內容提要：本文通過梳理土地制度的公私關系，探討土地制度運行的內在規律。研究發現：土地制度是人類進入文明社會（出現國家及法律）以后的基礎性制度，并交替存在著公有制、私有制等制度形態；無論是實踐中還是在理論上，土地公有制與私有制選擇始終是一對矛盾；但產權是否清晰與土地公有私有無關，財產權神圣不可侵犯應同等保護公私財產，平等保護財產權并非追求財產平等。土地作為自然資源的本質屬性決定了其產權制度的基本特征，土地所有制度屬于政治范疇，土地產權制度與財富分配機制屬于經濟問題，土地制度規則應遵循公權與私權均衡，公利與私利分野。
關鍵詞：土地制度；公有制；私有制；土地經濟學
在土地制度研究中，普遍的觀點認為土地制度決定土地產權體系，即有什么樣的制度就有什么樣的土地權利體系及其權利內涵。如美國實行土地私有制，土地所有權主要屬于私人主體；英國實行英王所有制，土地所有權歸屬英國王室；中國實行土地公有制，分為國家所有和集體所有兩種形式，土地所有權分別歸屬國家及集體經濟組織，并實行土地使用權與所有權相分離制度，實現了公有制體系下的土地使用權的市場化配置。然而，實際上土地產權是客觀存在的，是由人類在長期的土地占有與利用過程中逐步形成的，只是當人類社會進入文明時代之后，需要并開始利用法律語言來界定與規范土地權利的具體形式。因此，客觀上并不是因為有了法律才有了土地權利，而是因為實踐中已經存在土地權利，只是通過法律予以規范與界定。但是，人類社會有史以來，土地公有制下的配置效率低下與土地私有制下的壟斷兼并始終是一對矛盾，讓人類始終面臨兩難選擇。如何科學認識土地制度的公私關系，既是當前土地制度改革的客觀要求，也是探索土地科學規律的重要內容。
1、土地制度演變的公私交替
在人類有史記載的幾千年歷史長河中，土地制度基本上是公有制與私有制交替存在，或先公后私，或公私交互，或公私并存，或分封私占，或買賣兼并，不斷交替循環。總之，人類在土地制度的公私選擇上一直處于矛盾之中。
古今中外，盡管不同時期、不同國家、不同王朝的土地制度存在差別，即使是在公有、王有等為主導的土地制度背景下，土地私人占有、私人使用，乃至買賣、繼承、租賃等行為也是普遍存在的。但客觀上來說，不同時期、不同國家的土地制度究竟是公有、私有，還是共有，在本質上很難區分，有關文獻的表述也缺乏嚴謹性。
然而，由于土地從原始氏族時代就胎生的占有、共有、公有基因，加之在人類私欲本性下追求私人利益最大化的土地私有制所引起的土地壟斷、大規模兼并、強權乃至暴力占有所導致的矛盾，常常引起社會動蕩，促使人們在備受私有制折磨的情況下開始懷念公有制的必要性，不得不反思土地制度選擇問題。在歷史上，人類甚至試圖通過改變土地所有制來改變社會的價值觀。在歐洲這種嘗試最早可以追溯到公元前133年，當時的民粹主義護民官曾嘗試將羅馬共和國恢復為它最初的平等國家，采取的方法是將富人的土地重新分配給窮困的公民。后來的封建體系依然繼續追求這一目標。從讓-雅克﹒盧梭、蒲魯東、亨利﹒喬治，到卡爾﹒馬克思、弗拉基米爾﹒列寧、孫中山、毛澤東，都在嘗試通過改變土地所有制來改變社會價值觀，盡管他們的觀點與提出的制度方案不盡相同，也并非都認為土地公有制就是必然選擇，但都非常重視土地制度問題，均認為土地制度設計應該有利于保障公平，并希望通過制度設計構建一個公平社會。但是事實證明，要讓這樣一種社會運作起來，一直以來都是非常困難的。因為任何形式的土地公有制都需要一個管理組織，假如這個組織可以維持個人利益和公共利益的平衡，那么就會得到一致的認可。而這個需要維持平衡的管理組織往往成為公有制的致命之處，正如馬克思在其研究中反復揭示的那樣，土地公有制之下的人們易于受到最有權勢者的擺布，因為管理組織領導的資格通常都是根據社群資歷和財富贏得的。
2、土地制度選擇的公私矛盾
土地制度公私矛盾的核心焦點是土地歸誰所有，也就是誰有權占有土地并獲取收益。公有制解決了公平問題，卻喪失了效率；私有制實現了效率，卻會引起壟斷與分配不公。那么，問題的根源何在？人類究竟應該如何選擇土地制度？正是由于土地制度如此重要，而公私矛盾又如此尖銳，引發無數思想家、哲學家、經濟學家的不斷思考與深入研究。然而，令人不解的是，先哲們關于土地制度公私選擇的觀點卻針鋒相對，甚至難以調和。
這些哲學家、思想家、經濟學家關于土地究竟是公有還是私有的觀點針鋒相對，完全對立。然而，仔細研究先哲們的觀點，針對土地財產權利關系，有幾個問題值得辨析：
（1）產權是否清晰與公有制或私有制有關系，但并非完全對立。即私有制可以解決產權清晰的問題，但在公有制體系下，通過財產權利的細化或進一步細分，同樣可以清晰地界定產權，關鍵是產權的作用機制存在差異。比如蒲魯東強調土地不能被私人占有，所有權不能存在，他所反對的只是“所有權”本身，甚至主要是反對“所有權”被少數人占有，但他并不反對財產權利的存在，因此他提出應建立一種共產制與私有制綜合的“自由社會”，不允許有意志的統治，只允許有法律，需要“在法律范圍內尊重所有的意志”，有權利就有義務，不反對繼承權和遺囑權。盡管我們在現實世界至今并沒有見到這種“自由社會”，但究其理想無非是否定私人占有所引起的不平等，而渴望平等、無統治、多樣性、相稱性的社會狀態，而這種社會同樣是需要法律，需要清晰的產權界定來保障個體之間的多樣性、相稱性、權利與義務等。因此，無論是公有制還是私有制，能否構建產權清晰的制度體系、能否保障公平、能否尊重產權機制是其中的關鍵。比如在中國的城市土地公有制體系下，實行土地使用權與所有權分離，建立了城市土地市場體系；英國土地屬于英王所有，同樣建立了自由保有權、租賃使用權的市場化制度。
（2）保護財產權，以及財產權神圣不可侵犯，并非僅指保護私有財產，公有財產、集體財產同樣神圣不可侵犯。嚴格來說這是無需討論的，良好的社會秩序需要保護的是“財產權”，至于誰擁有財產權，是私人還是集體，是個人還是單位，是獨自占有還是共同擁有，只要是合法的，就應該平等保護。因此，就保護財產權本身來說，與公有制還是私有制沒有關系。
（3）平等的保護財產權，而非追求財產平等。私有財產制度常常被認為是導致社會不平等的罪魁禍首，由此得出結論，要從根本上消滅不公，實現人人平等，一是要消滅私有財產制度，一切財產公有；二是均貧富，實行財富平均分配。前者否定私產，后者強調結果平等，看上去都似乎更符合很多人對“平等”的訴求。然而，平等必須經過自己的努力予以實現，哲學家們將其界定為“必須符合正義的理念”，背離正義的“平等”就是鼓勵“邪惡”，而正義則是構建社會公正秩序，就是“每個人都能得到他應該得到的東西”。例如，比爾﹒蓋茨創辦微軟，靠技術先進的微軟產品為全世界提供服務的同時，其本人也登頂世界首富寶座。這時如果西雅圖的一個流浪漢，拿著美國憲法找蓋茨說要實現財產平等，平分蓋茨的財產，你認為法院應該支持他的主張嗎？假如法院真的判定流浪漢可以平分蓋茨的財產，那么必然有更多的流浪漢，甚至公司白領、政府公務員、企業小老板等等，找到這家法院希望也能分到一杯羹，最終的結果就是所有蓋茨類富人與非蓋茨類窮人財富相等，實現“均貧富”。果真如此，最終的最終結果恐怕就是“均貧窮”了，因為誰也不會去付出勞動和智慧創造財富，只等著分配別人的財富。而且，通過平分蓋茨類富人的財產來保護流浪漢的財產平等，本身就是對蓋茨類富人合法財產權的侵犯，這本身就是悖論。因此，真正平等的含義只能是“人人享有平等的權利，而不是平等的財產”。保護財產權的重要性，并不是承諾每個人都必須擁有財富，而是保障每個人都有合法創造財產的權利，同時每個人的合法財產權利都能夠得到法律保護。
3、土地制度設置的公私均衡
總體來看，無論是人類社會制度的幾千年實踐，還是哲學家、思想家、經濟學家們的理論與制度方案，在土地公私制度選擇方面似乎誰都沒有說服誰，公私各有弊端，各有益處。私有制解決了產權問題，實現了資源配置的效率；但是容易形成壟斷，容易產生財富聚集而引起貧富不均。公有制盡管解決了公平，但是卻又喪失了效率。那么，問題的根源在哪里呢？土地制度運行的內在規律究竟是什么？這是土地經濟學研究值得深入探索的問題。
3.1基于自然賜予的財產所有權與勞動財產的所有權，應該有區別
仔細研究先哲們的論述，其實一直忽視或者模糊了一個事實，即土地作為財產與其他勞動創造的財產之間的區別。主張財產私有制者基本上都是強調不同私人主體通過自我努力、個人才能、勤奮勞動等創造的財富應歸私人所有，只有實行私有制、保護私人創造的財產，才能促進社會財富增加，促進進步。而反對私有制的，絕大多數都認為大量自然資源財富被私人占有所導致的不公平，尤其是大自然賜予的土地資源，如果被少數人通過暴力或強權占有這類自然財富，則這類“所有權就是盜竊”。否則，如果是自己勞動創造的財產，或者付出對價交換的財產，其所有權為什么不應該是自己的呢？這種所有權怎么能算盜竊呢？倘若如此誰還會付出勞動創造財富呢？又何談公平市場交易呢？簡單地、不區分類型地說“所有權就是盜竊”畢竟有些以偏概全。仔細分析蒲魯東的論述，其主要針對的也是土地所有權，即土地作為自然的產物不應該被少數人無償占有，并壟斷其地租收入，提出“勞動產生了私人占有，即及物權。可是這個權利適用在什么東西上呢？顯然是生產品而不是土地。”因此，“所有權是勞動的產物”“土地是不能被私有的”。可見，蒲魯東所強調的所有權不能私有，也主要是反對土地這種大自然賜予人類的財富不能被少數人占有。
因此，應將自然賜予的財富與人類勞動創造的財富有所區別，自然賜予的財產所有權由于缺乏自然的歸屬關系，其財產所有權分配與確定應堅持遵循公平原則，保障人類每一個體有公平獲取自然財富的權利，尤其對土地這種重要的生產要素，要基于公平原則保障每一個體擁有基本生存的用地，防止甚至禁止少數人大量占有，尤其是采取武力或強權占有土地。而對于人類勞動創造的財富，有自然的財富歸屬關系，則應遵循勞動創造財富所有權的自然歸屬，即誰創造、誰投資則歸誰。土地作為自然資源，屬于大自然賜予的財富，就應該遵循公平原則確定分配與占有使用關系，保障“耕者有其田”“居者有其屋”的基本需求，這也正體現了土地經濟關系的特殊性。
3.2 所有制本身不是關鍵，財富分配關系才是命門
從世界各國、歷朝歷代土地制度形態來看，實際上并沒有絕對的公有制或私有制，在公有制下也存在土地的私人占有與使用，在私有制下同樣存在土地公有、共有關系。因此，從土地合理利用和經濟機制分析的角度，土地所有制的本身并不重要，或者說盡管存在不同的所有制，但是在不同所有制下均存在相應的合理利用與經濟機制。
中國的土地公有制下的土地有償使用制度也證明，在土地所有權公有制下通過土地使用權與所有權分離，實行市場化配置，很好地解決了效率問題，實現了土地資源優化配置和財產價值。當然，問題的另一面，在公有制下的這種土地使用權市場化配置，依然還是存在公平問題，比如土地使用權過度集中和壟斷所引起的地價過快上升，房地產市場投資性需求所引起的土地過度資本化等，直接導致財富分配的矛盾，甚至導致資本要素在產業之間配置的失衡，嚴重沖擊甚至威脅宏觀經濟安全。可見，即使是在公有制體系下所采取的土地私權交易措施，依然會產生一系列在私有制體系下的弊端。那么問題何在？
實際上，無論是公有制還是私有制，如何解決財富分配才是關鍵所在。在私有制下，如果能夠做到起始分配公平，并保障最低水平的基本需求，防止甚至杜絕基于私人利益行使公權力甚至武力進行土地兼并，并通過建立公平的收益再分配（稅收）機制，則自然就是個公平社會。同樣，在公有制體系下，通過實施土地公有制首先做到了起點公平，保障了每個公民的基本用地需求，但是同時失去了市場化配置資源的效率。中國通過實施土地使用權與所有權分離，實行土地使用權市場化配置，解決了效率問題；但在防止壟斷占有、實施收益再分配（稅收）機制方面存在缺陷，依然導致了私有制下的市場配置資源的弊端。
因此，土地所有權解決的是土地歸屬問題，甚至屬于政治問題，“土地所有權”僅僅在法律上重要。而土地占有與使用問題則是經濟問題，是土地作為自然資源與生產要素在參與生產過程中，解決財富歸屬與收益分配問題。無論是公有制還是私有制，能否建立起合理的財富分配關系才是關鍵。
3.3土地制度規則：公權與私權均衡，公利與私利分野
在任何社會制度下，土地權利清晰界定一定是必要的，無論是私有制還是公有制，都需要有清晰的產權界定，都需要明確財產權利神圣不可侵犯。但是，在土地利用和財產權的具體行使過程中，科學界定規則、建立產權保護的體制與機制則更加重要。
所謂公權與私權均衡，就是在清晰界定權利體系的基礎上，尊重私人財產權按照市場機制進行資源配置，保障效率；在保障土地公共屬性和公共利益目標的前提下，發揮公權力的作用，包括保護財產權、實施用途管制和收益再分配，解決公平問題。比如“耕者有其田”，既不是所有人平均分配土地，也不是土地公共所有大家共同耕種，更不應該是不允許土地進行租賃、買賣等交易。其內涵至少包括三層含義，一是土地歸耕種者（生產者）占有并使用，不是由官僚、貴族占有白拿地租；二是保障耕種者（生產者）擁有最基本的耕地規模，而不是平均分配，或者至少是初始分配保障公平，再分配遵循效率；三是允許基于市場規則的租賃與買賣，解決效率問題，但必須遵循市場規則，自愿承擔市場風險，并利用公權力防止大規模兼并，禁止利用公權力進行私人兼并。
所謂公利與私利分野，就是公共利益和私人利益應涇渭分明，相互邊界清晰。采用公權力保障公共利益，尊重私人財產權在服從公共利益前提下，實現私人利益最大化。基于土地公共屬性，需要發揮公權力保障公共利益，保護私人財產權，包括制定土地利用規劃，實施用途管制，保護耕地資源，開展確權登記，制定公共政策，維護市場秩序，進行收益再分配（稅收）等，原則是行使公權力的前提只能是公共利益目標，不能為某個私人利益行使公權力。而任何產權主體所擁有任何合法的土地權利，都應該得到法律的保護，并在服從法律和規劃管制的前提下，開展土地利用和交易，實現私人利益最大化，并依法繳納稅賦。
因此，解決土地公私矛盾的關鍵是：尊重私人財產權解決資源配置問題，實現效率；發揮公共權力保障公共利益，解決公平問題。在私有制下解決好公權力保護私人財產權、保障公共利益需求，防止公權力為私人利益干預財產權，則同樣可以建立土地利用公平制度。而在公有制下，盡管解決了起點公平問題，但同樣需要采取市場機制進行資源配置，同樣需要建立完善的用途管制制度、收益再分配制度解決公平問題。
4 、結論
土地制度是人類進入文明社會（出現國家及法律）以后的基礎性制度，并交替存在著公有制、私有制等制度形態。然而，無論是實踐中還是在理論上，土地公有制與私有制選擇始終是一對矛盾，實行土地公有制，保障了公平卻往往會喪失效率；實行土地私有制，解決了土地資源配置的效率，卻往往導致土地過度壟斷與兼并。研究發現，產權是否清晰與土地公有私有無關，財產權神圣不可侵犯應同等保護公私財產，平等保護財產權并非追求財產平等。因此，土地作為自然資源的本質屬性決定了其產權制度的基本特征，土地所有制度屬于政治范疇，土地產權制度與財富分配機制屬于經濟問題，土地制度規則應遵循公權與私權均衡、公利與私利分野，即尊重私人財產權解決資源配置問題，實現效率；發揮公共權力保障公共利益，解決公平問題。
作者：朱道林1、2，甘藏春2，程 建1 單位：1.中國農業大學土地科學與技術學院 2.中國土地政策與法律研究中心
中國鄉村發現網轉自：《中國土地科學》2020年10期
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