黨的十九屆四中全會(huì)，基于十八屆三中全會(huì)形成的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的核心理念，進(jìn)一步形成了“現(xiàn)代國(guó)家治理”系統(tǒng)化制度建設(shè)指導(dǎo)方針。在以供給側(cè)改革為主線打造現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理的視域內(nèi)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是其重要的、不可分割的組成部分。本文對(duì)如何推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化這個(gè)主題，試提出一些基本看法。
我認(rèn)為中國(guó)的鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，要放在怎樣彌合二元經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興的現(xiàn)代化通盤戰(zhàn)略里來(lái)認(rèn)識(shí)和把握。而在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)走向現(xiàn)代化的整個(gè)過(guò)程中間，需要明確而深入地理解：只能順應(yīng)而不可違拗的歷史潮流是什么?我在幾十年的研究工作中反復(fù)思考，認(rèn)為孫中山先生當(dāng)年所說(shuō)“世界潮流浩浩蕩蕩，順之則昌逆之則亡”即我們只能順應(yīng)、不可違拗的潮流，應(yīng)該是人類文明發(fā)展和提升的主潮流。歸結(jié)起來(lái)，應(yīng)是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化和法治化、民主化的匯合。中國(guó)是在工業(yè)革命以后明顯落伍了，必須在工業(yè)化進(jìn)程中大踏步地跟上時(shí)代，而推進(jìn)工業(yè)化，必然伴隨著城鎮(zhèn)化應(yīng)有的進(jìn)程，再加之實(shí)踐證明，只有走社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)市場(chǎng)取向改革之路，并擁抱全球化實(shí)現(xiàn)國(guó)際化的人類命運(yùn)共同體建設(shè)，再加上我們物質(zhì)文明、精神文明之上必須有的“政治文明”的法治化、民主化，我們才能節(jié)節(jié)進(jìn)步，去實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興這個(gè)中國(guó)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。于此大思路之下來(lái)展開(kāi)認(rèn)識(shí)，更應(yīng)該具有關(guān)于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一些有針對(duì)性的考察和研究。基于此，我想提出下面八個(gè)視角，或說(shuō)相關(guān)的維度，應(yīng)至少要討論這八個(gè)方面。
第一個(gè)視角，對(duì)應(yīng)于與鄉(xiāng)村緊密相聯(lián)的“農(nóng)”字：農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民。這個(gè)視角上實(shí)際上涵蓋的是所謂大農(nóng)業(yè)，需把種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，而且很多場(chǎng)合中國(guó)政府管理部門所稱的“農(nóng)林牧副漁”放在一起來(lái)說(shuō)。在這樣的廣義農(nóng)業(yè)概念下，我們總體的制度安排，是在改革開(kāi)放以后，終于肯定了聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的責(zé)任制，來(lái)支持生產(chǎn)力的解放和三農(nóng)的發(fā)展，多年間已形成了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、多少年不變的基本制度框架。但是，還必須解決在有一定的發(fā)展之后的規(guī)模化問(wèn)題、升級(jí)版的打造問(wèn)題，涉及種田大戶、農(nóng)場(chǎng)的作用及其發(fā)展，還有在實(shí)物形態(tài)上必須是以設(shè)施化為取向的升級(jí)發(fā)展，從“大棚”開(kāi)始，現(xiàn)在已見(jiàn)有各種各樣的設(shè)施升級(jí)狀態(tài)。此外，還要強(qiáng)調(diào)積極對(duì)接互聯(lián)網(wǎng)＋的高科技化——這是生產(chǎn)力解放中我們必須抓住的一個(gè)潮頭因素，有很多的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，在這方面是有明顯體現(xiàn)的，即不用等待所謂“梯度推移”，窮鄉(xiāng)僻壤也可以在有了通訊信號(hào)供給以后加入這個(gè)潮流——華為公司就做了這類事情：在信號(hào)能夠覆蓋的區(qū)域里，它在撒哈拉以南這個(gè)最欠發(fā)達(dá)的區(qū)域，用它的設(shè)備供給能力和服務(wù)能力，跨越門店銀行建設(shè)階段，發(fā)展出來(lái)當(dāng)?shù)氐氖謾C(jī)銀行系統(tǒng)，服務(wù)于那里的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在中國(guó)本土上，我們也要在大農(nóng)業(yè)概念之下，發(fā)展鄉(xiāng)村區(qū)域的互聯(lián)網(wǎng)＋，這樣的一些發(fā)展因素，應(yīng)該融合在一起。
第二個(gè)視角，是在鄉(xiāng)村區(qū)域，實(shí)際上必然還有其他的百業(yè)：工業(yè)、礦業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)，是必須相互呼應(yīng)和融合發(fā)展的。過(guò)去就說(shuō)到農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的“一條龍”，從田頭開(kāi)始，這些產(chǎn)出物怎么樣一直聯(lián)系、對(duì)接到中心區(qū)域，大城市、五星級(jí)飯店里的餐桌需求，這樣的供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈的優(yōu)化，也應(yīng)該形成一種合理的產(chǎn)業(yè)集群。一般情況下學(xué)術(shù)界現(xiàn)在談產(chǎn)業(yè)集群，很少把它與農(nóng)村放在一起，但是我覺(jué)得不妨把這個(gè)產(chǎn)業(yè)集群概念更廣義地來(lái)覆蓋一些鄉(xiāng)村區(qū)域，也對(duì)接鄉(xiāng)村振興。比如說(shuō)現(xiàn)在有些事情看起來(lái)它會(huì)跟“農(nóng)”的概念打通，自然而然就形成了產(chǎn)能，比如我們聽(tīng)說(shuō)這些年大力發(fā)展的光伏電廠，在那種戈壁上面，沒(méi)想到有大量光伏電池板設(shè)在那里以后，兩三年，這些電池板下面就長(zhǎng)出了綠色植物，這就出現(xiàn)了發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的可能性，養(yǎng)雞、養(yǎng)羊就都有可能了。類似的這些事情，我們不妨把它看成一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群概念之下需要進(jìn)一步探討優(yōu)化的問(wèn)題。
第三個(gè)視角，在中國(guó)，很敏感地聯(lián)系到國(guó)家與民生的“糧食安全”概念下的“基本農(nóng)田”怎樣保證？過(guò)去說(shuō)的“18億畝紅線”，這其實(shí)不是一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)目，但它表現(xiàn)的就是所謂“糧食安全”要有一個(gè)本土的基本農(nóng)田最低限的保障支撐，這也就必然引出了城鎮(zhèn)化推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中基本農(nóng)田的“占補(bǔ)平衡”概念。這方面的制度創(chuàng)新、機(jī)制優(yōu)化，實(shí)際上還可以對(duì)接到普惠化的很多訴求。像重慶地票制度的試點(diǎn)，我覺(jué)得就可圈可點(diǎn)，非常值得總結(jié)和深化認(rèn)識(shí)，積極推廣這個(gè)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。很遺憾，這么多年來(lái)(已十年以上)，始終是只許重慶一地試點(diǎn)。前面一段時(shí)間，曾說(shuō)有希望擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，然后又無(wú)聲無(wú)息了，很難理解為什么是這樣。重慶這個(gè)地票試點(diǎn)，最簡(jiǎn)單地說(shuō)，是跟市場(chǎng)對(duì)接，把遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的農(nóng)民怎么樣實(shí)施土地集約化措施的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，把整治宅基地復(fù)墾、小田變大田(減少田埂面積)增加的農(nóng)田，區(qū)別產(chǎn)出當(dāng)量做了五檔確認(rèn)以后，進(jìn)入地票市場(chǎng)可以交易，形成對(duì)應(yīng)于城鄉(xiāng)結(jié)合部“占地”的“補(bǔ)地”機(jī)制，而交易中形成的價(jià)格，是原來(lái)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民想都想不到的——原來(lái)實(shí)際是基本無(wú)法交易，沒(méi)人會(huì)去那里出手跟他們做交易，哪怕增加了基本農(nóng)田，別的地方也無(wú)從聯(lián)動(dòng)，而“地票”就解決了這個(gè)問(wèn)題，基于“準(zhǔn)市場(chǎng)”機(jī)制，把遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民納入整個(gè)共享改革開(kāi)放成果、滿足美好生活訴求的進(jìn)步過(guò)程中了。而城鄉(xiāng)結(jié)合部得以憑地票解決原來(lái)矛盾特別突出的怎么形成用地有效供給的問(wèn)題，匹配上政府的土地收儲(chǔ)制度，可以拿高水平的開(kāi)發(fā)規(guī)劃罩著它，比較從容地通過(guò)增加土地供給滿足建設(shè)需要，去推進(jìn)城鎮(zhèn)化。實(shí)際上帶動(dòng)的，是城鄉(xiāng)一體化共享、共榮的發(fā)展，非常值得總結(jié)。我認(rèn)為在有關(guān)管理部門那里，應(yīng)該進(jìn)一步積極考慮認(rèn)識(shí)和推廣重慶的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。
第四個(gè)視角上，我認(rèn)為應(yīng)該在城鄉(xiāng)一體化概念之下化解一些突出的矛盾。比如，“農(nóng)民進(jìn)城”概念之下，農(nóng)民工兩地分居的問(wèn)題已說(shuō)了多年，“留守兒童”的問(wèn)題，現(xiàn)在也有這么多年的矛盾凸顯了，還有空心村的問(wèn)題，和實(shí)際上出現(xiàn)了一些土地撂荒的問(wèn)題，都是帶有敏感性的屬于突出矛盾的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在城市這一方面，要面對(duì)怎么樣接納已經(jīng)進(jìn)城、但還遲遲沒(méi)有拿到戶籍的2億多人成為市民，化解累積的矛盾，未來(lái)還要在幾十年內(nèi)，接納近4億人進(jìn)城成為市民。那么與推進(jìn)戶籍制度改革相匹配，必須處理好怎樣提供有效的保障房供給機(jī)制的問(wèn)題，住房建設(shè)和供給需要在房地產(chǎn)這個(gè)概念下形成可持續(xù)的、健康的雙軌統(tǒng)籌——托底的事情要托好，而且這個(gè)托底和整個(gè)商品房市場(chǎng)的健康發(fā)展應(yīng)該是相得益彰的，而不是互相脫離或矛盾的。在鄉(xiāng)村的這一方面，淘寶村、淘寶鎮(zhèn)式的超常規(guī)發(fā)展非常值得注意，這是前面提到的新技術(shù)革命帶來(lái)的、過(guò)去誰(shuí)也沒(méi)想到的超常規(guī)發(fā)展，并且阿里小貸式的融資創(chuàng)新，在淘寶村、淘寶鎮(zhèn)就可以較低成本地提供融資支持，會(huì)越做越順，因?yàn)檫@些原來(lái)的農(nóng)戶，也由于參加電商活動(dòng)有了電子痕跡，有了信用記錄，阿里公司就可以運(yùn)用阿里小貸這種形式，于網(wǎng)絡(luò)上面接受小貸申請(qǐng)，“零人工干預(yù)”地由軟件自動(dòng)處理風(fēng)控，于是就解決了給他們資金支持的問(wèn)題。還有海爾金控式的所謂“產(chǎn)業(yè)投行”，是可以面對(duì)農(nóng)村農(nóng)戶的，養(yǎng)雞、養(yǎng)豬，各種副業(yè)，都可以按這個(gè)概念形成供應(yīng)鏈金融，支持他們的升級(jí)發(fā)展。
第五個(gè)視角，是應(yīng)把前面說(shuō)到的城鄉(xiāng)一體化看作一個(gè)大系統(tǒng)，在將其運(yùn)作對(duì)接市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，結(jié)合政府政策手段的扶持和引導(dǎo)。這些年大家已經(jīng)接觸到的訂單農(nóng)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品期貨，巨災(zāi)保險(xiǎn)，政策性擔(dān)保，財(cái)政貼息，支持片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的特色小鎮(zhèn)、特色開(kāi)發(fā)區(qū)等等，都可以做得更加積極而有聲有色。在這方面還得不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。像相關(guān)的PPP這個(gè)在實(shí)際生活中受到高度重視、但也引出不少爭(zhēng)議的創(chuàng)新事項(xiàng)，我們應(yīng)該看明白，它是中國(guó)支持超常規(guī)發(fā)展戰(zhàn)略勢(shì)在必行的一種機(jī)制創(chuàng)新。不應(yīng)認(rèn)為這兩年強(qiáng)調(diào)其規(guī)范發(fā)展，就是要對(duì)它叫停，不可能叫停，這是符合事物波浪式發(fā)展規(guī)律的階段性處理——前面有了大發(fā)展局面以后，穩(wěn)一穩(wěn)，是要尋求它的健康的、更可持續(xù)的發(fā)展。這些都非常值得我們重視。
第六個(gè)視角，更多地是涉及到社會(huì)治理的制度建設(shè)和層級(jí)架構(gòu)。村民自治，基層民主，這些于地方說(shuō)了多年，怎樣總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)的法規(guī)?我們已聽(tīng)到的一些負(fù)面的情況反映，是說(shuō)即使強(qiáng)調(diào)村民自治和基層民主，往往也變成了賄選，變成了黑社會(huì)對(duì)于基層的一些操控——類似的具體案例，可能不能否定，確實(shí)出現(xiàn)過(guò)這樣一些情況，現(xiàn)在掃黑除惡，也涉及到基層這樣的不良案例，但在總體上，決不能否定村民自治、基層民主這條道路，關(guān)鍵是怎么樣完善它。從基層再往上，我認(rèn)為中國(guó)的縣這一行政層級(jí)，是要積極考慮和市這一層級(jí)并到一起的，這就是所謂“扁平化”的改革。浙江經(jīng)驗(yàn)，表明可以首先是財(cái)政“省直管縣”，在縣和市“行政不同級(jí)”的同時(shí)“財(cái)政同級(jí)”，放在一個(gè)平臺(tái)上處理對(duì)省的體制問(wèn)題，這才能把分稅制在省以下，找到可行方案而逐步實(shí)現(xiàn)，落實(shí)到基層——這涉及在整個(gè)制度安排上怎樣適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)把1994年的分稅制改革真正貫徹到底，又正是一個(gè)意義重大的系統(tǒng)工程。在政府層級(jí)的架構(gòu)安排上，從最基層的自治，到其上面一個(gè)應(yīng)該相對(duì)簡(jiǎn)潔的市縣平級(jí)的所謂實(shí)體基層政權(quán)，再往上是中國(guó)的中間層次省，再往上則是中央，這樣改原來(lái)的五級(jí)框架變?yōu)槿?jí)框架，很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)，以后就類似于城市的街道辦事處，是上級(jí)派出機(jī)構(gòu)，不必五大班子齊全，不必那么多疊床架屋、高成本的制度和組織安排。
第七個(gè)視角，我認(rèn)為還亟應(yīng)注重總結(jié)在鄉(xiāng)村區(qū)域已經(jīng)有多年的希望工程、母親水窖、農(nóng)村小學(xué)營(yíng)養(yǎng)餐等等公益項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。要積極引導(dǎo)志愿者組織、非營(yíng)利的環(huán)保組織、公益慈善機(jī)構(gòu)等等，使他們進(jìn)一步有所培育和得到發(fā)展，使他們更積極地發(fā)揮作用，這也是國(guó)家現(xiàn)代化具有共性的所謂“第三部門”必須發(fā)揮的作用，是國(guó)家治理現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村治理方面也應(yīng)該覆蓋的重要領(lǐng)域。
第八個(gè)視角上，是要強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村區(qū)域的教育、醫(yī)療、文化事業(yè)和社會(huì)保障等等這些事項(xiàng)的發(fā)展完善，緊密關(guān)系著基本民生，要形成從托底，到縮小鄉(xiāng)村區(qū)域與城鎮(zhèn)區(qū)域的差距，到最后融合為一個(gè)全體社會(huì)成員共享改革開(kāi)放成果、有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化局面這樣一個(gè)歷史過(guò)程。這個(gè)方面當(dāng)然有很多具體問(wèn)題需要進(jìn)一步總結(jié)和借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，形成各地的具體解決方案，并在實(shí)踐中堅(jiān)持不懈地加以優(yōu)化。
作者單位：華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2020年第2期
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