摘要:近40年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的巨大進(jìn)步，直接來(lái)自于體制與政策改革所釋放的強(qiáng)勁活力，但“三農(nóng)”依然被一些基礎(chǔ)性社會(huì)體制與權(quán)力結(jié)構(gòu)所桎梏。鄉(xiāng)村社會(huì)一直堅(jiān)持著“革命”的主體性遺產(chǎn)，鄉(xiāng)村土地、戶籍與社會(huì)福利等基礎(chǔ)性體制、資源配置體制和集權(quán)性體制仍然在繼續(xù)運(yùn)行，農(nóng)村各類資源依然被源源不斷抽離，由此，持續(xù)性的惠農(nóng)政策仍難以有效扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰落的總體格局。鄉(xiāng)村發(fā)展與振興已到一個(gè)歷史性的新階段，需要驅(qū)動(dòng)機(jī)制與動(dòng)力的“除舊布新”；鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)走出技術(shù)型治理的局限，邁向以民主、自治、法治和文明為方向的治理創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理；社會(huì)體制；資源配置體制；集權(quán)體制；技術(shù)型治理
本文擬以政策實(shí)踐為中心，考察近40年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)與治理的變遷。對(duì)這一變遷的階段性，學(xué)界有不盡一致的論斷，但其依據(jù)多是制度和政策文本，如有研究者將其分為“改革以來(lái)的鄉(xiāng)政村治”“探索新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制”的二個(gè)階段論。[1]筆者以為，對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)與治理的變遷分析，不僅應(yīng)注意政策文本，更應(yīng)注意政策實(shí)踐及其效應(yīng)。眾所周知，作為全方位社會(huì)變革的革命，1949年后“前三十年”的政策實(shí)踐對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)與治理的影響是徹底的、全方位的。因此，對(duì)于1978年后鄉(xiāng)村治理的變遷研究，不僅應(yīng)有專題性與單向性的系統(tǒng)評(píng)論，還應(yīng)當(dāng)有總體性的系統(tǒng)評(píng)論，既要關(guān)注顯性的制度與政策變化，也要關(guān)注隱性的制度與政策實(shí)踐。
本文將依上述邏輯思路，按價(jià)值取向與工具取向相結(jié)合的視角而展開(kāi)論證。分析將表明：近40年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的體制特征與基本邏輯并未發(fā)生根本性變化，該領(lǐng)域的體制與政策改革日益體現(xiàn)著技術(shù)性調(diào)整特點(diǎn)；同時(shí)，體制與政策的頻頻變化本身，又昭示鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化尚未成功，仍處于探索之中。在全文的討論中，筆者將首先簡(jiǎn)要回顧傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村體制的基本特點(diǎn)，分析1949年建國(guó)后的“前30年”間鄉(xiāng)村社會(huì)“革命”狀況。這是討論近40年來(lái)鄉(xiāng)村治理體制與政策變遷的邏輯起點(diǎn)。也正因此，本文標(biāo)題用了“近70年”的表述。隨后兩節(jié)，分別從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理領(lǐng)域，討論“后40年”來(lái)的變革狀況，包括其成功與不足。再次，集中分析鄉(xiāng)村治理變革的理念障礙。最后一節(jié)進(jìn)行小結(jié)與討論。
一、傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理及其革命
按學(xué)界的共識(shí)，傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)有著如下基本特點(diǎn)：一是在政治和行政管理領(lǐng)域，“皇權(quán)不下縣”，正式的國(guó)家權(quán)力設(shè)置止于縣級(jí)，鄉(xiāng)村社會(huì)盡管有政府下派或任命的鄉(xiāng)里管理人員，但主要是由鄉(xiāng)紳、家族等組織主導(dǎo)的“自治”，由此實(shí)現(xiàn)費(fèi)孝通先生所云的“雙軌治理”。二是在社會(huì)管理領(lǐng)域，主要由先賦性的家庭、家族組織，以及次級(jí)性組織如鄰里、村社、寺廟、廟會(huì)、青苗會(huì)，自主履行著包括社學(xué)與宣教、生產(chǎn)與生活合作、祭祀與養(yǎng)老、救濟(jì)與治安等管理職能。三是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，長(zhǎng)期處于以農(nóng)耕生產(chǎn)為主導(dǎo)的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，家戶乃是主要的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)單位，實(shí)行小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)。盡管生產(chǎn)力水平低下，但農(nóng)民依然享有對(duì)生產(chǎn)、土地、擇業(yè)、流動(dòng)與消費(fèi)的相對(duì)自主權(quán)與支配權(quán)。
不過(guò)，在傳統(tǒng)中國(guó)，盡管“鄉(xiāng)村生活的每一個(gè)重要面向理論上都置于政府的監(jiān)督和指導(dǎo)之下”，但由于專制統(tǒng)治的本質(zhì)影響，“帝國(guó)體系不可避免地導(dǎo)致行政的腐敗”，保甲、里甲、鄉(xiāng)約以及其他機(jī)制大致已經(jīng)廢棄不用或不受歡迎，村民和村莊被聽(tīng)任自行生滅。[2]也就是說(shuō)，由于集權(quán)專制制度與國(guó)家能力的限制，由于社會(huì)公眾參與的缺位與“地方自治”本身的殘缺，尤其是進(jìn)入近代以來(lái)，面對(duì)前所未有的社會(huì)變動(dòng)不居、全球性大互動(dòng)等挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“雙軌治理”往往失靈。一方面，國(guó)家權(quán)力對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的影響“是松弛的和微弱的，是掛名的，是無(wú)為的”；[3]另一方面，在鄉(xiāng)村和地方社會(huì)自身，從宋代《呂氏鄉(xiāng)約》到明代《南贛鄉(xiāng)約》，均力圖將儒家的仁德從抽象的理念推行到具體的社會(huì)實(shí)踐，從鄉(xiāng)約、保甲、社倉(cāng)、社學(xué)等方面融傳統(tǒng)性的自治與德治于一體。此舉，在明代收到良好效果，但至清代，雖沿襲“鄉(xiāng)約”之名，卻將其整體功能肢解，淪為僅僅強(qiáng)調(diào)空洞宣教的御用工具，抽離了與民生、民利相關(guān)的自治功能，以致虛空化，效能失卻。[4]與此同時(shí)，在低下的生產(chǎn)效率、科學(xué)技術(shù)與社會(huì)交往條件下，鄉(xiāng)村居民的公共意識(shí)與組織能力嚴(yán)重受限，以致出現(xiàn)“只認(rèn)家族不認(rèn)國(guó)族”的一盤散沙狀況。迨至歷經(jīng)百年戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)難后的民國(guó)時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)普遍呈現(xiàn)如晏陽(yáng)初所說(shuō)的貧、愚、弱、私“四大病”。這不僅是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的潰敗，更是中國(guó)邁向現(xiàn)代國(guó)家的沉重羈絆。
對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的如上“病狀”，有識(shí)之士們雖有較為一致的共識(shí)，但各自的診斷、尤其是所開(kāi)出的“處方”卻大相徑庭。即便是民國(guó)時(shí)期轟轟烈烈的各類鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，也是各呈特色。如在晏陽(yáng)初看來(lái)，鄉(xiāng)村建設(shè)是整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的建設(shè)，其內(nèi)容包括文化、教育、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、自衛(wèi)等各方面的工作。在其中，應(yīng)通過(guò)辦平民學(xué)校對(duì)民眾首先是農(nóng)民，先教識(shí)字，再實(shí)施生計(jì)、文藝、衛(wèi)生和公民“四大教育”，培養(yǎng)知識(shí)力、生產(chǎn)力、強(qiáng)健力和團(tuán)結(jié)力，以造就“新民”，并主張?jiān)谵r(nóng)村實(shí)現(xiàn)政治、教育、經(jīng)濟(jì)、自衛(wèi)、衛(wèi)生和禮俗“六大整體建設(shè)”，從而達(dá)到強(qiáng)國(guó)救國(guó)的目的。[5]而梁漱溟則認(rèn)為，“救濟(jì)鄉(xiāng)村便是鄉(xiāng)村建設(shè)的第一層意義，至于創(chuàng)造新文化，那便是鄉(xiāng)村建設(shè)的真意義所在。”其內(nèi)容分為政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和組織建設(shè)三項(xiàng)，“先講鄉(xiāng)村組織，次講政治問(wèn)題，又次講經(jīng)濟(jì)建設(shè)，末后講我們所可成功的社會(huì)。”[6]
與和平改良性的鄉(xiāng)村建設(shè)方案不同，中國(guó)共產(chǎn)黨則主張通過(guò)暴力斗爭(zhēng)、推翻舊政權(quán)、建立新制度的社會(huì)革命方式，全面翻轉(zhuǎn)并重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)，以盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義乃至共產(chǎn)主義的理想。時(shí)至今日，對(duì)這一社會(huì)變革的廣度與深度，應(yīng)當(dāng)有科學(xué)、全面重新認(rèn)識(shí)的必要，否則，就難以理解1949年鄉(xiāng)村巨變的深層根源，難以理解1978年以來(lái)農(nóng)村改革與發(fā)展的歷史性進(jìn)步與局限，更難以理解當(dāng)下和今后鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本方向。
實(shí)際上，筆者提出“重新認(rèn)識(shí)”的主張，與學(xué)界既有研究的并不充分有關(guān)。對(duì)于1949年建國(guó)后的鄉(xiāng)村社會(huì)變革，常見(jiàn)“化約論”主張，即簡(jiǎn)單地以“革命”“翻身”“翻轉(zhuǎn)”的說(shuō)法來(lái)表達(dá)，而缺失對(duì)其復(fù)雜面向、過(guò)程與后果的系統(tǒng)、全面討論。研究者們常關(guān)注若干顯性、根本性制度的變化，如農(nóng)村土地制度變化、農(nóng)業(yè)的集體化改造、人民公社體制、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度與統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，以及由它們所帶來(lái)的社會(huì)變遷。如有研究者認(rèn)為，1949年后我國(guó)先后出臺(tái)了一系列政策，如：通過(guò)合作社將農(nóng)民全部納入到統(tǒng)一的組織體系之中；集中農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)和消費(fèi)品分配權(quán)；實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)和派購(gòu)，限制市場(chǎng)交易；以較低價(jià)格收購(gòu)和銷售農(nóng)產(chǎn)品；在城市實(shí)行低工資，對(duì)城市居民生活用品進(jìn)行計(jì)劃供應(yīng)；嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市等。這些政策環(huán)環(huán)相扣，并在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不斷得到強(qiáng)化，從而形成了在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上城鄉(xiāng)分隔的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體系。[7]徐勇教授系統(tǒng)論述了近百年來(lái)國(guó)家建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全方位整合，包括政權(quán)與政黨下鄉(xiāng)所帶來(lái)的政治整合，法律與政策下鄉(xiāng)所帶動(dòng)的制度整合，文字、宣傳、教育與文藝下鄉(xiāng)所驅(qū)動(dòng)的文化整合，以及資源、財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的整合，行政整合與技術(shù)整合，還有社會(huì)整合與生活整合。[8]但遺憾的是，人們普遍忽視更為隱性但同樣重要的制度變化，本文希望能增加這方面的討論，借以引起人們更為廣泛而深入的關(guān)注。
這里，對(duì)1949年后“前30年”的鄉(xiāng)村變革政策及其效果，略加綜合列舉如下。
在政治域領(lǐng)。在暴力推翻舊政權(quán)、徹底“砸爛”舊制度后，全面建立全新的政治體系和管理隊(duì)伍。自上而下地將政權(quán)與組織管理體系下沉至鄉(xiāng)村社會(huì)，包括：政權(quán)下沉至人民公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），黨組織下沉至生產(chǎn)大隊(duì)和小隊(duì)（村委會(huì)與村民小組）；建立生產(chǎn)大隊(duì)與小隊(duì)（村委會(huì)與村民小組）管理體系，將共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)與民兵營(yíng)（連）等黨的“紐帶性組織”下沉至生產(chǎn)大隊(duì)（村委會(huì)）。作為“政社合一”的人民公社體制，將基層政權(quán)機(jī)構(gòu)與集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)合為一體，統(tǒng)一管理全社的各種事務(wù)。由此，作為公社社員的村民，被嚴(yán)密地編織與管控于縱橫交錯(cuò)的組織體系，盡管能有限地、被組織與動(dòng)員地參與政治與社隊(duì)管理活動(dòng)。
在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在“暴力土改”剝奪剝奪者后，通過(guò)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造與農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷等系列政策，實(shí)施農(nóng)村土地集體所有，取締傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營(yíng)，實(shí)行集體合作經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品也由集體統(tǒng)一管理與分配。由此，村民的就業(yè)、生產(chǎn)與生活被緊緊地控制于社隊(duì)集體，其基本的生存資源，以及包括教育、醫(yī)療在內(nèi)的社會(huì)福利與保障，也完全被集體與政府所控制和管理。換言之，在集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外，村民失去了相對(duì)自主而自由的生產(chǎn)與消費(fèi)空間。
在社會(huì)領(lǐng)域。全面取締家族、廟會(huì)與青苗會(huì)等傳統(tǒng)社會(huì)組織，限制（一度曾取締）宗教組織，取締農(nóng)民的自發(fā)性組織活動(dòng)，農(nóng)民被嚴(yán)密地控制于正式的、自上而下的組織體系之中。同時(shí)，力圖通過(guò)劃分階級(jí)成分與不斷的階級(jí)斗爭(zhēng)，以及掃盲與普及教育、政治宣傳等活動(dòng)，強(qiáng)化和提高農(nóng)民的社會(huì)政治意識(shí)。也就是說(shuō)，為了塑造全新的“社會(huì)主義新人”，農(nóng)民的言行、日常生活乃至思想狀況被納入前所未有的超強(qiáng)管控之中。
值得重視的是，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的重構(gòu)，不僅發(fā)生在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，還發(fā)生在宏觀體制與政策層面，這集中表現(xiàn)于戶籍制度與城鄉(xiāng)分治的政策實(shí)踐。借助嚴(yán)苛的戶籍制度，嚴(yán)格限制著農(nóng)民的遷徙、擇業(yè)與流動(dòng)自由，限制著農(nóng)民的教育、醫(yī)療與社會(huì)保障等權(quán)益。借助城鄉(xiāng)分治政策，鄉(xiāng)村的稅賦與各類資源源源不斷地流向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，相反，面向鄉(xiāng)村的信貸與財(cái)政投入?yún)T乏，以致鄉(xiāng)村的交通、通訊等公共設(shè)施長(zhǎng)期極度落后。
晚清以來(lái)這段跌宕起伏的歷史，乃是包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的中國(guó)社會(huì)開(kāi)啟并邁向現(xiàn)代化的歷史。有學(xué)者認(rèn)為，整個(gè)20世紀(jì)，可以說(shuō)是一個(gè)國(guó)家改造和整合農(nóng)民社會(huì)的世紀(jì)，即對(duì)長(zhǎng)期存在的分散分化的鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行聯(lián)結(jié)，從而實(shí)現(xiàn)橫向社會(huì)的一體化和縱向國(guó)家的一體化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“國(guó)家化”。[9]當(dāng)然，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)最為徹底、且具根本意義的改造，卻是發(fā)生于1949年后的前30年間。正如上述分析所示，諸多面向相互疊加的變革乃是對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的徹底顛覆，即全面性重構(gòu)，這發(fā)生在包括政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域在內(nèi)的社會(huì)制度及其實(shí)踐領(lǐng)域，實(shí)行著全面的計(jì)劃性經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治管理。
我們強(qiáng)調(diào)這一社會(huì)變革的革命性意義，不獨(dú)因?yàn)樗刂昧藝?guó)家與社會(huì)關(guān)系，國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制而有力地滲透并整合鄉(xiāng)村社會(huì)，進(jìn)而支撐了宏觀國(guó)家的總體整合，而且還因?yàn)樗瓿闪藢?duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度與文化全面而徹底的“除舊布新”，建立了全新的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)與管理運(yùn)行機(jī)制，重置了鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行的全新邏輯與規(guī)則。這一變革盡管受到鄉(xiāng)村居民及其傳統(tǒng)或明或暗、或強(qiáng)或弱的頑固性扭變或抗拒，但總體而言，在建國(guó)后的前30年間仍是按照權(quán)力意志而推進(jìn)，因而，對(duì)于我國(guó)“三農(nóng)”、尤其是鄉(xiāng)村治理本身發(fā)生著巨大的、歷史性的影響。由此，鄉(xiāng)村居民從生產(chǎn)、生活、文化、教育、信仰等經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，到政治、心理、文化等人類生活的所有面向，均被逐步深深地納入黨和政府的引導(dǎo)、管理乃至控制之下。正如黨內(nèi)官員所言，“對(duì)農(nóng)民，我們?cè)劫薮业闹饕膺^(guò)多了。從生產(chǎn)到生活，從經(jīng)營(yíng)組織形式到收益分配辦法，都想管住，（這）實(shí)質(zhì)上是一種侵權(quán)。”[10]
同樣重要的是，國(guó)家全面建構(gòu)了一種以集體化與國(guó)有化為中心的資源配置體制，以及以戶籍為中心、以行政手段為主導(dǎo)的資源分配制度，進(jìn)而重構(gòu)了整體社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)制度，形成了農(nóng)民與集體、鄉(xiāng)村與國(guó)家的新型權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，農(nóng)民與鄉(xiāng)村社會(huì)的財(cái)力和人力等各類資源被源源不斷抽取到集體、國(guó)家或城市社會(huì)。農(nóng)村政社合一高度集權(quán)制度的建立，也為極左政策的推行提供了可能性，如對(duì)農(nóng)民財(cái)力、物力、勞力的直接控制和調(diào)撥，在更直接意義上對(duì)農(nóng)民人身的支配等等，這正是造成農(nóng)村發(fā)生強(qiáng)迫命令、瞎指揮、“一平二調(diào)”的體制根源。[11]薄一波曾指出，在刮“共產(chǎn)風(fēng)”中，對(duì)農(nóng)民是“見(jiàn)錢就要，見(jiàn)物就調(diào)，見(jiàn)物就拆，見(jiàn)糧就調(diào)”。[12]此外，更為重要的隱性影響還在于，農(nóng)民缺失了附著于新社會(huì)體制之上的社會(huì)保障與福利、就業(yè)、稅賦、土地與房產(chǎn)等方面的基本權(quán)益。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種“體制性障礙”乃是導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與居民生活水平落后、鄉(xiāng)村整體面貌長(zhǎng)期難以得到應(yīng)有改善和發(fā)展的重要原因。“過(guò)去我們不僅剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，也剝奪了農(nóng)民的自由。這是造成農(nóng)民貧困狀況幾十年改變甚少的兩個(gè)重要根源。”[13]
社會(huì)變革的另類隱性影響，還表現(xiàn)在農(nóng)民社會(huì)交往與互助網(wǎng)絡(luò)等日常生活等方面。如眾周知，在傳統(tǒng)中國(guó)，家庭與家族是村民互助、保障的重要基石，也是鄉(xiāng)村社會(huì)保持一定活力的重要源頭。但自實(shí)施城鄉(xiāng)分割的戶籍制度后，鄉(xiāng)民一旦將戶口遷出原籍村，就難以也不能再遷回。即使是在外的功成名就者，也難以像傳統(tǒng)社會(huì)的“致仕者”返鄉(xiāng)而回饋鄉(xiāng)土。就此而言，精英流失無(wú)疑是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要短板。同理，由于基礎(chǔ)教育入學(xué)與戶籍的掛鉤，鄉(xiāng)村優(yōu)秀的家族子弟已難以跨地區(qū)接受家族人員的有力幫扶。民國(guó)年間的蕭公權(quán)先生從小失去父母，但卻依靠在省外工作的家族力量之幫扶，一直接受到良好的教育，最后成為蜚聲中外的政治學(xué)家。這類案例在新的社會(huì)體制下已難再現(xiàn)。這就是革命對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)及其互助網(wǎng)絡(luò)的“拔根式”摧毀。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，建國(guó)后“前30年”的鄉(xiāng)村社會(huì)革命及其后果，正是1978年農(nóng)村改革的新起點(diǎn)，諸項(xiàng)改革舉措皆是針對(duì)鄉(xiāng)村體制與政策的弊端而展開(kāi)。就此而言，新時(shí)期的鄉(xiāng)村改革正是讓政策回歸常識(shí)與常理，將農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村從束縛中解放出來(lái)，即逐漸松綁，由其自主自由發(fā)展。顯然，本節(jié)對(duì)于鄉(xiāng)村革命后果的分析，也為我們分析和評(píng)估新時(shí)期鄉(xiāng)村改革與發(fā)展的成就與局限提供了必要的標(biāo)尺，有助于清晰定位鄉(xiāng)村治理與發(fā)展中的核心問(wèn)題。
二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的政策實(shí)踐
自1970年代末開(kāi)始，“大包干”改革引發(fā)了農(nóng)村的系列化改革。發(fā)生在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的重大改革主要包括：在全面推進(jìn)家庭承包責(zé)任制與政社體制改革的基礎(chǔ)上，先后針對(duì)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端，實(shí)行放活支持和市場(chǎng)取向改革，取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，實(shí)施糧食和農(nóng)產(chǎn)品商品化改革與自由流動(dòng)政策；允許農(nóng)民自由流動(dòng)并務(wù)工；逐步為個(gè)體與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)“正名”，鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，進(jìn)一步實(shí)施惠農(nóng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)一體化政策，包括：全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村的醫(yī)保、社保與義務(wù)教育，推動(dòng)多波農(nóng)村扶貧工作，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等政策。以2003年為分水嶺，“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”被正式提到政策層面，此后公共財(cái)政支持“三農(nóng)”的力度明顯加大。“十五”期間，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的資金達(dá)11300多億元，平均增幅達(dá)到17%。“十一五”期間，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入持續(xù)增加，從2005年中央財(cái)政投入2975.32億元支持“三農(nóng)”，2006年增加為3517.22億元，2007年至4318.32億元，2008年為5623億元。[14]自2014年以來(lái)，中央政府進(jìn)一步先后推動(dòng)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)深化農(nóng)村土地制度改革等政策。2019年11月，國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，深化鄉(xiāng)村建設(shè)。
對(duì)于農(nóng)村改革的上述歷程，陳錫文曾概括為三大階段的演進(jìn)。第一階段主要是放寬農(nóng)村政策、搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，第二階段主要是改革流通體制、培養(yǎng)市場(chǎng)機(jī)制，第三階段主要是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、逐步消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制。1980年代的5個(gè)中央一號(hào)文件，主要是針對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端，放開(kāi)農(nóng)民的手腳，實(shí)行市場(chǎng)取向改革，營(yíng)造寬松的發(fā)展環(huán)境。新世紀(jì)7個(gè)中央一號(hào)文件，主要是調(diào)整國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，加快發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，積極改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，推薦統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的形成。[15]
不過(guò)，農(nóng)村改革的過(guò)程卻是艱難而漸進(jìn)的。這不僅表現(xiàn)在“大包干”改革期間的激烈論爭(zhēng)，也表現(xiàn)于其它多數(shù)改革政策的艱難推進(jìn)。如在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化不斷深化的過(guò)程中，1998年卻曾推出逆市場(chǎng)化的糧棉流通體制改革。即使一些原初目標(biāo)良好的改革項(xiàng)目，也曾出現(xiàn)“南轅北轍”的情況。如1994年實(shí)施的分稅制改革，本可成為健全地方財(cái)政體制、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要契機(jī)，但由于當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)不完善、轉(zhuǎn)移支付等配套制度滯后等多種原因，反而使農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。[16]而一些一直持續(xù)推進(jìn)的改革也并不順利，如在“前30年”集體化時(shí)期地方政府所形成的職能慣習(xí)，干部隊(duì)伍所養(yǎng)成的工作習(xí)慣，一直延續(xù)至改革開(kāi)放后的若干年間。在實(shí)施以“大包干”為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)，農(nóng)民種養(yǎng)生產(chǎn)的品類與規(guī)模、產(chǎn)品去向仍一直為地方政府和干部所管控。對(duì)于“違反”種養(yǎng)指令與要求的農(nóng)戶，鄉(xiāng)村政府和組織不僅會(huì)行使“處罰權(quán)”，甚至?xí)苯訐v毀農(nóng)民的作物或種植場(chǎng)地。至1990年代末，這種情況仍一直屢禁不止，并成為“官民沖突”和群體性事件的引爆點(diǎn)之一。
如何科學(xué)而客觀地評(píng)估上述改革的成就及其局限？對(duì)此，眾多學(xué)者普遍給予較為樂(lè)觀的評(píng)價(jià)。如有研究者提出，我國(guó)已初步形成以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)一體化為取向的、新的“三農(nóng)”政策框架，“三農(nóng)”事業(yè)步入新的發(fā)展階段。[17]還有學(xué)者認(rèn)為，新世紀(jì)以來(lái)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)和治理過(guò)程產(chǎn)生了重大而深刻的影響。[18]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，學(xué)界已形成一些重要的基本共識(shí)，即認(rèn)為鄉(xiāng)村的物理硬件與物質(zhì)文明已取得重大成就，但在治理軟件建設(shè)方面尚存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)。趙樹(shù)凱曾以“強(qiáng)建設(shè)弱治理”來(lái)指稱之，[19]筆者則將此格局概稱為“鄉(xiāng)村繁榮表象下的復(fù)合性危機(jī)”。[20]這里，我們先從經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷角度集中分析其成就與不足，后一節(jié)再來(lái)重點(diǎn)評(píng)估治理體系狀況。
自2002年至2015年間，我們?cè)M(jìn)行4波全國(guó)性的跟蹤抽樣調(diào)查，結(jié)果呈現(xiàn)于表1。在被調(diào)查的樣本村中，除了通電村比率一直較為穩(wěn)定外，自來(lái)水、有線電視、道路硬化、電話入戶、電視入戶等與村民生活休戚相關(guān)的若干物理硬件方面的狀況，均獲大步改善。
不過(guò)，從更深層角度分析，迄今為止發(fā)生在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的改革，乃是對(duì)農(nóng)民與集體、國(guó)家之間、鄉(xiāng)村與城市之間、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間利益關(guān)系的初步調(diào)整，扭轉(zhuǎn)過(guò)于偏重集體和國(guó)家、偏重城市和工業(yè)的利益取向。筆者強(qiáng)調(diào)這只是“初步調(diào)整”，那是因?yàn)椋簩?duì)于“三農(nóng)”的理念與重視仍是基于工具理性而非價(jià)值理性的考量，改革政策亦非對(duì)于鄉(xiāng)村權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)的根本性調(diào)整與改革。40年來(lái)國(guó)家權(quán)力對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，并非如一些人士所主張的只有“退”，如在對(duì)農(nóng)民生活與自主自由度的控制等方面，確實(shí)有所退；但實(shí)際上更有“進(jìn)”，如對(duì)農(nóng)村資源的持續(xù)汲取，以及對(duì)贏利領(lǐng)域的持續(xù)控制甚至壟斷。這里，再略舉幾個(gè)方面的重要表現(xiàn)。
首先，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的配置與流動(dòng)機(jī)制尚未發(fā)生真正的轉(zhuǎn)型。經(jīng)過(guò)40余年來(lái)的改革開(kāi)放，市場(chǎng)化機(jī)制雖日益成長(zhǎng)，但由于基礎(chǔ)性社會(huì)體制的影響，資源配置的行政性機(jī)制依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。一方面，地方政府不只是“廠商”，甚至成為地方經(jīng)濟(jì)投資的最重要主體。它既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)監(jiān)督員，有著很強(qiáng)的謀利空間或動(dòng)力。另一方面，農(nóng)村的土地、房產(chǎn)等資源被集體化或虛置，既不能自由流動(dòng)，也無(wú)法上市和變現(xiàn)，依然被城市與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)源源不斷地抽離，深深地影響著農(nóng)民的財(cái)富增量與致富。由于戶籍分割與房產(chǎn)入市的障礙，原籍于鄉(xiāng)村的人才離土后仍難以返回鄉(xiāng)里，城市資源仍難以自由地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，助推鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。
其次，戶籍制度及其所負(fù)載的二元性問(wèn)題依然嚴(yán)重。近20年來(lái)，在系列惠農(nóng)政策的推動(dòng)下，社保與醫(yī)療等社會(huì)福利已開(kāi)始進(jìn)入鄉(xiāng)村，普惠于農(nóng)民。然而，相比于城市居民與非農(nóng)從業(yè)人員的社會(huì)福利與保障，農(nóng)民的保障額乃處于極低水準(zhǔn)，只是低水平的社會(huì)福利與保障。此外，戶籍與基礎(chǔ)教育入學(xué)掛鉤的制度所引發(fā)的不公平問(wèn)題，已日益嚴(yán)重。2000年教育部決定實(shí)施高考分省命題并應(yīng)考的政策，既掩蓋了地區(qū)之間的教育不公平問(wèn)題，更進(jìn)一步禁止了跨省（市、自治區(qū)）投親靠友學(xué)習(xí)的可能。自2010年以來(lái)，出于增加“土地財(cái)政”、推動(dòng)城市化等動(dòng)機(jī)，中西部地區(qū)的地方政府對(duì)農(nóng)村實(shí)行更為嚴(yán)格的基礎(chǔ)教育入門制度，即：縣內(nèi)農(nóng)家子弟如要到縣城讀書(shū)，必須得有縣城的戶籍或到城里購(gòu)房。這既嚴(yán)重削弱了教育作為實(shí)現(xiàn)公民平等重要機(jī)制的基本條件，也使得教育成為壓在農(nóng)家身上的“大山”。總之，對(duì)于農(nóng)民而言，來(lái)自土地與房產(chǎn)的應(yīng)有收益被縮水、難以變現(xiàn)，但教育及醫(yī)療、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)更是難以承受之重。
再次，農(nóng)民自組織的缺失。在東亞成功解決了“三農(nóng)”問(wèn)題的國(guó)家和地區(qū)，日本、韓國(guó)的農(nóng)業(yè)合作組織無(wú)一不是以綜合型為主、專業(yè)型為輔，且均有一個(gè)起保護(hù)傘作用的全國(guó)性綜合型農(nóng)協(xié)（或農(nóng)會(huì)）為其成員代言。[21]但在我國(guó)，至今仍然不存在真正現(xiàn)代意義上的農(nóng)民組織，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的組織化程度高于社會(huì)和政治領(lǐng)域，農(nóng)民組織的制度規(guī)范性差，以致其利益表達(dá)和綜合處于低水平狀況。[22]由此，有學(xué)者不恰當(dāng)?shù)嘏u(píng)農(nóng)民“善分不善合”。實(shí)際上，導(dǎo)致此局面的原因極為復(fù)雜，其中有來(lái)自公共權(quán)力的雙重制約，一方面對(duì)農(nóng)民自組織的政策供給不足，[23]同時(shí)又壟斷并控制了有利于農(nóng)民自我組織的必要資源。由于農(nóng)民自組織發(fā)育的不足，以致日益?zhèn)€體化的鄉(xiāng)村難以解決原子化、公共生活不足與社會(huì)風(fēng)尚下降等問(wèn)題。這早已引起學(xué)界的廣泛關(guān)注，2004年8月中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院曾在北京舉辦“中國(guó)農(nóng)民組織建設(shè)”專家座談會(huì)，深入討論農(nóng)民組織建設(shè)的政策體制環(huán)境、新型農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與農(nóng)民基層正式組織建設(shè)等問(wèn)題。[24]這也是讓杜潤(rùn)生先生痛心疾首的問(wèn)題。農(nóng)民的權(quán)利和組織，尤其是農(nóng)民協(xié)會(huì)問(wèn)題，曾是杜先生念茲在茲、魂?duì)繅?mèng)繞的問(wèn)題。自1990年退出領(lǐng)導(dǎo)崗位起，他一直為此奔走呼號(hào)。“說(shuō)到解決農(nóng)民問(wèn)題，談何容易。目前，我們必須重視保護(hù)農(nóng)民民主權(quán)利，還應(yīng)呼吁成立農(nóng)民協(xié)會(huì)，進(jìn)一步提高農(nóng)民自組織能力和社會(huì)參與能力。我們欠農(nóng)民兄弟太多，截至今天，農(nóng)民沒(méi)有自己的組織，政府聽(tīng)不到他們的聲音。”并認(rèn)為這是他“抱愧于農(nóng)民，抱愧于黨”的地方。[25]
三、鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理體制的變遷
近40年來(lái)，伴隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的改革，鄉(xiāng)村政治與管理領(lǐng)域的改革也同時(shí)推進(jìn)。其中，重要的節(jié)點(diǎn)性事件如下：
一是領(lǐng)導(dǎo)和管理體制的變化。廢除人民公社體制與重建鄉(xiāng)村體制；實(shí)施村民自治政策并逐步轉(zhuǎn)型，后者包括自治單元的下沉，以及黨委組織部門介入該政策的實(shí)施過(guò)程；鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)體制從黨政分開(kāi)到分工、再回到“黨委（黨支部）一把抓”；村黨支部選舉先后實(shí)施“兩票制”與“兩推一選”，及其日益形式化的變化，同時(shí)，推行村“兩委”班子的一肩挑與交叉任職政策。
二是鄉(xiāng)村管理者隊(duì)伍選任機(jī)制的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子的選任，在世紀(jì)之交的數(shù)年間曾有過(guò)“直選”“公推公選”與“兩推一選”等形式的創(chuàng)新，但旋即回歸傳統(tǒng)，并日益受控于上級(jí)組織。自“衡陽(yáng)賄選”案發(fā)以來(lái)，作為糾偏政策，村干部與基層人大代表、黨代表的候選人已被實(shí)施日益精密化的審查機(jī)制，強(qiáng)化著自上而下的組織管控。伴隨著工作的行政化，村干部隊(duì)伍的待遇也日益“準(zhǔn)公務(wù)員化”。
三是鄉(xiāng)村管理過(guò)程與方式的變化。自1980年起，先后實(shí)施“簡(jiǎn)政放權(quán)”“鄉(xiāng)村撤并”與“縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革”等政策。近年來(lái)，以民生服務(wù)進(jìn)鄉(xiāng)入村為重點(diǎn)，實(shí)施“基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量”等政策，推動(dòng)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合（便民）服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”與“基本公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐村（社區(qū)）辦理”等系列改革。
四是鄉(xiāng)村監(jiān)管體制與方式的變化。除了常規(guī)性的組織監(jiān)管方式之外，近30余年來(lái)，在落實(shí)村民代表會(huì)議的過(guò)程中，從中央到地方各級(jí)曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)“政務(wù)（村務(wù)）公開(kāi)”，試圖借此政策、以及“民主理財(cái)小組”等機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督與制約。但同時(shí)又另辟路徑，或者取代以往方式，或者疊床架屋，增加新方式。近20年來(lái)，繼續(xù)依賴并強(qiáng)化著集中性的監(jiān)管路徑，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政被取消、并集中于縣級(jí)政府，全面施行村財(cái)鄉(xiāng)管。各地還推動(dòng)村級(jí)決策與監(jiān)督方式的多樣化實(shí)踐，包括“一事一議”“四議兩公開(kāi)”“村民話事”“小微權(quán)力監(jiān)督”“廣場(chǎng)協(xié)商”“村民議事廳”等舉措。
五是鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新嘗試。近年，開(kāi)始實(shí)施“自治法治與德治三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的重大戰(zhàn)略，期望以“三治融合”作為原則與方向，重建鄉(xiāng)村治理體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化。2019年8月，中共中央印發(fā)并實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，要求“堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”，“健全黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的組織體系、制度體系和工作機(jī)制，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”
總體而言，上述政策實(shí)踐發(fā)揮了改善鄉(xiāng)村治理的初步效應(yīng)，但仍未改變鄉(xiāng)村“弱治理”的格局。有學(xué)者基于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為改革的研究，發(fā)現(xiàn)“基層政府的活動(dòng)內(nèi)容和日常行為發(fā)生了重要變化。但是，基層政府的制度環(huán)境沒(méi)有改革，基層政府的行為邏輯也沒(méi)有改變，政府運(yùn)行機(jī)制并未發(fā)生根本變革。”也就是說(shuō)，雖然形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有了現(xiàn)代政府的基本架構(gòu)和組織形式，但其運(yùn)行機(jī)理仍有嚴(yán)重缺陷，出現(xiàn)包括公司化、碎片化與運(yùn)動(dòng)化特征的“內(nèi)卷化”。[26]實(shí)際上，近40年來(lái)的這種“變”與“不變”，不僅出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，也出現(xiàn)在村級(jí)層面。一方面，鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)形式一直處于不斷的探索與變動(dòng)狀態(tài)，并不穩(wěn)定。即便是近年各地如火如荼的“三治”實(shí)踐依然處于一個(gè)初級(jí)階段，即“政府引導(dǎo)并主導(dǎo)”的“官治”階段，所謂的“民眾參與”也僅是部分精英（如鄉(xiāng)賢）而非大眾的參與，“法治”政策的對(duì)象還主要是普通民眾。此類缺失也流露于一些政府官員的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)介紹之中。[27]也就是說(shuō)，“三治融合的鄉(xiāng)村治理體系”雖已正式載入黨和政府的政治文件、成為正式的政策主張，并已被各地廣泛采納，但如何全面而扎實(shí)地落實(shí)，進(jìn)一步提升其品質(zhì)、成為長(zhǎng)效機(jī)制，尚有大量艱苦而細(xì)致的實(shí)際工作要做。
另一方面，鄉(xiāng)村治理體系的基本特質(zhì)并無(wú)變化，集中性的權(quán)力結(jié)構(gòu)依然得到持續(xù)性強(qiáng)化。無(wú)論是縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，還是橫向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，或者村民的公共參與，均未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性變化。更重要的是，政策實(shí)踐的核心理念也一直未發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，即仍然注重從工具理性立場(chǎng)對(duì)待“三農(nóng)”問(wèn)題，技術(shù)性地推動(dòng)鄉(xiāng)村治理改革，未能推動(dòng)面向民主自治的農(nóng)村治理改革和轉(zhuǎn)型。現(xiàn)行的基層治理體制仍然帶有濃厚的人民公社體制的色彩，還未建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)、村委會(huì)性質(zhì)不明、村兩委與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系錯(cuò)位，村“兩委”儼然成了全能性組織。[28]
下面再舉數(shù)端例證。
一是鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)并未出現(xiàn)真正轉(zhuǎn)型。自新世紀(jì)以來(lái)，鄉(xiāng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)復(fù)合性集權(quán)，即層級(jí)政府之間權(quán)力集中于上級(jí)，政府與社會(huì)之間權(quán)力集中于政府，橫向?qū)用娴臋?quán)力集中于“班長(zhǎng)”。以縱向集權(quán)為例，自1994年分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織的自主性日益喪失，受控于縣級(jí)及其上級(jí)黨政組織。自2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，借助于工資與報(bào)酬核發(fā)、村財(cái)鄉(xiāng)管、項(xiàng)目制、村干部選任以及日益嚴(yán)密的工作考核等方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的控制也更為加強(qiáng)而嚴(yán)密，村級(jí)組織與村干部日益行政化，成為上級(jí)黨政組織的“腳”。與此同時(shí)，村民的選舉參與卻日益形式化，治理參與更是缺失，村民因此而游離于鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)之外，難以對(duì)鄉(xiāng)村治理發(fā)揮直接的、實(shí)質(zhì)性的影響。總之，在自上而下監(jiān)管日益強(qiáng)化并單軌運(yùn)行的邏輯下，自下而上的參與卻日益萎縮，鄉(xiāng)村層面的治理資源嚴(yán)重受控，自主治理的空間愈益窄化。
二是村民自治多年來(lái)徘徊不前。1987年11月，在全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)“村委會(huì)組織法”的立法論辯中，彭真委員長(zhǎng)曾提出有關(guān)鄉(xiāng)村自治的改革設(shè)計(jì)，認(rèn)為村民經(jīng)過(guò)村級(jí)自治的訓(xùn)練、能管好一個(gè)村之后，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。[29]然而，歷經(jīng)30余年的村民自治實(shí)踐，這一設(shè)計(jì)并未得到有力推進(jìn)，始終未能實(shí)現(xiàn)基層自治的層級(jí)提升，相反村級(jí)自治本身也進(jìn)入了“死胡同”，民主自治未能得到應(yīng)有的深化與擴(kuò)展。
三是鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)卷化。主要依靠自上而下的自我監(jiān)管與督察策略，盡管其形式日益精細(xì)而嚴(yán)密，但由于缺失競(jìng)爭(zhēng)性力量的激發(fā)、缺失社會(huì)力量尤其是被管理對(duì)象的參與，鄉(xiāng)村與地方權(quán)力的運(yùn)行日益內(nèi)卷化，“管理失靈”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。不僅成本日高、效能日低，而且基層干部還缺失必要約束而行為失范。近些年多地被查處的腐敗窩案、及其所顯示的政治生態(tài)困境，正是后者的重要表現(xiàn)。再如，各級(jí)黨政組織均在自上而下、層層強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村基層的監(jiān)管，頻繁開(kāi)展督查檢查與問(wèn)責(zé)追責(zé)，讓基層“壓力山大”，以致“留痕主義”、以材料論英雄、典型“盆景化”、因政策打架而無(wú)所適從等形式主義問(wèn)題日益嚴(yán)重。[30]
四是鄉(xiāng)村社會(huì)在基層治理中的主體性地位缺失。在社會(huì)高度整合尤其是權(quán)力集中的總體趨勢(shì)下，鄉(xiāng)村社會(huì)不僅失去基本的“拒絕權(quán)”，更失卻意愿表達(dá)的管道，日益成為宏觀乃至中觀“棋盤”上被任意撥弄的“棋子”。近年來(lái)，地方政府違背鄉(xiāng)村社會(huì)意愿、與民爭(zhēng)利的行為頻頻發(fā)生。比如，多地發(fā)生“平墳”乃至“搶、砸棺材”運(yùn)動(dòng)，[31]引發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)與民眾的極大不滿。地方政府還以各種名義執(zhí)行土地“增減掛鉤”政策，強(qiáng)制實(shí)施“一戶一宅”。有的地方政府還實(shí)行“拆村并居”政策，強(qiáng)制農(nóng)民“洗腳上樓”，更是鬧得血雨腥風(fēng)，成為對(duì)農(nóng)民的變相剝奪。[32]山東省自2008年以來(lái)試行、并從2020年統(tǒng)一推進(jìn)的“合村并居”行動(dòng)，已直接影響到4900萬(wàn)農(nóng)村人口的生活與生產(chǎn)，影響到鄉(xiāng)村社會(huì)的文化之根。這些來(lái)自包括省級(jí)政府在內(nèi)的地方政府的“化地不化人”政策之所以風(fēng)行，根源就在土地利益的博弈，即地方政府對(duì)于“以地生財(cái)”目標(biāo)的片面追求。[33]然而，絕大多數(shù)農(nóng)民卻成了犧牲品，基層組織和干部群體也成為“風(fēng)箱中的老鼠”，里外受困。
綜合前述第二、第三節(jié)的討論可見(jiàn)，自1978年以來(lái)，在鄉(xiāng)村社會(huì)及其治理領(lǐng)域，針對(duì)1949年后的全面性“革命”確實(shí)做了系列撥亂反正工作，推進(jìn)了系列改革創(chuàng)新，不過(guò)，同時(shí)仍堅(jiān)持著“革命”的主體性遺產(chǎn)。革命后重建的鄉(xiāng)村土地、戶籍與社會(huì)福利等基礎(chǔ)性體制、資源配置體制和集權(quán)性權(quán)力體制等遺產(chǎn)并未出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，一直被堅(jiān)持甚至強(qiáng)化至今。根本性的改變，主要發(fā)生在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與政府直接管控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活方面，農(nóng)民生活與生產(chǎn)的自主性空間得到初步釋放；國(guó)家還以取消農(nóng)業(yè)稅、項(xiàng)目下鄉(xiāng)與社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)等方式，回饋鄉(xiāng)村發(fā)展。重大的變化，還表現(xiàn)在政府管理的日益技術(shù)化與精細(xì)化，技術(shù)型治理的特征日益顯著，鄉(xiāng)村治理的能力得到顯著提升，但鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化尚在路上。
四、鄉(xiāng)村治理政策變遷的理念難題
在近40年來(lái)的改革實(shí)踐中，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的政策實(shí)踐何以會(huì)出現(xiàn)如上格局？其中核心的影響因素有哪些？在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，人們強(qiáng)調(diào)歷史性因素與情境性因素的制約，認(rèn)為那是缺乏歷史經(jīng)驗(yàn)而借鑒蘇聯(lián)模式的后果，是薄弱國(guó)情下實(shí)施趕超戰(zhàn)略而犧牲“三農(nóng)”的“必要”選擇。有研究者將這兩種因素分別概稱為意識(shí)形態(tài)因素與經(jīng)濟(jì)因素。[34]按其說(shuō)法，“前30年”犧牲“三農(nóng)”的政策主張是歷史的必然也是現(xiàn)實(shí)的選擇，而“后40年”的政策變化則是意識(shí)形態(tài)與經(jīng)濟(jì)因素的相應(yīng)變化所致。這強(qiáng)調(diào)了政策選擇的目標(biāo)導(dǎo)向與條件約束，合乎理性選擇理論的基本主張，有著較強(qiáng)的解釋力。不過(guò)，筆者以為，對(duì)于鄉(xiāng)村治理政策選擇的深層原因，應(yīng)當(dāng)有更為全面而深入的分析。其中，既有意識(shí)形態(tài)的因素也有價(jià)值理念的因素，既有利益選擇的因素也有權(quán)利認(rèn)知的因素，它們共同形塑著近40年來(lái)的政策選擇與實(shí)踐。比如，直至當(dāng)下，利益、尤其是政府的自利性依然影響著鄉(xiāng)村治理的政策安排及其實(shí)踐，一些地方政府與民爭(zhēng)利的諸多政策行為莫不與此相關(guān)。不過(guò)，出于本文研究主題的需要，這里擬集中分析理念因素的影響。
首先，對(duì)于社會(huì)主義本質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)方式的理解與選擇。1949年后，新中國(guó)的締造者們將社會(huì)主義的本質(zhì)特征理解為：消滅私有制，消滅剝削，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、合作生產(chǎn)與無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政。[35]在實(shí)踐中，所有制的“一大二公”，消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與集體化生產(chǎn)，乃至絕對(duì)平均主義下的“越窮越光榮”，城市與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的“優(yōu)越論”，成為農(nóng)村走社會(huì)主義道路的必然選擇。1978年后基于實(shí)踐挫敗后的反思，鄧小平等新一代領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義的本質(zhì)是解放與發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)共同富裕，切實(shí)提高人民群眾的物質(zhì)與精神生活水平。與此前將物化的手段與過(guò)程作為目的與本質(zhì)不同，中國(guó)特色社會(huì)主義理論將人的發(fā)展作為本質(zhì)特征，體現(xiàn)了“以人為本”的精神，合乎馬克思主義所主張的“人的自由而全面發(fā)展”之宗旨。就此而言，所有制形式、計(jì)劃或市場(chǎng)、集體或小農(nóng)的經(jīng)營(yíng)形式，都只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的道路與方式選擇而已。有了認(rèn)知與思想的逐步解放，“大包干”與農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化改革，多種形式的經(jīng)營(yíng)體制并存，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與逐步消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等政策，就成為近40年來(lái)深化改革的必然選擇。
但遺憾的是，農(nóng)村的土地所有制形態(tài)一直被視為社會(huì)主義的本質(zhì)特征所在，這直接影響到農(nóng)村改革與鄉(xiāng)村治理的諸多政策。實(shí)際上，在土地集體所有制下，農(nóng)民對(duì)于土地的自由自主處置權(quán)受限，難以抵擋被征用的風(fēng)險(xiǎn)，更難以充分享有其增值效益。堅(jiān)持土地集體所有制的人士認(rèn)為，舍此，我國(guó)就會(huì)走向土地的高度集中與部分農(nóng)民的無(wú)地赤貧，導(dǎo)致社會(huì)混亂與動(dòng)蕩，陷入傳統(tǒng)中國(guó)的治亂循環(huán)。對(duì)此，已有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角做過(guò)精彩的討論和回應(yīng)。[36]無(wú)疑，這不只是一個(gè)純經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是更為復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，不應(yīng)拘泥于古往歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)，而應(yīng)有全球眼光，系統(tǒng)反思現(xiàn)當(dāng)代國(guó)際社會(huì)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。簡(jiǎn)略說(shuō)來(lái)，應(yīng)當(dāng)深入分析四大條件的變化：其一，國(guó)家治理體系性質(zhì)及其能力的變化。對(duì)我國(guó)政府而言，政府的性質(zhì)與能力已迥異于傳統(tǒng)的王朝政府。作為人民政府，我國(guó)政府沒(méi)有任何特殊利益，其宗旨與出發(fā)點(diǎn)均是以民眾為本，且具有前所未有的履職能力，不可能出現(xiàn)傳統(tǒng)中國(guó)或一些境外國(guó)家的混亂狀況，如因自身能力虛弱而無(wú)從實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效管治；不可能被特殊利益集團(tuán)所俘獲而缺失必要的自主性；更不可能因自身權(quán)力橫暴而自利，不為社會(huì)與民眾所控制。換言之，人民政府既有動(dòng)力也有能力依法而且高效履職，防止出現(xiàn)傳統(tǒng)社會(huì)的土地兼并及其惡果現(xiàn)象。其二，社會(huì)安全網(wǎng)的完善度。與傳統(tǒng)王朝不同，現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)安全網(wǎng)已從傳統(tǒng)的家庭、家族、鄰里互助與稀薄的社會(huì)與政府扶持，走向日益健全而強(qiáng)大的以公共財(cái)政支撐與社會(huì)力量扶助的保障體系，這有助于失地或無(wú)地的農(nóng)民免于困境。其三，產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)的變化。與傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)相比，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，土地極度分散或適度規(guī)模的經(jīng)營(yíng)模式之效益迥然不同，前者已難以使農(nóng)民致富，相反，后者應(yīng)更有助于提升生產(chǎn)效能，有利于降低監(jiān)管成本，進(jìn)而增加經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶與社會(huì)整體福利。同時(shí)，多元、富足而自由的就業(yè)市場(chǎng)，能為包括農(nóng)民在內(nèi)的勞動(dòng)者提供更為充分的就業(yè)保障。其四，耕地自由流動(dòng)與使用的監(jiān)管成熟度。借助日益成熟的政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督體系，只要控制耕地集中的上線與規(guī)模，嚴(yán)格規(guī)劃與限制土地的用途，確保土地耕作在當(dāng)?shù)赜霉さ谋壤捌渥畹凸べY，應(yīng)可避免土地高度集中與濫用等問(wèn)題，避免兩極分化困局。筆者以為，這四大條件如同時(shí)具備，就完全可以避免人們所擔(dān)心的危局。近20余年來(lái)，國(guó)內(nèi)農(nóng)村已累計(jì)的“失地農(nóng)民”并不在少數(shù)，[37]盡管征地與拆遷引發(fā)了大量的糾紛與沖突，但并未出現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)兩極分化和社會(huì)動(dòng)蕩問(wèn)題，其中的關(guān)鍵就在于當(dāng)下中國(guó)社會(huì)上述條件的初步變化。
當(dāng)然，更重要的是，應(yīng)當(dāng)反思地權(quán)與社會(huì)制度及其目標(biāo)之間的關(guān)系。按理，社會(huì)主義的本質(zhì)乃是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)公平正義，實(shí)現(xiàn)共同富裕與人的自由而全面發(fā)展。就此而言，所有制只是實(shí)現(xiàn)理想和目標(biāo)的工具選擇，而不是目的本身。“占有物不是目的，目的是每個(gè)人的自由發(fā)展。”這正是馬克思主義對(duì)于“歷史之謎的解答”。[38]總之，對(duì)于新時(shí)代的農(nóng)村土地問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)基于新的時(shí)空背景，綜合考量政府的性質(zhì)與監(jiān)管能力、社會(huì)安全網(wǎng)的健全程度與水平，土地使用的效益與價(jià)值、尤其是其對(duì)于農(nóng)民福利和社會(huì)整體福利的增長(zhǎng)、社會(huì)主義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等因素，進(jìn)行新的反思，形成新的認(rèn)知，完善新的理念。
其次，對(duì)于“三農(nóng)”價(jià)值與功能的認(rèn)識(shí)與定位。如何理解并定位“三農(nóng)”，尤其是農(nóng)民的價(jià)值與功能，這是影響鄉(xiāng)村政策的基礎(chǔ)性問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)民階級(jí)的公共精神與參與能力，政府長(zhǎng)期來(lái)認(rèn)同馬克思的“袋裝的馬鈴薯”、政治上保守且落后，需要精英來(lái)領(lǐng)導(dǎo)的論斷，認(rèn)為農(nóng)民階級(jí)與小農(nóng)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)“消亡”、退出歷史舞臺(tái)。[39]農(nóng)民與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的如此定位，就極易于實(shí)施對(duì)于農(nóng)民的“灌輸”“管制”甚至“犧牲”的政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1949年至2001年10月，中共舉行過(guò)58次中央全會(huì)，其中10次通過(guò)了關(guān)于農(nóng)業(yè)問(wèn)題的專項(xiàng)決議，占中共中央全會(huì)總次數(shù)的17.2%。自2004年開(kāi)始，連續(xù)多年頒發(fā)中央一號(hào)文件聚焦三農(nóng)問(wèn)題。這充分表明中央對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，始終把農(nóng)業(yè)列為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展、啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的首要舉措，[40]強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”的重中之重地位，認(rèn)為“基層不牢，地動(dòng)山搖”。然而，若從工具理性與價(jià)值理性的角度來(lái)分析，則不難發(fā)現(xiàn)“三農(nóng)”一直被置于工具理性的層面，即只是作為食材的供應(yīng)地，以達(dá)“民以食為天”；作為工業(yè)原材料的供應(yīng)地，以保障工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展；作為穩(wěn)定眾大國(guó)民的“蓄水池”，以借助戶籍、土地、就業(yè)與生活而圈住農(nóng)民。直至2007年的中央一號(hào)文件，對(duì)于農(nóng)業(yè)功能才有新的定位，認(rèn)為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須注重開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能，即不僅具有傳統(tǒng)的食品保障、原料供給與就業(yè)增收功能，也具有生態(tài)保護(hù)、觀光休閑與文化傳承等功能。有所遺憾的是，這種新理解只是針對(duì)農(nóng)業(yè)的功能與價(jià)值，尚未擴(kuò)展至“三農(nóng)”全域。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種工具主義定位，正是理解70余年來(lái)“三農(nóng)”處境及其政策變遷的“密鑰”：“前30年”服從于正統(tǒng)意識(shí)形態(tài)，“后40年”則走向技術(shù)型治理，[41]但背后的邏輯卻是一致的，即均未能將“三農(nóng)”作為目的本身。
實(shí)際上，“三農(nóng)”的價(jià)值，不僅體現(xiàn)為對(duì)于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市與城市居民等他者的工具性與功能性意義，更體現(xiàn)為自身即目的。“三農(nóng)”與他者之間，首先應(yīng)是自為目的（價(jià)值），然后才是互為手段（功能）。正所謂“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件。”[42]由此，農(nóng)民與其他社會(huì)群體之間、農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間、鄉(xiāng)村與城市之間，進(jìn)而社會(huì)整體才有可能共同進(jìn)步，一體化發(fā)展。這里，我們以農(nóng)村建設(shè)用地非農(nóng)開(kāi)發(fā)中鄉(xiāng)村的應(yīng)得權(quán)利為例，略作分析。直至當(dāng)下，這一開(kāi)發(fā)權(quán)一直被政府所享有（即壟斷性征用后再開(kāi)發(fā)），其增值收益之主體為地方政府，由其獨(dú)享巨額的“土地財(cái)政”，開(kāi)發(fā)商人也從中收益匪淺，農(nóng)民卻所得極低。然而，如果以農(nóng)民為本，允可農(nóng)民個(gè)體或集體遵照政府的統(tǒng)一規(guī)劃與要求，進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)并入市交易，那么，其收益將十分顯著且多元。首先，有助于農(nóng)民與農(nóng)村財(cái)富的極大增長(zhǎng)，提升鄉(xiāng)村居民的獲得感與生活質(zhì)量；其次，有助于降低城市的高房?jī)r(jià)，減輕城市青年的生活壓力，提升其幸福感；再次，有助于各類生產(chǎn)與生活要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合與一體化發(fā)展。然而，人們擔(dān)心和顧慮的是，此舉極可能導(dǎo)致非農(nóng)用地的濫建亂建等亂局。實(shí)際上，借助于有力的政府監(jiān)管、健全的社會(huì)監(jiān)督與正常的市場(chǎng)調(diào)節(jié)的“三手齊用”，應(yīng)可預(yù)防并有效管治亂局出現(xiàn)的可能，有如下一成功案例。
云南省昆明市官渡區(qū)季官社區(qū)曾是城郊村，由村改居，近一半耕地在2007年前被政府按傳統(tǒng)方式征用、開(kāi)發(fā)，令面臨窘境的村民大感緊張并不滿。新一屆村班子上任后，2010年向市里爭(zhēng)取到新的征地、開(kāi)發(fā)與管理政策，即由村集體按照市里的城市統(tǒng)一規(guī)劃，自主開(kāi)發(fā)、自主建設(shè)、自主管理，推進(jìn)城中村改造，實(shí)現(xiàn)就地城市化。對(duì)此新型的征地與開(kāi)發(fā)模式，村民們十分歡迎，僅用8天時(shí)間就自主完成全部拆遷任務(wù)，積極參與開(kāi)發(fā)建設(shè)及后續(xù)的社區(qū)環(huán)境改造、商住樓管理等工作。在項(xiàng)目中推行資金封閉運(yùn)行模式，征地款、拆遷款與社會(huì)閑散資金通過(guò)農(nóng)村金融經(jīng)濟(jì)股份制改革，采取社區(qū)居民自愿入股的方式，集資入股。農(nóng)民的住房先建后拆，以每戶三套，近300㎡房屋進(jìn)行回遷分配安置。該社區(qū)做到了群眾失地不失業(yè)、失地不失權(quán)，未出現(xiàn)拆遷糾紛與沖突、民眾生活水平下降等問(wèn)題。在村班子與村民代表會(huì)議的主導(dǎo)下，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)、道德與村規(guī)等多樣化手段，優(yōu)化風(fēng)尚，村內(nèi)杜絕了一些城郊村常見(jiàn)的賭博、嫖娼、“多妻”、單純食利與孩子厭學(xué)等問(wèn)題，農(nóng)民快速市民化、文明化。社區(qū)成為環(huán)境秀美、生活殷實(shí)、安居樂(lè)業(yè)、村風(fēng)文明、管理民主的典范。這正是對(duì)“權(quán)利有助于發(fā)展”經(jīng)典命題的有力佐證。
顯然，上述兩個(gè)層面的認(rèn)知與理念，不僅是理解農(nóng)村土地制度、農(nóng)村建設(shè)用地開(kāi)發(fā)與房產(chǎn)既有政策及其改革方向的關(guān)鍵因素，還是理解鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域諸政策行為的基本環(huán)節(jié)，它們依然在全面地影響著鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的政策行為。如何理解農(nóng)民的主體地位與基本權(quán)利，能否平等對(duì)待“三農(nóng)”、視其為價(jià)值本身，乃是理解社會(huì)主義本質(zhì)及其與農(nóng)民發(fā)展之間關(guān)系的重要基石。這正是解釋既有鄉(xiāng)村治理政策及其改革的“結(jié)扣或解扣之節(jié)”。現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元性戶籍制度、以及以此為中心的社會(huì)福利與保障體制，以戶籍為基礎(chǔ)、以行政手段為支配的資源配置與流動(dòng)機(jī)制等基礎(chǔ)性社會(huì)體制，正是以農(nóng)民權(quán)利的輕忽為代價(jià)，而其改革也應(yīng)以對(duì)于農(nóng)民權(quán)利與社會(huì)主義本質(zhì)的理念更新為條件。因此，在大眾社會(huì)來(lái)臨的時(shí)代，如何在信任農(nóng)民、尊重民眾權(quán)利的基礎(chǔ)上，合理建構(gòu)政黨、政府、精英與大眾之間的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系，找到穩(wěn)健而有效的“人民民主”實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的價(jià)值理想，乃是鄉(xiāng)村社會(huì)與政治治理領(lǐng)域的重大命題。
五、小結(jié)
對(duì)于改革開(kāi)放40余年來(lái)鄉(xiāng)村治理體制與政策變遷的反思，應(yīng)當(dāng)注意建國(guó)后“前30年”革命對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的全面而徹底重構(gòu)之影響。在關(guān)注顯性制度與政策變遷的同時(shí)，還應(yīng)特別注意隱性制度與政策的狀況，關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治諸領(lǐng)域。就此而言，本文的討論具有政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的性質(zhì)。這種多面向、多層面的整合性分析，應(yīng)是鄉(xiāng)村治理變遷議題討論的基本立場(chǎng)，否則，就難以準(zhǔn)確而深入地把握該領(lǐng)域的真實(shí)狀況。
在1949年后的“前30年”，國(guó)家全面重建了一種以集體化與國(guó)有化為中心的資源配置體制，以及以戶籍為中心、以行政手段為主導(dǎo)的資源流動(dòng)制度，進(jìn)而重建了整體社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)制度，形成了新型的農(nóng)民與集體和政府、鄉(xiāng)村與國(guó)家之間的權(quán)力與權(quán)利體制。自1978年以來(lái)，在鄉(xiāng)村社會(huì)及其治理領(lǐng)域先后開(kāi)展了系列撥亂反正與改革創(chuàng)新，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與政府直接管控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方式發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民有了相對(duì)自主的生活與生產(chǎn)空間。國(guó)家還實(shí)施取消農(nóng)業(yè)稅、項(xiàng)目下鄉(xiāng)與社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)等政策，扶助鄉(xiāng)村發(fā)展；通過(guò)日益技術(shù)化與精細(xì)化的民生服務(wù)，強(qiáng)化公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與管理平臺(tái)，提升政府能力。但值得注意的是，鄉(xiāng)村社會(huì)一直堅(jiān)持著“革命”的主體性遺產(chǎn)，“前30年”重建的鄉(xiāng)村土地、戶籍與社會(huì)福利等基礎(chǔ)性體制、資源配置體制和集權(quán)性權(quán)力體制仍然在繼續(xù)運(yùn)行，有的甚至還被加碼。因此，在總體性意義上，近40年來(lái)農(nóng)村改革與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐呈現(xiàn)著技術(shù)型治理特點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理的能力雖得到顯著提升，但治理體系的現(xiàn)代化依然走在路上。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，近40年來(lái)鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的巨大進(jìn)步，直接來(lái)自于體制與政策改革所釋放和激發(fā)的強(qiáng)勁活力，改革開(kāi)放帶來(lái)了“三農(nóng)”的發(fā)展與進(jìn)步。但“三農(nóng)”依然被一些基礎(chǔ)性社會(huì)體制與權(quán)力結(jié)構(gòu)所桎梏。近十余年來(lái)，盡管中央政府轉(zhuǎn)施惠農(nóng)政策，但仍未能有效扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰落的總體格局。“鄉(xiāng)村問(wèn)題是任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在其發(fā)展階段中都會(huì)遇到的問(wèn)題，而鄉(xiāng)村衰落則是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到了一定階段后，在城鄉(xiāng)二元體制和市場(chǎng)機(jī)制作用下城鄉(xiāng)差距拉大導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。”43世界上諸多國(guó)家曾出現(xiàn)過(guò)鄉(xiāng)村貧困與衰敗現(xiàn)象，但發(fā)達(dá)國(guó)家的鄉(xiāng)村能夠很快復(fù)蘇，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的格局，甚至出現(xiàn)逆城市化的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村成為國(guó)民向往的工作和生活之地。其城鄉(xiāng)一體化發(fā)展主要依靠三類機(jī)制：一是借助物理?xiàng)l件的大變化，如交通、通訊條件的改善，縮小城鄉(xiāng)之間的空間距離；二是資源的市場(chǎng)化配置及其在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、生產(chǎn)與生活的無(wú)間流動(dòng)，如城市居民不僅愿意到鄉(xiāng)村去旅游、休閑，更能到鄉(xiāng)村購(gòu)買地產(chǎn)而生活或就業(yè)；三是政府發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)制而非主導(dǎo)、管控的角色，強(qiáng)化公共服務(wù)與社會(huì)保障的均等化建設(shè)與監(jiān)管。
然而，我國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)至今仍未能出現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化或逆城市化發(fā)展的趨勢(shì)，其深層根源就在于上述體制性機(jī)制的缺失，即基礎(chǔ)性社會(huì)體制方面的不足，盡管物理?xiàng)l件已有大變化。農(nóng)村資源在依然被源源不斷抽離的同時(shí)，卻一直沒(méi)有建立反向的自由性、逆城市化機(jī)制。顯然，不獨(dú)鄉(xiāng)村建設(shè)而且鄉(xiāng)村治理，均需要充沛而持續(xù)的資源。缺失必要的資源，鄉(xiāng)村建設(shè)就不會(huì)有活力，更難以培育有活力的治理主體與治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)下在鄉(xiāng)村組織自有財(cái)力缺失，鄉(xiāng)村有生力量大量外流、尤其是人才隊(duì)伍匱乏，黨政權(quán)力全面滲透的大背景下，鄉(xiāng)村基層自治的動(dòng)能與活力嚴(yán)重不足。這正是僅限于村級(jí)層面的自治模式漸入死胡同的重要原因。簡(jiǎn)言之，“體制性障礙”乃是導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與居民生活水平落后、鄉(xiāng)村治理整體面貌長(zhǎng)期難以得到應(yīng)有改善和發(fā)展的重要原因。就此而言，鄉(xiāng)村發(fā)展與振興已到一個(gè)歷史性的新階段，需要驅(qū)動(dòng)機(jī)制與動(dòng)力的“除舊布新”。鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)走出工具主義理念與技術(shù)型治理的局限，邁向以民主、自治、法治和文明為方向的治理創(chuàng)新。
作者系南京大學(xué)公共事務(wù)與地方治理研究中心主任，政府管理學(xué)院教授。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《治理研究》2020年第5期。
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