近些年來，我國在城鄉(xiāng)融合方面取得了很多進展。
首先是2020年新實施的《土地管理法》，為未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市奠定了法律框架；第二，一些地區(qū)在探索農(nóng)村宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”三權(quán)分置改革；第三，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施后，政府在鄉(xiāng)村投入比較多，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)、環(huán)境還是公共服務(wù)，都有所改善。
然而，城鄉(xiāng)融合的難點問題還沒有解決。
一、城鄉(xiāng)融合的難點
城鄉(xiāng)融合的難點是，大城市郊區(qū)的城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重，城中村人口多、生活品質(zhì)差，城郊地區(qū)“非拆即亂”。
首先，大城市郊區(qū)人口流入最多，但是密度最低。據(jù)統(tǒng)計，距離北京和上海市中心二十到三十公里的圈層內(nèi)，在2000年到2015年期間，新增常住人口分別是458萬和491萬，分別占北京和上海新增常住人口的60%和64%。但是，這個圈層的人口密度特別低，只有每平方公里1800人和2100人。大城市郊區(qū)的人口密度、經(jīng)濟密度還有很大的提升空間。
第二，新增常住人口主要居住在城中村，但是城中村品質(zhì)不高。據(jù)一份研究報告，全國十大城市的租房者，平均有27%的人租住在城中村。深圳有70%的租客住在城中村，北京有40%的人住在城中村。但城中村常見的現(xiàn)象是，道路狹窄、線網(wǎng)密布、消防設(shè)施缺乏、環(huán)衛(wèi)不潔。城中村人口多、品質(zhì)差，是城市環(huán)境改善的痛點。
第三，大城市的城鄉(xiāng)差距大。城鄉(xiāng)居民人均可支配財產(chǎn)凈收入比大體可以衡量城鄉(xiāng)居民的財富差距，根據(jù)2018年《中國統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)字測算，北京是6.38倍，上海是10.62倍，天津是4.5倍，重慶是7.58倍。在一些大城市，城區(qū)居民財產(chǎn)性收入高，城郊居民卻因缺乏合法的土地房屋產(chǎn)權(quán)，財產(chǎn)性收入低；城市中心整潔現(xiàn)代，郊區(qū)鄉(xiāng)村卻貧窮不堪。第四，大城市郊區(qū)的工業(yè)大園、大棚房、別墅的“違建”和“拆違”問題突出。城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，導(dǎo)致“非拆即亂”。
二、主流城市化模式的困境
主流的城市化模式很難解決城鄉(xiāng)融合的難點問題。
主流的城市化模式是政府主導(dǎo)，其經(jīng)濟模式是政府做規(guī)劃，征地批租，壟斷國有土地的出讓，不允許鄉(xiāng)村合法開發(fā)土地，以此來獲得壟斷租金。政府按規(guī)劃分配建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)集中在城市，到了城郊鄉(xiāng)村地區(qū)，不但缺乏建設(shè)住房和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的指標(biāo)，不少鄉(xiāng)村宅基地下面的指標(biāo)也被挪用到開發(fā)區(qū)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村住房“被違法”占用耕地。現(xiàn)在城郊地區(qū)征地成本太高、拆不動，又不給鄉(xiāng)村土地住房合法化的空間。無論是做民宿還是做大棚房、建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，皆面臨因土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)不牢固，人們不敢進行大規(guī)模投資，建設(shè)長期有品質(zhì)的住房和產(chǎn)業(yè)的問題，導(dǎo)致城郊地區(qū)“非拆即亂”。
政府主導(dǎo)城市建設(shè)，依賴從銀行獲得土地抵押貸款，但是投資使用效率低，出現(xiàn)了很多空城、鬼城。大量土地在獲得銀行審批的抵押貸款后，就不再辦理產(chǎn)權(quán)登記。某城市的1萬畝土地儲備中，只有8%的土地走完產(chǎn)權(quán)的全部流程，有合法的國有產(chǎn)權(quán)，其余土地在獲得銀行抵押貸款后即不再辦理產(chǎn)權(quán)登記，大量土地被閑置“曬太陽”。地方官員對投資結(jié)果不負(fù)責(zé)，導(dǎo)致地方債務(wù)畸高，極大提升了金融體系的風(fēng)險。政府主導(dǎo)的城市化，是由公共財政提供教育、環(huán)衛(wèi)、治安等公共服務(wù)。公共服務(wù)與戶籍制度掛鉤，在某些大城市，外地人不能享受與本地居民同等的入學(xué)條件，以及養(yǎng)老、保障房等制度安排，社會治理也下不了城中村。城市的公共服務(wù)是歧視外地人的。
三、另一條道路：民營城市
民營城市是在主流城市化模式之外，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的另一條道路。民營城市是民營企業(yè)去規(guī)劃、投資、開發(fā)與運營的城市。民營城市與主流城市化模式的區(qū)別在于產(chǎn)權(quán)安排不同：政府主導(dǎo)的城市開發(fā)模式將很多權(quán)利集中在政府手里，民營城市是把土地的使用權(quán)、收益權(quán)、規(guī)劃權(quán)、公共治理權(quán)等權(quán)利，交給社會資本及專業(yè)化的企業(yè)，以平臺的方式整體打造、運營和治理城市。
下面介紹四個由企業(yè)運營和治理城市的例子：深圳市西柚小鎮(zhèn)的城中村改造，佛山市龍江鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村工業(yè)園改造，成都市福洪鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)開發(fā)，成都市蛟龍港的綜合城市開發(fā)。
（一）西柚小鎮(zhèn)的城中村改造
深圳市光明區(qū)西柚小鎮(zhèn)位于公明街道下村。民營企業(yè)深圳盛薈實業(yè)公司來到這個城中村，租用村民物業(yè)，租期15年。在投入六千余萬元實施改造，招商引入八十多家企業(yè)并吸引兩千余人入住改造而來的公寓后，相關(guān)物業(yè)的租金提高了15%以上。這里原來是破爛的城中村，但已被成功改造為人群聚集、新潮時尚、富有活力的網(wǎng)紅商業(yè)街區(qū)。街道政府為入住的企業(yè)提供產(chǎn)權(quán)保護，通過多部門聯(lián)合辦公、出具會議紀(jì)要的方式為商家辦理營業(yè)執(zhí)照，提供消防設(shè)施。但是，僅是街道政府提供產(chǎn)權(quán)認(rèn)可，產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)仍是不牢固的。政府的認(rèn)可不同于法律的認(rèn)可，有政策隨人事變動的風(fēng)險。盛薈實業(yè)與村民簽訂場地占用協(xié)議，拿不到土地證與房產(chǎn)證，難以獲得銀行貸款。產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)則投資有限，盛薈實業(yè)不敢把城中村的房子拆除重建，以提高容積率。盡管如此，利用社會資金開展城中村改造，引入專業(yè)化的運營團隊，至少解決了城中村“非拆即亂”的問題，提高了村民的收入。
（二）順德的村級工業(yè)園改造
佛山市順德區(qū)有382個村級工業(yè)園，占全區(qū)已投產(chǎn)工業(yè)用地面積的70%，卻只貢獻(xiàn)了27%的產(chǎn)值和4.3%的稅收。村級工業(yè)園不但土地利用效率低，而且存在高消耗、低產(chǎn)出、工藝落后、管理落后等問題。改造工業(yè)園是有難度的：村辦工業(yè)園的舊廠房已經(jīng)租出去了，租期10年、20年、50年不等，有的甚至簽訂了永久合約。收回租出去的廠房收回需要資金投入。順德區(qū)龍江鎮(zhèn)政府借錢給村集體，讓村集體協(xié)調(diào)利益相關(guān)方，收回出租的廠房。政府采用掛帳收儲的模式，允許土地轉(zhuǎn)為國有，在國有平臺上以招拍掛的方式出讓給萬洋眾創(chuàng)城，出讓的收益在交完稅費及歸還政府借款之后，其余的土地出讓金（占98%）全部返還村集體。村集體還可以在改造后的工業(yè)園里自持部分物業(yè)，獲得長期收益。政府的讓利之舉，極大地提高了村級工業(yè)園改造的進程。 龍江鎮(zhèn)萬洋眾創(chuàng)城，由總部位于溫州的制造業(yè)聚集平臺運營商萬洋集團開發(fā)。這里占地2618畝，拆除了村級工業(yè)園低矮的廠房，擬投資120億元建設(shè)高達(dá)10層樓的垂直工廠，可以新增產(chǎn)業(yè)空間280萬平方米，節(jié)約60%的土地。建成后將聚集產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，如華為、海康威視，為企業(yè)提供云平臺、大數(shù)據(jù)、集中倉儲物流、統(tǒng)一物業(yè)管理等服務(wù)，為員工提供公寓、超市、生活配套，為園區(qū)的中小企業(yè)提供融資活動。這里的年租金，從改造前的510萬元，提升至改造后的1518萬元，提高了兩倍。農(nóng)民的分紅從改造前的273萬元，提升至改造后的1062.6萬元，提高了三倍。項目全部投產(chǎn)后，預(yù)計年產(chǎn)值達(dá)到200億元，稅收10億元。引入專業(yè)化的民營工業(yè)園統(tǒng)一打造，帶來了多方受益：農(nóng)民的收入增加了，政府的稅收也增加了，企業(yè)的用地空間也增加了，產(chǎn)業(yè)得以升級。
（三）依托村莊建設(shè)的福洪鎮(zhèn)
近幾年來，因經(jīng)濟下行以及個別超大城市實施控制人口政策，農(nóng)村居民外出打工的機會越來越少，許多人反映沒活干。大城市進不去，促使許多村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。但是，如果村莊分散、人口聚集不起來，在鄉(xiāng)村做生意一樣缺乏人氣，有不小的困難。2011起，成都和盛家園實業(yè)公司在成都市青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)依托土地整理，復(fù)墾了周邊村莊1300畝宅基地，并墊付城鎮(zhèn)建設(shè)資金，將4000多戶農(nóng)戶、1.3萬人集中在1.5平方公里的新的場鎮(zhèn)。人口的聚集為返鄉(xiāng)者提供了創(chuàng)業(yè)的條件，促進了商業(yè)、工業(yè)和旅游業(yè)的進一步分工。節(jié)余的約800畝集體建設(shè)用地指標(biāo)落地福洪鎮(zhèn)域，用來修建商鋪和標(biāo)準(zhǔn)廠房，吸引了27家勞動密集型企業(yè)入駐，發(fā)展生態(tài)旅游康養(yǎng)項目。成都市為宅基地復(fù)墾整理出來的指標(biāo)頒發(fā)證書，把土地由實物變成了抽象的權(quán)利。那些指標(biāo)可以在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所交易，也為未來發(fā)展融資提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。福洪鎮(zhèn)農(nóng)民的人均純收入從2011年的10199多元增長到2019年的24400元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從21258元上漲到42206元。新建的福洪鎮(zhèn)不單是商業(yè)園區(qū)，也不單是民營工業(yè)園，而是一個集居住、商業(yè)、工業(yè)為一體的小城鎮(zhèn)。農(nóng)民集中居住后，生活得以改善，小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)也得到提升。我去那里考察期間訪問過一個小女孩，她說很高興，因為以前上學(xué)很遠(yuǎn)，現(xiàn)在上學(xué)更方便了，不用坐公交車了。鄉(xiāng)村發(fā)展要面向未來，我們要思考年輕人會喜歡在什么樣的地方生活。
（四）蛟龍港的綜合城市運營
蛟龍港是在成都市雙流區(qū)一片4.3平方公里的土地上，由民營企業(yè)香港蛟龍集團租用農(nóng)民的集體土地建設(shè)的城市。蛟龍港不但具有工業(yè)、商業(yè)、居住的功能，而且建立了一座創(chuàng)兩項吉尼斯世界記錄的水族館。不同于主流的城市開發(fā)模式，蛟龍公司沒有走土地國有化的道路，而是租用村集體土地，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房出租給小微企業(yè)。這里的小微企業(yè)聚集了10萬人就業(yè)，伴隨產(chǎn)業(yè)升級，現(xiàn)在年產(chǎn)值可達(dá)三百億元，稅收7億元。蛟龍公司累計投資97億元，自建了瀝青混凝土道路、污水處理廠、供水廠、變電站、排洪溝、地下管網(wǎng)、住宅公寓、寫字樓、商業(yè)購物中心等設(shè)施，還實施了河道改造。此外，蛟龍公司為園區(qū)企業(yè)務(wù)工人員的子女提供免費的義務(wù)教育學(xué)校，為工廠與街區(qū)治理提供協(xié)警及公交等服務(wù)。主流的城市化模式中，公共服務(wù)通常是由政府提供的，蛟龍公司提供公共服務(wù)的資金從哪里來？蛟龍建設(shè)和運營城市的關(guān)鍵，是該公司與雙流區(qū)政府簽訂的協(xié)議賦予了蛟龍公司規(guī)劃權(quán)和稅收分成。蛟龍公司對這塊土地有自主規(guī)劃權(quán)，規(guī)劃在雙流區(qū)政府備案，這樣蛟龍公司就可以根據(jù)其對市場的判斷決定怎樣開發(fā)城市。政府再將園區(qū)企業(yè)創(chuàng)造的稅收中地方實得的一半返還給蛟龍公司。蛟龍公司用政府返還的稅收投資污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施，為打工子弟辦義務(wù)教育學(xué)校。這個實踐證明，只要有一個好的合約，界定給民營企業(yè)充分的權(quán)利，民營企業(yè)也可以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
四、民營城市需要配套改革
上述四個案例，都是通過引入民營企業(yè)的專業(yè)團隊、提升容積率與開發(fā)強度，從而改善了城市郊區(qū)小鎮(zhèn)的品質(zhì)，促進了產(chǎn)業(yè)升級，提升了稅收。比較分析上述四個案例可以發(fā)現(xiàn)，離市中心越近，民營企業(yè)運營城市的功能越多樣，綜合程度越高。大城市郊區(qū)是民營城市發(fā)展的重點，距離大城市中心越近，民營城市的功能越多、效率越高。民營城市的經(jīng)濟效率與民營企業(yè)獲得的權(quán)利層級相輔相成：賦予民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定越清楚、越完整，城市的經(jīng)營效率越高。反過來看，民營城市規(guī)模越大、功能越多，對政府的授權(quán)層級要求越高。
基于以上總結(jié)，民營城市的發(fā)展需要規(guī)劃、土地指標(biāo)、集體產(chǎn)權(quán)制度方面的配套改革。
首先是規(guī)劃權(quán)的讓渡。政府要減少規(guī)劃審批的程序，授予民營企業(yè)更大的規(guī)劃權(quán)。政府規(guī)劃的城市往往投資效率低，注重公共服務(wù)而輕視多樣性和人氣聚集。民營企業(yè)規(guī)劃的城市往往能夠適應(yīng)市場需求，具有前瞻性。規(guī)劃審批環(huán)節(jié)太多，審批周期太長，是民營城市開發(fā)緩慢的重要原因。
其次，需要建立全國性的土地指標(biāo)交易市場。缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，是鄉(xiāng)村與城市開發(fā)時遇到的難題。建立土地指標(biāo)交易市場，讓企業(yè)從市場上購入指標(biāo)，可以優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)資源的配置，促進城市的聚集和土地使用效率的提升。這方面的例子是，重慶的農(nóng)村土地交易所不分國有、集體，實施指標(biāo)雙軌制：經(jīng)營性建設(shè)用地由市場交易購得，基礎(chǔ)設(shè)施用地按計劃獲得。此外，地票制度既為偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)戶提供了宅基地退出的路徑，也為企業(yè)從事城市開發(fā)提供了指標(biāo)儲備。
第三，深化集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。大城市郊區(qū)在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與征地拆遷過程中，鎮(zhèn)集體與村集體積累了大量的財富。例如，據(jù)調(diào)研所得，2019年上海市鎮(zhèn)級資產(chǎn)占三級集體經(jīng)濟組織總資產(chǎn)的65.2%，鎮(zhèn)級凈資產(chǎn)占51.4%。上海市松江區(qū)2013年鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)占比達(dá)83%。然而，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，村民難以直接享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果。上海市開展集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，清產(chǎn)核資，將集體資產(chǎn)量化為農(nóng)民的份額，規(guī)范管理集體經(jīng)濟組織，促進了集體的分紅收益分配。民營城市的開發(fā)可以帶來農(nóng)民財富的增加。要將集體積累的資產(chǎn)分配給農(nóng)民，有賴于集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的深入。
我國城鄉(xiāng)融合的難點是大城市郊區(qū)地區(qū)。既有的城市開發(fā)體制以征地拆遷為主要模式，面臨農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺失、征地成本高、規(guī)劃效率低、政府債務(wù)高等問題。產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定導(dǎo)致城市郊區(qū)“非拆即亂”。民營城市可以成為我國探索城市化的另一條道路。應(yīng)當(dāng)鼓勵民營城市的發(fā)展，探索解決城市建設(shè)投資效率低、地方債務(wù)高、收縮城市不退出、城鄉(xiāng)分割、城市聚集度不夠等問題，改變我國城鄉(xiāng)分割的發(fā)展體制。（本文據(jù)作者2020年11月15日在海南博鰲文創(chuàng)周城鄉(xiāng)融合主題論壇上的發(fā)言稿改定。作者感謝黃躍、張惠強在演講準(zhǔn)備過程中提出的建議。）
作者路乾系中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞
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