近年來，我國的國家治理在層級結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出不同的特征。即在中央層面，權(quán)力集中和權(quán)威加強的進程明顯；在地方層面，地方黨政系統(tǒng)的執(zhí)行性增強，地方治理的自主性相比于之前有所下降；在基層，不管城市和鄉(xiāng)村，治理重心的下沉都得到了前所未有的強調(diào)和落實，基層在國家治理中的基石性地位得以凸顯。這是我們今天討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的宏觀背景。而治理重心的下沉，換言之，也就意味著權(quán)力的下沉。當(dāng)然，在中國，因為獨特的黨政體制，政治權(quán)力自然包含了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的權(quán)力。另一方面，對于“權(quán)力”的理解，也需要有一個更為開闊的視野，也就是將權(quán)力本身和權(quán)力實現(xiàn)的方式或載體都納人到我們的討論中。只有這樣，我們才能對鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉現(xiàn)象作出立體而深人的解釋。
一、近年來鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉趨向
不管是從黨和國家的相關(guān)文件與舉措，還是從各地鄉(xiāng)村治理的實踐看，近年來我國鄉(xiāng)村治理諸領(lǐng)域的權(quán)力下沉現(xiàn)象都越來越突出。就其主要方面來說，權(quán)力下沉實際上包含了如下幾個不同的層面。
一是組織/機構(gòu)的擴張和人員的擴充。主要是黨政體系向鄉(xiāng)村基層社會的延伸，以及相關(guān)人員的配備。組織/機構(gòu)的擴張和人員的擴充，也就意味著相關(guān)的權(quán)力運行得到了加強，控制、管理、引導(dǎo)和服務(wù)也就相應(yīng)增加了。比如，鄉(xiāng)村治理中黨建的全面加強，黨建引領(lǐng)的鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)，部分村莊自治單元和黨建單元向自然村的下沉，就屬于這個方面。又比如，在2006年鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)稅全面取消導(dǎo)致一定的“政權(quán)懸浮”后，國家大力推進精準(zhǔn)扶貧，下派“第一書記”和駐村工作隊的安排也是這一趨向的集中體現(xiàn)。
二是公共規(guī)則的普遍性適用。包括憲法和法律的普及與實踐，也包括黨紀(jì)黨規(guī)的全面加強。公共權(quán)力的運作最終依靠公共規(guī)則來實現(xiàn)，規(guī)則普遍適用了，權(quán)力的意圖也就達到了。包括這些年得到進一步落實的“送法下鄉(xiāng)”，特別是部分地區(qū)將法庭送到田間地頭的實踐，以及全面反腐、掃黑除惡向鄉(xiāng)村基層社會的縱深推進，都屬于這一方面。
三是觀念、符號和意識形態(tài)的宣傳與表達。這屬于權(quán)力正當(dāng)化和權(quán)威化的方面。可以發(fā)現(xiàn)，近些年來，鄉(xiāng)村基層對主流聲音的宣傳和表達力度都大于以往各個時期。不管是電視、網(wǎng)絡(luò)和標(biāo)語口號，還是相關(guān)的政治學(xué)習(xí)和宣講，都在高頻率地傳遞主流的聲音。這對于公共政策和國家治理的一體化是非常重要的。與此同時，相關(guān)部門對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化、民間信仰的治理力度和對文明鄉(xiāng)風(fēng)（包括家風(fēng)）的倡導(dǎo)力度也大大增強了。
四是屬于治理資源的向下分配。主要包括相關(guān)資金、項目和資源的下沉，不管是分配的比例，還是分配的規(guī)模都有加大的趨勢。鄉(xiāng)村基層現(xiàn)在所能得到的治理資源大都比以前充裕。比如，在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的過程中，不少鄉(xiāng)村獲得了來自不同方面的治理資源，特別是從中央到地方各級政府下?lián)艿母鞣N資源。這些資源有落實到村莊和農(nóng)民頭上的硬要求，因此激活或重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理的主要事務(wù)。
五是治理技術(shù)和治理手段的精密化及其下沉。這主要包括鄉(xiāng)村治理特別是精準(zhǔn)扶貧中“數(shù)目字管理”諸環(huán)節(jié)的加強，網(wǎng)格化管理向鄉(xiāng)村不同治理空間的逐步延伸，也包括在此過程中相關(guān)的監(jiān)控技術(shù)運用與數(shù)據(jù)處理過程。不可否認(rèn)，相比于以前，鄉(xiāng)村治理的技術(shù)化和數(shù)字化趨向也越來越明顯了。特別是在經(jīng)濟比較發(fā)達的一些省份和地區(qū)，鄉(xiāng)村治理的科技含量已有明顯提升。由此，權(quán)力觸角通過技術(shù)實現(xiàn)了向基層的進一步延伸。
可以說，雖然不同地區(qū)的鄉(xiāng)村存在具體的差異，但總體上這5個方面顯然都得到了推進，而且構(gòu)成了互相支撐、互相影響的基本格局。討論鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉問題，就需要將這些方面都涵蓋進來。
二、鄉(xiāng)村治理研究者對權(quán)力下沉后果的診斷
面對近年來總體推進的權(quán)力下沉，鄉(xiāng)村治理研究者的基本研判是什么呢？梳理相關(guān)的討論會發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們的主要判斷也是他們的基本隱憂，大都可以歸結(jié)為一句話，即權(quán)力下沉過程中出現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”困局。
問題是，當(dāng)他們說鄉(xiāng)村治理陷人了“內(nèi)卷化”困局時，他們在說什么呢？換言之，他們所論的“內(nèi)卷化”到底指什么？進而言之，鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”這一判斷能否涵蓋權(quán)力下沉所導(dǎo)致的多重后果？
這就需要簡單追溯一下“內(nèi)卷化”的所指與能指。作為翻譯概念的“內(nèi)卷化”，最開始是由格爾茨提出的，他主要是用其來描述某地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定形態(tài)之后無法躍進到一個新的形態(tài)。后來黃宗智所論的“農(nóng)業(yè)過密化”也接近于此，即只是通過在有限土地上勞動力的進一步投人，邊際收益下降，農(nóng)業(yè)有增長而無發(fā)展。真正對鄉(xiāng)村治理研究中“內(nèi)卷化"界定產(chǎn)生直接影響的，則是美國學(xué)者杜贊奇。他在研究近代中國華北農(nóng)村時提出了“國家政權(quán)（建設(shè)）內(nèi)卷化”，意指單純地依賴機構(gòu)擴充而不是提高效率來完成資源提取目標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致“經(jīng)紀(jì)體制”的形成，國家政權(quán)建設(shè)失敗。而針對近年來我國鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域出現(xiàn)的權(quán)力下沉現(xiàn)象，部分鄉(xiāng)村治理研究者在調(diào)查基礎(chǔ)上提出的“內(nèi)卷化”，實際上是指在鄉(xiāng)村治理的過程中，國家投人的資源越來越多，下沉的規(guī)則也越來越多，但鄉(xiāng)村治理的實際效果卻不甚理想，甚至走向反面。可以說，從概念史的角度看，“內(nèi)卷化”一詞不僅指稱對象發(fā)生了變化，其內(nèi)涵也發(fā)生了一定變化。
那么，當(dāng)學(xué)者診斷說“鄉(xiāng)村治理陷人內(nèi)卷化”時，他們的潛臺詞和開出的藥方又是什么呢？稍加分析則可以發(fā)現(xiàn)，他們的潛臺詞無非是，當(dāng)前我國的鄉(xiāng)村治理不夠理想，相關(guān)資源的投人很不劃算，下沉的規(guī)則也不一定有效，至少離黨和國家的政策目標(biāo)有很大距離。相應(yīng)的，他們開出的藥方也就是，要反思權(quán)力下沉的范圍和力度，尊重并保護基層治理力量的主體性，包括鄉(xiāng)村兩級政權(quán)組織在治理中的主體性，以及農(nóng)民的主體性地位。不可否認(rèn)，不管是這里的潛臺詞還是藥方，都在某種程度上回應(yīng)了鄉(xiāng)村治理的部分現(xiàn)實。
問題是，一方面，權(quán)力下沉是現(xiàn)代國家展開城鄉(xiāng)基層治理的普遍趨勢，是現(xiàn)代國家建設(shè)的普遍進程；在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的總體型社會，權(quán)力的全面下沉可能是無法阻擋的一個趨勢，具有中國政治內(nèi)在屬性的規(guī)定性。因此，試圖以權(quán)力下沉導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理績效不理想或不劃算來論證權(quán)力體系不應(yīng)熱衷于下沉，可能窄化了對權(quán)力下沉之意義的理解。另一方面，從鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性來看，所謂鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”，可能也不是一個籠而統(tǒng)之的必然趨勢。不同類型的鄉(xiāng)村基層空間，鄉(xiāng)村治理的不同發(fā)展階段，權(quán)力下沉所帶來的治理后果也是不同的。以中國之大和農(nóng)村之多樣，找到權(quán)力下沉導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”的案例容易，找到權(quán)力下沉導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理績效提高的例子也容易。同樣，權(quán)力下沉與鄉(xiāng)村治理的狀況不佳也可能不存在直接或緊密的關(guān)聯(lián)。之所以有這些區(qū)別，主要得看鄉(xiāng)村社會自身的治理能力如何，權(quán)力下沉的具體運行方式如何，以及權(quán)力下沉中技術(shù)運用或規(guī)則實施的成本如何——可以想見，隨著科學(xué)技術(shù)的進步，技術(shù)運用的成本可能是趨于下降的。退而言之，如果沒有權(quán)力下沉，我國的鄉(xiāng)村社會自己真的能治理好么？會不會更糟？在現(xiàn)有的政治體制之下，如果沒有從中央到地方的各種規(guī)則和壓力，鄉(xiāng)村政權(quán)組織真的就能自主治理好鄉(xiāng)村？再說，現(xiàn)在的權(quán)力下沉，更多地是強調(diào)資源的同步下沉以及黨建的組織化作用的發(fā)揮，甚至強調(diào)主動提供相關(guān)的服務(wù)，這些舉措至少導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的某種正向改變，雖然也有不那么理想的方面。當(dāng)我們說“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化了”時，我們是不是采用了一個不切實際的高標(biāo)準(zhǔn)？
由此看來，試圖用“內(nèi)卷化”來判斷當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理的基本狀況，進而以“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”來反駁權(quán)力下沉，仍有值得進一步商榷的空間。
三、再思鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉問題
如上所述，部分鄉(xiāng)村治理研究者的診斷不能說錯了，但顯然不夠嚴(yán)謹(jǐn)，更不夠全面。面對鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉現(xiàn)象，我們需要回到權(quán)力下沉的多重展開過程，追溯其不同的屬性，并探究其更為復(fù)雜的治理后果，而不是僅僅局限于“內(nèi)卷化”這一界定策略上。
本文開頭講到了權(quán)力下沉的5個主要方面，從屬性上進一步分析，可以發(fā)現(xiàn)，它們又主要屬于如下幾個不同的范疇。
一是屬于執(zhí)政黨加強領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的范疇，體現(xiàn)的是執(zhí)政黨的方略和意志。這既包括執(zhí)政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也包括執(zhí)政黨介入具體治理過程的權(quán)力。東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在廣大的鄉(xiāng)村社會，黨建都得到了前所未有的推進，并強調(diào)通過黨建來帶動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這主要是執(zhí)政黨出于加強執(zhí)政地位，提高領(lǐng)導(dǎo)和治理能力的需要，具有首當(dāng)其沖的政治性。
二是屬于現(xiàn)代國家建構(gòu)的范疇。從大歷史的視野看，近代以來開啟的國家政權(quán)建設(shè)至今并未完全完成，國家對鄉(xiāng)村的整合和再造也一直在路上。現(xiàn)代國家建構(gòu)從內(nèi)在屬性上，要求政治權(quán)力實現(xiàn)對所有治理單元的介入和監(jiān)管，并實現(xiàn)公共規(guī)則的普遍使用；當(dāng)然，也包括在此過程中提升相關(guān)公民的參與度和認(rèn)可度。如果這樣來觀察，就會發(fā)現(xiàn)，公共規(guī)則的普遍適用，相關(guān)觀念符號和意識形態(tài)的表達，仍可放在現(xiàn)代國家建構(gòu)的范疇內(nèi)來看。而鄉(xiāng)村治理中相關(guān)技術(shù)的運用，也具有國家政權(quán)進一步建構(gòu)的屬性。
三是屬于提高治理效能的范疇。不管是正式組織的擴張和密集，治理資源的向下分配，還是治理技術(shù)和治理手段的精密化，從其最主要的初衷看，都主要是基于現(xiàn)實挑戰(zhàn)和問題導(dǎo)向，意圖解決鄉(xiāng)村治理中的基本問題，提高鄉(xiāng)村治理的有效性。當(dāng)然，這里的治理有效，不僅包括了控制、管理、引導(dǎo)的有效，也包括幫助和服務(wù)的有效。顯然，有效性主要是就解決問題的效率和效果而言的。
說到這里，可以看到，權(quán)力下沉的諸多表現(xiàn)具有不同的屬性，因此其主要的后果也是多重的。或者說，對鄉(xiāng)村治理而言，不同屬性的權(quán)力下沉過程，其最主要的政治或治理后果也是不同的。我們需要放寬思考的視野，而不是拘泥于治理效能而以偏概全。
首先，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在鄉(xiāng)村基層空間得到了強化。執(zhí)政黨扎根基層、引領(lǐng)基層的能力得到前所未有的增強；同時，執(zhí)政黨推進了對鄉(xiāng)村社會的再組織，政黨重新吸納了社會。現(xiàn)在如果你到鄉(xiāng)村去調(diào)研，會發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部的工作重心往往都是黨建，鄉(xiāng)村社會方方面面的治理事務(wù)，也都可以看到基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)或主持。而治理績效比較好的村莊，其黨建往往也是比較好的；反過來說，黨建不那么理想的，村莊治理理想的則很少。就此而言，正是黨建的加強和黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，才有力推進了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。
其次，是國家權(quán)力在鄉(xiāng)村基層空間得到了增強。國家對鄉(xiāng)村社會的滲透性與影響力增強了，基礎(chǔ)性國家權(quán)力增強了，國家可以直接面對治理人口和公民個體了。不管是公共規(guī)則的普遍適用，觀念、符號和意識形態(tài)的表達，抑或是權(quán)力技術(shù)的普遍使用，國家權(quán)力在其所能觸及的范圍和深度上，都是之前國家所不能比擬的。在某個意義上，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)在面對一個具有強大監(jiān)管能力的國家了。國家擁有的信息搜集能力和信息處理能力都很強；基于治理有效，特別是社會秩序和安全感，國家權(quán)力運用所能得到的基層民眾認(rèn)同度也有一定增強。
再次，是國家總體意義上的治理能力的提升。無可否認(rèn)，因為治理資源向下沉，鄉(xiāng)村基層社會有了解決具體問題、實現(xiàn)進一步發(fā)展的資源依托；而治理的精密化和技術(shù)運用，也使得治理的現(xiàn)代化水平得以提高，治理的效率和有效性都得到大幅度改善。特別是一些經(jīng)濟比較發(fā)達的鄉(xiāng)村地區(qū)，其治理的現(xiàn)代化水平是非常驚人的，這里無疑需要巨量的資源投人。與此同時，我們也可以看到技術(shù)不斷吸納政治和治理的過程，政治和治理很多時候表現(xiàn)為技術(shù)的運用。
最后，是鄉(xiāng)村基層空間具體治理過程的多樣性。不同類型的鄉(xiāng)村基層空間，因為所能獲得的資源類型和資源規(guī)模畢竟不一樣，黨政權(quán)力的介入力度和方式不同各地鄉(xiāng)村的村莊類型和社會條件存在差異，其具體的治理過程一定是存在差別的，治理效果也是存在一定差異的。而這一點則需要結(jié)合具體的鄉(xiāng)村治理案例來討論，不能籠統(tǒng)定性。學(xué)界需要做的是從具體的鄉(xiāng)村治理實踐出發(fā)，呈現(xiàn)權(quán)力下沉的具體過程，再來評估權(quán)力下沉是否導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，以及如何導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，進而提出有效方案。
總之，對一個正在經(jīng)歷快速城市化和現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)大國而言，鄉(xiāng)村基層空間全面而密集的權(quán)力下沉，早已是無法回避的治理現(xiàn)實和研究課題。對此，我們固然要適當(dāng)反思單向突進和盲目自負(fù)的權(quán)力下沉趨向，但同樣也要反思認(rèn)為權(quán)力下沉就必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”的思維定勢和片面認(rèn)知。更為重要的是，我們還需要放寬思考的視野，不僅僅從治理上分析問題，更要善于從政治上把握問題的本質(zhì)；不僅僅從鄉(xiāng)村治理本身，更要站在執(zhí)政黨和國家發(fā)展的高度來看待權(quán)力下沉這一復(fù)雜問題。畢竟，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不僅是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性構(gòu)成，更是受到整個國家發(fā)展的結(jié)構(gòu)性規(guī)范。換言之，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，不僅要滿足鄉(xiāng)村社會發(fā)展的內(nèi)在需要，也要滿足當(dāng)前和今后黨和國家的政治需要。
作者系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2020年第1期
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