目前關于如何推進中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有很多觀點和想法，提出很多模式，在討論中國實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化很多具體政策措施之前，我們最好先要正視兩個現(xiàn)實，清醒認識這些現(xiàn)實給我們鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來的挑戰(zhàn)。
一是農(nóng)村社會常住人口老齡化和素質(zhì)低的現(xiàn)實。中國農(nóng)村常住人口老齡化比中國社會整體呈現(xiàn)的老齡化更嚴重。根據(jù)2019年統(tǒng)計公報，截止到2018年12月31日，中國農(nóng)村常住人口56401萬人，戶籍人口79020萬人。依據(jù)2018年人口抽樣年齡結構分布測算，農(nóng)村戶籍人口中0~19歲人口為17342萬人，45歲以上32702萬人，這兩個階段人口合計50044萬人。我們粗略地認為農(nóng)村常住人口主要是這兩部分人，他們合計占農(nóng)村常住人口887%，遠高于全國總人口633%的比重。同時45歲以上的中國農(nóng)村戶籍人口不僅是中國整個社會，也是整個農(nóng)村社會中人口素質(zhì)最低的部分，主要是以文盲和小學畢業(yè)為主。優(yōu)秀人才的流失、大量低素質(zhì)人口的沉聚嚴重阻礙各項工作的開展，使中國延續(xù)千百年的文化傳統(tǒng)和治理模式失去基礎。
二是未來30年中國農(nóng)村社會斷崖式萎縮的現(xiàn)實。伴隨著中國城鎮(zhèn)化進程的繼續(xù)深人，現(xiàn)在0~19歲的農(nóng)村戶籍人口，無論他們是出生在農(nóng)村還是城市，他們中的絕大部分會在城市生活，不可能留在農(nóng)村。未來30年，按2015年國家統(tǒng)計局公布的中國人口預期壽命，45歲以上的農(nóng)村戶籍人口將基本離世。現(xiàn)在20~44歲的農(nóng)村戶籍人口，是目前農(nóng)村在城市務工的主力，按目前城鄉(xiāng)融合的發(fā)展趨勢，他們大部分也會留在城市。這樣，在這30年內(nèi)，中國農(nóng)村常住人口將快速下降，到2050年中國的農(nóng)村社會將巨幅縮小，這一現(xiàn)實我們必須面對，今天我們的很多投入和制度，隨著人口的減少，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯的消失將變得毫無意義。
這樣的現(xiàn)實，使中國的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化工作面臨諸多挑戰(zhàn)。
挑戰(zhàn)一：能否建立人口的雙向選擇機制，順利實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者新老更替，在農(nóng)村社會大幅菱縮的條件下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這既是挑戰(zhàn)，也是檢驗我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化成敗的根本標準。
按照現(xiàn)在情況，既使國家不干預，中國農(nóng)業(yè)從業(yè)者也會實現(xiàn)新老更替，老年人離世土地無法耕種，必然流轉，隨著人口減少，土地必然集中，實現(xiàn)由市場機制主導的硬更替。關鍵問題是，我們能否承受這一過程對農(nóng)業(yè)資源的破壞，對國家糧食安全的威脅，能否實現(xiàn)人民需要的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
農(nóng)業(yè)是一個非常需要專業(yè)技術知識的行業(yè)，之所以存在農(nóng)業(yè)供給側問題，農(nóng)民生產(chǎn)出來的人民不需要，人民需要的高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不出來，主要因素就是現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員年齡大、素質(zhì)低，只能簡單粗放地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。中國始終沒有培養(yǎng)出來一支懂得專業(yè)技術的職業(yè)農(nóng)民隊伍。農(nóng)業(yè)始終是由社會素質(zhì)最低的那部分人從事，如果我們還延續(xù)這一現(xiàn)狀，任由化肥、農(nóng)藥的濫用，我們國家的農(nóng)業(yè)資源將受到徹底破壞，農(nóng)業(yè)供給側問題將得不到解決，中國的糧食安全得不到有效保障，也不可能實現(xiàn)真正意義的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
這一挑戰(zhàn)包含兩個方面。一是能否建立可持續(xù)、全覆蓋的農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度，使低素質(zhì)的農(nóng)民盡快順利退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著城鎮(zhèn)化，兒女們進城安家，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、以地養(yǎng)老受到?jīng)_擊，老年農(nóng)民頑強地生活在農(nóng)村，既阻礙土地集中、又阻礙科技進步。只有建立真正有效的農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度，他們才能有經(jīng)濟能力融人兒女在城市的生活，可以完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是能否建立有利于新型職業(yè)農(nóng)民成長的制度體系。在現(xiàn)在環(huán)境下沒有幾個青年農(nóng)民樂于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很多都是被迫回農(nóng)村，內(nèi)心仍有一顆到城市的心，他們不會安于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。現(xiàn)實也是這樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)枯燥、農(nóng)村年輕人越來越少，娶妻生子、子女教育、業(yè)余生活都受到極大限制，更主要的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險和收益難以對應，和城市務工穩(wěn)定的收人相比還是沒有太大的吸引力。我們要建立完整的制度，使更多有知識的年輕人選擇農(nóng)業(yè)、從事農(nóng)業(yè)、安于農(nóng)業(yè)享受農(nóng)業(yè)。
鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化，不僅是硬件環(huán)境優(yōu)越，社會監(jiān)督管理手段先進，主要應該是農(nóng)民的現(xiàn)代化，應該是對農(nóng)民選擇權和發(fā)展權的尊重和實現(xiàn)。城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個雙向選擇的過程，而不是一個單向被驅趕的過程。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化達到的狀態(tài)，應該是為農(nóng)民創(chuàng)造可以選擇的環(huán)境和狀態(tài)，農(nóng)民可以進城務工，而且在城市受到公平對待，享受和城市居民一樣的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老待遇；農(nóng)民也可以選擇留在農(nóng)村，并且也能獲得足夠的收人和體面的社會地位，享受和全社會一樣的教育醫(yī)療、養(yǎng)老待遇，子女也能享受到足夠的教育和關懷。這樣就會實現(xiàn)勞動力資源在全社會范圍內(nèi)的最優(yōu)配置，通過制度供給實現(xiàn)足夠數(shù)量的優(yōu)秀青年安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中國農(nóng)業(yè)才有處于世界先進水平的可能，中國的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化工作才能成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的動力。
挑戰(zhàn)二：能否化解大量既得利益者對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的阻礙。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，全國有3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)50多萬個行政村，工作在鄉(xiāng)村的行政事業(yè)編制人員上千萬，過去70年他們?yōu)閲业陌l(fā)展，維護國家在鄉(xiāng)村的管制起到巨大的歷史作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，新的時代已經(jīng)要求他們從管理者向服務者轉變，但他們能否順應時代變遷實現(xiàn)職能轉變，并且隨著農(nóng)村社會的萎縮，減少規(guī)模，這才是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化最難啃的硬骨頭。
廣大基層干部一方面承擔城鄉(xiāng)各種社會矛盾的化解，維護為城市經(jīng)濟發(fā)展服務的社會秩序；另一方面他們當中的部分人通過在二元體制內(nèi)游走獲取工資外收入，他們及依附于他們的利益分享者已經(jīng)成為鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟文化規(guī)則的主要參與者，他們的活動嚴重弱化了國家涉農(nóng)支出績效，同時也是很多矛盾的策源地。
這一挑戰(zhàn)要求我們，正確區(qū)分哪些政策是尊重實現(xiàn)農(nóng)民選擇權，真正能夠實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的政策，哪些政策是維護既得利益者利益的政策，還要適時克服各種阻力推出這部分人員的退出機制。
挑戰(zhàn)三：能否克服各種不具普遍意義的思想理念和實踐的干擾，堅定走有中國特色的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化道路。中國社會復雜多元，中國特別是中華人民共和國成立以來的70年，建立在各種土地所有制基礎上的鄉(xiāng)村治理實踐異常豐富，今天中國的鄉(xiāng)村治理面臨前所未有的復雜局面，各種思想傾向萌生。我們不能否認各種嘗試，但很多已經(jīng)經(jīng)過歷史檢驗行不通，長期實踐惡果叢生的錯誤的思想觀念和模式，仍然大行其道，誤國誤民。這里僅舉一例：農(nóng)業(yè)合作化。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特點決定，農(nóng)業(yè)合作化只能小范圍，低層次開展，不具普遍意義。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是人的主觀勞動和動植物自然生長過程的統(tǒng)一，勞動成果不僅取決于勞動者的努力程度，還取決生長過程中所處的自然條件，勞動成果很難和勞動者的勞動一一對應。勞動成果少，很難確定是人的努力程度不夠還是自然條件不夠造成的，這一現(xiàn)實決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難以合作化的方式組織生產(chǎn)，每個參與者的努力程度的差異，不會在成果分配時體現(xiàn)，最終大家都不會努力工作。
社會主義國家農(nóng)業(yè)合作化的歷史也說明它不是一種現(xiàn)代化的組織形式。我們黨的合作化理論來自于列寧的實踐。列寧在1921年提出合作化思想，是在蘇聯(lián)農(nóng)村開展社會主義失敗后不得已的選擇，這一形式既能實現(xiàn)對農(nóng)民的管制，又能夠尊重小農(nóng)的意識水平。后來介紹到中國被毛澤東同志采用，作為農(nóng)村未來的發(fā)展方向。土地革命徹底結束后，中國產(chǎn)生2億多戶小農(nóng)，舊的土地地主所有制被推翻，大量的小農(nóng)存在，無法和國家工業(yè)化城市化戰(zhàn)略相銜接，無法實現(xiàn)按著國家要求向工業(yè)和城市發(fā)展輸送低價糧食和有序流動的勞動力，國家開展合作化運動，進而推進人民公社運動，試圖把整個鄉(xiāng)村納入到社會主義建設軌道中來，實現(xiàn)對農(nóng)村的管制。由于大躍進的失敗，我們黨及時調(diào)整政策，實行農(nóng)民的集體所有。這一歷史過程說明中國的農(nóng)村合作化運動不是中國農(nóng)業(yè)內(nèi)生的，是外生的，那些還繼續(xù)主張：農(nóng)村走合作化道路，把農(nóng)民集中起來的想法是不切實際的，是徒勞的，只能挫傷農(nóng)民的積極性，浪費資源。
中國已經(jīng)進人新時代，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超一萬美元，困擾中國幾千年的溫飽問題得到根本解決，這一新時代為我們徹底解決中國的三農(nóng)問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化創(chuàng)造堅實物質(zhì)和實踐基礎，創(chuàng)造很多難得的歷史機遇。
機遇一：國家經(jīng)濟實力的大幅提升，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供堅實財力保障。首先，國家財政實力大幅提升，為開展大幅度制度創(chuàng)新，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合提供空間。現(xiàn)在涉農(nóng)支出“小散亂”，每年3萬多億的涉農(nóng)支出被條塊分割，修修補補的改革已經(jīng)難以撼動各方利益。一方面說明改革艱難，各方利益難以達成一致；另一方面也為開展大幅度的制度創(chuàng)新提供了可能。其次，民間資金充裕，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設提供資金保障。改革開放40年，中國積累大量財富，這些資金只要渠道暢通、體制機制有保障就會流入三農(nóng)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設提供強大資金支持。
機遇二：技術上變革，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供技術保障。首先，農(nóng)業(yè)本身的技術變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，為在從業(yè)人口大量減少的情況下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了可能，育種技術，種植技術、大型新式農(nóng)業(yè)機械的廣泛采用，大大提升單戶農(nóng)民的耕作能力，使從事農(nóng)業(yè)的勞動力大幅減少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值仍然實現(xiàn)增長。其次，非農(nóng)技術在農(nóng)業(yè)的廣泛應用，為在現(xiàn)有產(chǎn)權制度下實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可能。例如地理信息系統(tǒng)的廣泛使用，不僅為農(nóng)機的精準耕作提供技術支持，也為集體土地所有權、承包權、經(jīng)營權各種分立組合創(chuàng)新提供可能。
機遇三：絕大部分農(nóng)戶已經(jīng)從生產(chǎn)單位逐漸轉變?yōu)楹怂銌挝唬瑸殚_展大規(guī)模制度創(chuàng)新，打下堅實組織基礎。我們現(xiàn)在三農(nóng)方面的改革創(chuàng)新，最擔心的就是是否會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響糧食產(chǎn)量，影響農(nóng)村穩(wěn)定。實際上隨著農(nóng)業(yè)機械的普遍使用、勞動力成本的提升，絕大多數(shù)農(nóng)戶已經(jīng)從生產(chǎn)單位轉變?yōu)楹怂銌挝唬r(nóng)戶只負責決定由誰來播種、除草收割，生產(chǎn)和經(jīng)營已經(jīng)分離。即使我們開展制度創(chuàng)新，并不直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只是農(nóng)戶在經(jīng)濟上的利益分配。只要我們堅定的維護農(nóng)民利益，就能夠實現(xiàn)改革過程的平穩(wěn)有序。
機遇四：農(nóng)村人口老齡化即是挑戰(zhàn)也是機遇。首先，隨著老年人逐漸退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為在現(xiàn)有產(chǎn)權制度基礎上實現(xiàn)生產(chǎn)要素的集聚提供了可能。現(xiàn)在阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的農(nóng)戶承包土地細碎化問題會逐漸得到化解。隨著年齡增長，越來越多的老年人無力開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只能把土地轉包。隨著農(nóng)村老齡化的日益嚴重，土地集中將是一個內(nèi)生過程，即使我們不改變土地集體所有的性質(zhì)，隨著人口的減少，土地也會集中。其次，隨著農(nóng)村規(guī)模的縮小，農(nóng)村會多出很多資源。大部分農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)村道路都會轉化為耕地，增加全國的耕地數(shù)量，提高中國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量。
只要我們認清歷史現(xiàn)實，直面各種挑戰(zhàn)，打破阻礙改革的各種利益藩籬，開展制度創(chuàng)新就能夠抓住機遇，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，就能夠實現(xiàn)2050年建設現(xiàn)代化社會主義強國的目標。
作者系中國財政科學研究院博士后、吉林財經(jīng)大學稅務學院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
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