克思主義的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法與具體的時(shí)代背景和實(shí)踐要求相結(jié)合來(lái)分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，要始終著眼于社會(huì)主義現(xiàn)代化并堅(jiān)持用現(xiàn)代化的理論和實(shí)踐推動(dòng)鄉(xiāng)村治理變革創(chuàng)新。
基金： 2018年度蘭州大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目 (編號(hào):18LZUJBWZD008) 的成果之一;
作者簡(jiǎn)介：丁志剛 王杰 蘭州大學(xué)管理學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村觀察2019年04期
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