行政區(qū)劃是國家實施分級管理的區(qū)域劃分制度,即國家根據(jù)政治和行政管理的需要,遵循一定的法律規(guī)定或原則(自然地理條件?政治?經(jīng)濟?民族?歷史?國防等)所實施的行政區(qū)域劃分制度?行政區(qū)劃是國家行政管理的重要手段,是政權(quán)建設(shè)的重要組成部分,是影響區(qū)域發(fā)展格局的重要因素?習(xí)近平總書記提出“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”,這一重要思想可以從空間?權(quán)力?行政和政策的角度解讀?
黨的十八大以來,黨中央將行政區(qū)劃作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民依據(jù)憲法法律?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?黨的十八屆三中全會,將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置作為全面深化改革的重要工作部署推動?2018年,國務(wù)院頒布實施?行政區(qū)劃管理條例?,深化和拓展了行政區(qū)劃管理的內(nèi)涵和外延?黨的十九屆四中全會?決定?提出了構(gòu)建“基層社會治理新格局”和“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治?法治?德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”的新思路,為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃管理制度優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)?在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下,解決鄉(xiāng)村治理的難題,要從基層著力,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃這個重要載體出發(fā),持續(xù)進行鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化探索?
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的類型與湖北省實踐
從調(diào)整方案來劃分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整可分為不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的調(diào)整和改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的調(diào)整兩類?其中,不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的調(diào)整方案可分為撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)型?撤鄉(xiāng)設(shè)街型和撤鎮(zhèn)設(shè)街型三種?改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的調(diào)整方案可分為拆分型?合并型和拆并復(fù)合型三種?2019年,湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的實踐類型多樣,包括松滋市撤銷新江口鎮(zhèn),設(shè)立新江口街道?樂鄉(xiāng)街道;京山市撤銷新市鎮(zhèn)?永興鎮(zhèn),分別設(shè)立為新市街道?永興街道?溫泉街道;恩施市撤銷盛家壩鄉(xiāng),設(shè)立盛家壩鎮(zhèn);神農(nóng)架林區(qū)將陽日鎮(zhèn)古水村?白蓮村行政區(qū)劃調(diào)整到松柏鎮(zhèn)和黃石市恢復(fù)設(shè)立黃石港區(qū)沈家營街道?黃石港街道?勝陽港街道等?
恩施市盛家壩鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)屬于不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的調(diào)整?盛家壩鄉(xiāng)是恩施市?利川市?咸豐縣邊貿(mào)交易中心,是少數(shù)民族聚集鄉(xiāng)?近年來,其集鎮(zhèn)建設(shè)穩(wěn)步推進?經(jīng)濟增長較快,公共服務(wù)?基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善?優(yōu)越的區(qū)位條件和資源稟賦給盛家壩鄉(xiāng)帶來了良好的招商引資環(huán)境?但調(diào)整前的行政管理體制機制在城鎮(zhèn)管理?社會服務(wù)等工作上較為薄弱,已不能滿足盛家壩鄉(xiāng)的發(fā)展需求?盛家壩鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的必要性包括以下幾方面?一是完善管理體制機制的需要?相比鄉(xiāng)的建制,鎮(zhèn)擁有更多的執(zhí)法權(quán),有利于優(yōu)化營商環(huán)境?發(fā)揮口子鎮(zhèn)的優(yōu)勢?二是滿足經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的需要?撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)將會促進工作重心的轉(zhuǎn)移,促使盛家壩在更高層次上走出去?在更深層次上引進來,增強招商引資能力和政府服務(wù)能力,引導(dǎo)資金?勞動力和生產(chǎn)資料等向鎮(zhèn)區(qū)聚集,發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)?三是促進特色旅游業(yè)的發(fā)展,推動全域旅游?旅游業(yè)作為盛家壩鄉(xiāng)的新興產(chǎn)業(yè),撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)將有利于完善全域旅游和精品旅游布局,提升地區(qū)知名度,充分展示盛家壩的吸引力,建設(shè)經(jīng)濟發(fā)達?功能齊全?環(huán)境優(yōu)美?鄉(xiāng)風(fēng)文明的商貿(mào)型綠色城鎮(zhèn)?
除盛家壩撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)外,恩施州還有A鄉(xiāng)啟動了撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整程序?21世紀(jì)初,A鄉(xiāng)由2個鄉(xiāng)合并成立,之后基礎(chǔ)設(shè)施?城鎮(zhèn)發(fā)展等方面出現(xiàn)不均衡發(fā)展,造成鄉(xiāng)內(nèi)其他集鎮(zhèn)與中心集鎮(zhèn)發(fā)展差距不斷拉大,偏遠地區(qū)老百姓辦事不便,各片區(qū)間交通不便利,部分群眾心理不平衡?因此,A鄉(xiāng)行政區(qū)劃調(diào)整有利于解決歷史遺留問題方面,有利于提高行政辦事效率,促進學(xué)校?醫(yī)院?企業(yè)和人口向中心集鎮(zhèn)集中,強化中心鎮(zhèn)的輻射作用,提高公共服務(wù)水平?
湖北省B市新設(shè)街道辦屬于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的拆分型調(diào)整?B市位于湖北省西北部,主城區(qū)僅轄一個街道辦事處?此次行政區(qū)劃調(diào)整擬將主城區(qū)街道辦合理拆分為兩個街道辦,即新組建一個街道辦?B市新設(shè)街道辦的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面?一是提升城區(qū)社會治理能力?其主城區(qū)原有街道管轄人口20余萬人,招商引資?征地拆遷等工作任務(wù)繁重,嚴(yán)重超過了一個街道辦的治理能力,社會治理間存在諸多矛盾亟待解決?二是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)?新設(shè)街道辦有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,有利于充分發(fā)揮各方優(yōu)勢,加快中心城區(qū)建設(shè),推動城鎮(zhèn)化進程?三是加快實施城鄉(xiāng)一體化?區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略?主城區(qū)新設(shè)街道辦有利于提高城鎮(zhèn)治理能力和社會經(jīng)濟實力,并且在區(qū)域協(xié)作中更充分地發(fā)揮優(yōu)勢,在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作中有更強的競爭優(yōu)勢?松滋市撤銷新江口鎮(zhèn),設(shè)立新江口街道?樂鄉(xiāng)街道屬于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的拆并復(fù)合型調(diào)整?松滋市處于平原和丘陵結(jié)合地區(qū),焦柳鐵路與長江的交匯處,是一座集工業(yè)農(nóng)業(yè)商貿(mào)旅游于一體的新興城市,自1995年設(shè)市后一直沿襲鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制,是湖北省唯一沒有設(shè)立街道辦事處的縣級市,行政區(qū)劃建制亟待完善?
松滋市撤銷新江口鎮(zhèn)設(shè)立新江口街道?樂鄉(xiāng)街道的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面?一是健全行政建制和城鎮(zhèn)管理體制機制?松滋市行政建制不完備,急需對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制有序改設(shè)街道辦事處,進一步吸納人口和增強經(jīng)濟實力,加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)管理法制化?規(guī)范化和長效化?二是優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系建設(shè),發(fā)揮地區(qū)獨特影響力的需要?松滋市撤鎮(zhèn)設(shè)街有利于推進中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展,優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系,增強城鎮(zhèn)綜合承載能力,促進社會經(jīng)濟全面均衡發(fā)展?三是精簡地方政府機構(gòu),加快轉(zhuǎn)變政府職能的需要?撤鎮(zhèn)設(shè)街有利于提高轄區(qū)內(nèi)各級政府辦事效率?減少行政成本,通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理方式,提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù),改善營商環(huán)境,實行高起點規(guī)劃?高規(guī)格布局?高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)?高效能管理?四是加快社會經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)?調(diào)整后的松滋市主城區(qū)范圍擴大,空間邊界界定清晰,城市空間格局基本形成,將為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的集聚與發(fā)展提供強大支撐?
神農(nóng)架林區(qū)將陽日鎮(zhèn)古水村?白蓮村行政區(qū)劃調(diào)整到松柏鎮(zhèn),也屬于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的拆并復(fù)合型調(diào)整?神農(nóng)架林區(qū)位于湖北省西部,自然資源豐富,但交通便利度受地形地勢影響大?此次調(diào)整的陽日鎮(zhèn)古水村?白蓮村與松柏鎮(zhèn)麻灣村在20世紀(jì)90年代由原古水鄉(xiāng)劃分形成,三村彼此相鄰,聯(lián)系緊密,卻分屬兩鎮(zhèn)管轄?神農(nóng)架林區(qū)將陽日鎮(zhèn)的古水村?白蓮村調(diào)整至松柏鎮(zhèn)的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面?一是解決早期行政區(qū)劃的遺留問題,優(yōu)化神農(nóng)架城鎮(zhèn)空間布局?二是有利于促進全域旅游,構(gòu)建“四位一體”的發(fā)展格局,探索符合純生態(tài)地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路?調(diào)整后,麻灣村?古水村?白蓮村?清泉村?龍溝村形成一塊自然行政片區(qū),形成山水一體?經(jīng)濟一體?文化一體的格局,有利于土地?森林和水利資源等各類資源整合利用和整體開發(fā),實現(xiàn)生態(tài)一體化?
湖北省各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整實踐均體現(xiàn)了地方治理的不同訴求,結(jié)合不同縣市的發(fā)展背景,解決了基層治理的多種難題,這將有利于促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整是鄉(xiāng)村基層治理的重要改革,通過行政邊界的調(diào)整與明晰,改善行政權(quán)力和管理機構(gòu)配置,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域化?城鎮(zhèn)化發(fā)展打下行政管理?人口集聚?空間布局?產(chǎn)業(yè)功能等全方位的堅實基礎(chǔ)?
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的多源動力機制與面臨挑戰(zhàn)
改革開放前,湖北省是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省,具有人口規(guī)模大?發(fā)展基礎(chǔ)弱?地區(qū)不平衡的特征,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制多以鄉(xiāng)村經(jīng)濟管理為目標(biāo)?當(dāng)前,湖北社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)深刻變化,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是當(dāng)務(wù)之急?鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整具有內(nèi)生?外生和復(fù)合等多源動力機制,共同推動治理體系與治理能力的現(xiàn)代化?內(nèi)生動力來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提檔升級的驅(qū)動,包括人口規(guī)模擴大?產(chǎn)業(yè)升級?建設(shè)用地增長等?因此,需要通過優(yōu)化行政區(qū)劃建制提升發(fā)展定位,改善營商環(huán)境?外生動力為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接國家或區(qū)域重大發(fā)展決策,需要提升自身戰(zhàn)略地位而形成,主要包括產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作與競爭要求?區(qū)域城鎮(zhèn)體系與行政區(qū)劃建制體系完善要求?國家政策與戰(zhàn)略導(dǎo)向等?復(fù)合型動力表現(xiàn)為內(nèi)生和外生動力的綜合性驅(qū)動,主要包括由于資源設(shè)施配置不均?區(qū)域發(fā)展歷史遺留問題?行政管理效率與能力不足等形成的行政區(qū)劃調(diào)整動力?
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整是鄉(xiāng)村治理問題的新視角?新思路,也是加強和創(chuàng)新社會治理的新要求,但調(diào)整過程中也面臨各種挑戰(zhàn)?一是通過行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)對政府管理權(quán)限?教育?醫(yī)療等公共資源配置不均衡的挑戰(zhàn)?二是應(yīng)對風(fēng)險管理的挑戰(zhàn),積極化解群眾及鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益?手續(xù)調(diào)整與債權(quán)債務(wù)?歷史文化傳承和人民群眾歸屬感等各類社會風(fēng)險,協(xié)調(diào)農(nóng)村征地拆遷補償?產(chǎn)權(quán)糾紛?群眾上訪等突出問題?三是應(yīng)對城鄉(xiāng)協(xié)同共治的挑戰(zhàn),通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街?社區(qū)?村組的一體化管理和社會治理評價“全覆蓋?無盲點”的要求?
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的資源效應(yīng)與鄉(xiāng)村治理探索
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整會伴隨著轄區(qū)人口?面積?治所等資源配置的變化,并引致更深層次的系統(tǒng)變革,為優(yōu)化基本公共服務(wù)設(shè)施布局?統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生?共建共治共享社會治理等提供治理基礎(chǔ)?鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整與鄉(xiāng)村治理不是兩個孤立的主題,而是相互影響?相互促進的?鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整為重組空間?權(quán)利?政策?組織資源等提供了新路徑,為解決鄉(xiāng)村治理問題提供了新思路?發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整的資源效應(yīng),實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化,應(yīng)在以下幾個方面發(fā)力?
一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整推動要素資源與空間資源的優(yōu)化配置,加強和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)化治理?鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整可以發(fā)揮優(yōu)化配置人口資源?產(chǎn)業(yè)要素布局的作用,還能平衡區(qū)域差異?重塑城鄉(xiāng)格局?因此,實施行政區(qū)劃調(diào)整后,應(yīng)結(jié)合調(diào)整后的行政區(qū)劃編制發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃,實現(xiàn)“多規(guī)合一”,優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能空間,劃定城鎮(zhèn)增長邊界?永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線“三條線”?以行政區(qū)劃調(diào)整為契機,優(yōu)化社區(qū)?村等基層治理單元,實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理,完善鄉(xiāng)村治理體系,提高鄉(xiāng)村治理水平?
二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整推動組織資源的科學(xué)管理,實現(xiàn)鄉(xiāng)村組織有效治理?抓住行政區(qū)劃調(diào)整的機遇期,可以優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置,促進職能轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理由“管理型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變?推動縣級審批管理權(quán)限進一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)下放,降低行政管理成本?推進“放管服”和“最多跑一次”改革向基層延伸,提高辦事效率?
三是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整保障權(quán)力資源的合理利用,實現(xiàn)鄉(xiāng)村市場治理有效?借力鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的改革紅利,可以優(yōu)化基層的社會經(jīng)濟管轄權(quán),提升社會經(jīng)濟發(fā)展活力與自由度?建立健全農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)督制度,制定權(quán)力責(zé)任清單,探索形成農(nóng)村居民?村務(wù)監(jiān)督委員會和上級部門等多方監(jiān)督體系,規(guī)范鄉(xiāng)村小微權(quán)力運行?
四是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整促進政策資源的整合聚焦,實現(xiàn)鄉(xiāng)村文化治理有效?借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的形象重塑,合理提升公共資源配置標(biāo)準(zhǔn),完善扶持政策?落實稅費優(yōu)惠政策?聚焦群眾普遍關(guān)心的基本公共服務(wù)問題,健全綜合性便民服務(wù)平臺,并向村組延伸,實現(xiàn)“一站式服務(wù)”“一門式辦理”?優(yōu)化教育?醫(yī)療?文化?養(yǎng)老等資源布局,健全農(nóng)村留守兒童?空巢老人等特殊困難群體的關(guān)愛機制,培育和諧的社會氛圍?
總的來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整以優(yōu)化空間布局?改善資源配置?提高行政效率和鞏固基層治理能力為目標(biāo),綜合考慮地理區(qū)位?文化脈絡(luò)?社會發(fā)展水平?經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局等因素,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街?社區(qū)和村級建制調(diào)整為主要手段,推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化?充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的資源效應(yīng),將有利于增強服務(wù)群眾能力,形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局?
作者系華中師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2020年第1期
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