2020年是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的關(guān)鍵年份。今年中央一號(hào)文件特別提出建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村治理工作體系，這既是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系的有機(jī)組成部分，也是當(dāng)前推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)深入進(jìn)行的制度依托。這一舉措進(jìn)一步加強(qiáng)了黨領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”工作的制度體系，也是針對(duì)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、治理任務(wù)復(fù)雜化的有力回應(yīng)，對(duì)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)作用也給出了針對(duì)性要求。
縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的工作體系是縣鄉(xiāng)村各級(jí)黨組織有效運(yùn)作的必然要求。縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)首先是縣鄉(xiāng)村各級(jí)黨組織的聯(lián)動(dòng)。鄉(xiāng)村治理方面，縣委是第一指揮部。縣（市、區(qū)、旗）黨委處于黨的農(nóng)村工作前沿陣地，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定具體管用的工作措施，建立健全職責(zé)清晰的責(zé)任體系，貫徹落實(shí)黨中央以及上級(jí)黨委關(guān)于農(nóng)村工作的要求和決策部署。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為黨的一級(jí)農(nóng)村基層組織，要領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理，對(duì)全鎮(zhèn)普遍性的治理問題直接領(lǐng)導(dǎo)，并指導(dǎo)村黨支部對(duì)各村治理具體負(fù)責(zé)。村黨支部要執(zhí)行上級(jí)黨組織和本村黨員大會(huì)決議，加強(qiáng)黨支部自身建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)本村的社會(huì)治理。要加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，就必然要在鄉(xiāng)村治理方面建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的工作體系。
縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的工作體系是對(duì)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理內(nèi)容變化的直接反映。雖然農(nóng)村仍然是以小農(nóng)戶為主、以村莊為基本構(gòu)成單元，但是其內(nèi)部已經(jīng)發(fā)生了重要的變化。大量人口向城鎮(zhèn)遷移，傳統(tǒng)村莊的封閉性和穩(wěn)定性被打破，農(nóng)村社會(huì)階層分化明顯，農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)也日漸多元和復(fù)雜。農(nóng)村社會(huì)的聯(lián)結(jié)方式已經(jīng)不是單純的血緣、地緣，而是融合了宗法倫理、鄉(xiāng)規(guī)民約、市場(chǎng)契約等關(guān)系。對(duì)變化了的農(nóng)村社會(huì)的治理，需要不同的治理手段，而縣鄉(xiāng)村三級(jí)各有調(diào)動(dòng)不同治理手段的優(yōu)勢(shì)，這是縣鄉(xiāng)村三級(jí)要協(xié)同治理的客觀根源。縣級(jí)主要發(fā)揮指導(dǎo)自治、倡導(dǎo)德治和厲行法治的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是指導(dǎo)自治、倡導(dǎo)德治，而村主要是實(shí)行自治和德治。在具體的治理事務(wù)中，不同層級(jí)運(yùn)用不同的手段共同參與治理。縣鄉(xiāng)村協(xié)同治理也為充分發(fā)揮自治、法治和德治等多元治理方式，實(shí)現(xiàn)“三治”融合創(chuàng)造了基本條件。
縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的工作體系是著重加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理中縣鄉(xiāng)作用的實(shí)際舉措。“郡縣治，天下安。”縣處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但很長(zhǎng)時(shí)間以來，一些縣主要追求城鎮(zhèn)化，抓招商引資辦二三產(chǎn)業(yè)，對(duì)于縣域農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，僅滿足于落實(shí)國(guó)家政策，因此在縣域內(nèi)存在城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的傾向。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，真正的主戰(zhàn)場(chǎng)在縣域。縣級(jí)必須主動(dòng)作為，自主謀劃本縣鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在稅費(fèi)改革之后，加強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)服務(wù)，但一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅僅滿足于不出事，主動(dòng)作為有限。然而今天很多農(nóng)村生產(chǎn)和民生問題，在村莊范圍內(nèi)已經(jīng)不好解決，迫切需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用。一號(hào)文件明確了縣鄉(xiāng)村三級(jí)所負(fù)職責(zé)，使得縣、鄉(xiāng)兩級(jí)所負(fù)責(zé)任進(jìn)一步明確。縣級(jí)是“一線指揮部”，對(duì)于具有普遍性的治理問題和加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的全局性安排，要提前研判、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為農(nóng)服務(wù)中心，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換職能，用更加便捷和有效的為農(nóng)服務(wù)增強(qiáng)治理的針對(duì)性和整體性。
縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的工作體系不是自上而下、單向的命令-領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是兼具自上而下的協(xié)調(diào)-指導(dǎo)和自下而上的信息溝通和自主行動(dòng)的雙向關(guān)系。縣鄉(xiāng)村三級(jí)作為行政序列，一直有著自上而下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在實(shí)際運(yùn)作中更多表現(xiàn)為一種壓力型的命令體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞著縣轉(zhuǎn)，村圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)。但一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)的是“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能”。這意味著縣級(jí)責(zé)任不僅是下達(dá)指標(biāo)和任務(wù)，而要針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)治理的需要，把更多資源下達(dá)，工作內(nèi)容要面向基層，甚至人員也要下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。本著這一精神，文件還要求建立“建立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和縣直部門主要負(fù)責(zé)人包村制度。”而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也增添了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為為農(nóng)服務(wù)中心的新內(nèi)涵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)面對(duì)農(nóng)戶的服務(wù)能力，可以使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)更好協(xié)同起來。可見，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理縣鄉(xiāng)村三級(jí)協(xié)同，是對(duì)原有的縣鄉(xiāng)村關(guān)系的進(jìn)一步改善，它使得基層治理的資源供給會(huì)更充分、對(duì)有關(guān)問題的解決辦法更加有效。只有自上而下和自下而上兩條線都動(dòng)起來，才能既把鄉(xiāng)村治理的大事做好，也把紛繁多樣的小事理順。
作者：中國(guó)人民大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心主任、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào)
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