建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要任務。陜西省西安市高陵區(qū)在探索建立成員登記備案信息化的過程中，發(fā)現(xiàn)“戶”是一個繞不開的問題。其原因在于，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地資格權(quán)都是以“戶”為單位享有，集體經(jīng)營性資產(chǎn)也要確權(quán)到“戶”。這些“戶”是指戶籍管理意義上的“戶”，還是法律規(guī)定的“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”、婚姻家庭意義上的“戶”，它們之間又有什么區(qū)別？為了搞清這些問題，筆者到這一方面有超前探索的江蘇省常州市武進區(qū)、廣東省珠海市斗門區(qū)進行了實地調(diào)研，學習了兩地界定“戶”的先進經(jīng)驗，并對高陵區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案管理信息化提出了思考。
一、江蘇常州武進區(qū)：提出“宅基地保障戶”概念
（一）“宅基地保障戶”以“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”為基礎
2020年7月，武進區(qū)農(nóng)工辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村宅基地保障資格權(quán)認定管理暫行辦法》，第三條規(guī)定，“農(nóng)村居民戶是指戶內(nèi)成員具備本集體經(jīng)濟組織成員資格，且依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)的家庭承包戶，戶內(nèi)成員具備宅基地保障資格的簡稱為宅基地保障戶”。
當?shù)卣氐膶徟凸芾肀容^細則周密，將宅基地的面積與“戶”中的人數(shù)進行掛鉤，具體標準是每人30平方米，促進了宅基地的集約節(jié)約利用。宅基地保障資格權(quán)實行動態(tài)管理，錄入暫時由區(qū)自然資源部門負責管理維護的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，“調(diào)整周期與村股份經(jīng)濟合作社換屆保持一致”。
簡而言之，武進區(qū)的“宅基地保障戶”，其本質(zhì)是以“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”為基礎，根據(jù)宅基地保障資格權(quán)的規(guī)則進行微調(diào)、細化管理，具有公平性、合理性和先進性。
（二）“宅基地保障戶”與“戶籍戶”不同
武進區(qū)的文件中明確規(guī)定，“嚴禁以戶口簿作為宅基地保障資格權(quán)認定的唯一依據(jù)”“享有宅基地保障資格權(quán)的人員必須具備本集體經(jīng)濟組織成員資格”等。這表明，武進區(qū)已經(jīng)明確宅基地權(quán)益戶與戶籍戶不是同一個概念。
此外，武進區(qū)還建立了宅基地權(quán)益戶的“分戶”規(guī)則：禁止將宅基地保障戶擅自分戶，嚴禁對獨生子女、未成年子女、有子女的獨居老人等進行分戶。這種做法，創(chuàng)新性地回應了實踐中的問題，符合法律政策方向和當?shù)貙嶋H。
二、斗門區(qū)：成員管理數(shù)據(jù)庫的“戶”未來可演變?yōu)椤肮蓹?quán)戶”
（一）成員動態(tài)管理會衍生出“股權(quán)戶”
斗門區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門開發(fā)了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員管理數(shù)據(jù)庫”，日常的管理維護由街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門負責。該數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)功能較多、實用性強，股權(quán)設置非常細致，已經(jīng)將每戶的銀行卡號碼錄入其中用于分紅轉(zhuǎn)賬。
斗門區(qū)出臺的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革指導意見》明確規(guī)定，各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將股權(quán)的調(diào)整期限設定為“至少10年以上”“原則上固化到2058年12月31日”“量化到人、固化到戶、戶內(nèi)共享”。
該區(qū)明確規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員實行“動態(tài)管理”的規(guī)則，而且開發(fā)了詳細的成員增減變動、分戶等數(shù)據(jù)管理功能。所以目前這個數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)中的“戶”信息暫時與“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”的信息保持一致。但是，由于該數(shù)據(jù)庫主要目的和功能是用于股權(quán)管理，數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)中的“戶”，未來可能從“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”演變?yōu)椤肮蓹?quán)戶”。這是因為隨著改革的深入，勢必會出現(xiàn)股權(quán)的繼承、自愿有償退出、整“戶”喪失成員身份等情況，從而導致數(shù)據(jù)庫中的“戶”不再和“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”一致。
如，外村的“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”、城鎮(zhèn)“家庭戶”或者“戶籍戶”都有可能通過繼承而取得股權(quán)，這些“戶”都屬于“股權(quán)戶”但不屬于“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。另外，自愿有償退出股權(quán)后的“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”，不屬于“股權(quán)戶”但仍然屬于“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。
（二）“股權(quán)戶”未來將與“宅基地保障戶”不同
斗門區(qū)的成員管理系統(tǒng)，暫時沒有明確與宅基地保障戶進行關聯(lián)。筆者認為，現(xiàn)階段，這個系統(tǒng)中的“戶”與宅基地保障戶基本一致。隨著股權(quán)的特殊變動，該系統(tǒng)中的“戶”與宅基地保障戶將產(chǎn)生分離。如，取得股權(quán)的外村“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”、城鎮(zhèn)“家庭戶”或者“戶籍戶”，屬于“股權(quán)戶”，但不屬于宅基地權(quán)益戶；自愿有償退出股權(quán)后的“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”，不屬于“股權(quán)戶”，但仍然屬于宅基地保障戶。
（三）“股權(quán)戶”與“戶籍戶”不同
斗門區(qū)在認定成員資格時以戶籍關系為基本依據(jù)，并兼顧土地承包、長期居住地、對集體積累的貢獻、義務履行等因素。可以說，斗門區(qū)的“股權(quán)戶”與“戶籍戶”不完全一致；兩者有交叉重疊的情況，也有不交叉重疊的情況。
未來如果某個“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”整“戶”退出成員身份并遷出戶籍，那么他們?nèi)詫儆诒敬宓摹肮蓹?quán)戶”但不屬于本村的“戶籍戶”。這是因為斗門區(qū)規(guī)定：“凡符合集體成員身份喪失條件的，按照組織章程規(guī)定辦理除名，退出集體成員身份后，不再享有成員權(quán)益。股權(quán)固化期內(nèi)，成員家庭戶內(nèi)股權(quán)不因成員數(shù)量的增減而變化”。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需厘清“戶”的關系
農(nóng)村實際上至少存在著7種意義上的“戶”。
農(nóng)村居民戶。也就是戶籍管理意義上的“戶”，本文簡稱“戶籍戶”。戶籍一元化改革之后，取消農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的劃分，統(tǒng)稱“居民戶口”。但是，客觀上農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民仍存在區(qū)別，兩者享有的權(quán)益仍不完全相同，例如現(xiàn)階段民政部門在發(fā)放城鄉(xiāng)低保金時就執(zhí)行不同的標準。
農(nóng)村承包經(jīng)營戶。《民法典》第五十五條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶”，這是與“成員”緊密聯(lián)系的一個概念。
宅基地保障戶。《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”。這兩處的“戶”并未被明確定義，筆者認為，前者應該理解為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶”，謹慎期間，暫時稱為“宅基地保障戶”，也就是具有宅基地資格權(quán)的“戶”；后者應理解為戶籍管理意義上的戶。
股權(quán)戶。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，中央倡導對股權(quán)實行“靜態(tài)管理”，很多地方采取了將集體經(jīng)營性資產(chǎn)“量化到人、固化到戶、戶內(nèi)分享”的做法，我們將股權(quán)享有及管理意義上的“戶”暫時稱為“股權(quán)戶”。
村民戶。根據(jù)《村民委員會組織法》第十三條規(guī)定“村民”，既包括了戶籍在本村但不在本村居住的人，也包括了戶籍不在本村但在本村居住一年以上的人。因此，村民自治意義上的“戶”，我們暫時稱為“村民戶”。
聯(lián)戶。《村民委員會組織法》第八條規(guī)定“保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”。這里提到了“聯(lián)戶”的概念。
家庭戶。《民法典》第五十六條規(guī)定“家庭經(jīng)營的，以家庭財產(chǎn)承擔”；第一千零四十條規(guī)定“本編調(diào)整因婚姻家庭產(chǎn)生的民事關系”。
農(nóng)村存在的7種“戶”，錯綜復雜、互相交織，實踐操作中在使用“戶”的概念時，應當盡量予以明確。筆者認為，無論是從法理層面，還是兩地的經(jīng)驗來看，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，最基礎、最穩(wěn)定、最清晰、最規(guī)范、最核心、最重要的概念，應該是“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”；以“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”為基礎，可以有效厘清不同“戶”的關系，這對于明確村民大會、成員大會、股東大會等之間的權(quán)力邊界具有重大意義。
第一，“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”戶內(nèi)成員信息更新可能存在滯后，屬于具體操作的問題。
第二，“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”與宅基地資格權(quán)緊密聯(lián)系。將宅基地相關法律政策中“一戶一宅”“戶有所居”的“戶”解釋為“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”，最為合理，最有利于操作。根據(jù)當?shù)貙嶋H需要，可據(jù)此衍生出“宅基地保障戶”的概念。
第三，“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”必須與“戶籍戶”明確區(qū)分，與戶籍管理脫鉤。武進區(qū)和斗門區(qū)的實踐探索均已表明了脫鉤的必然性。例如，戶籍在某個村的公務員、戶口靠掛人員等，當然不屬于“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”；進城落戶農(nóng)民，也未必就不屬于“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。
第四，“股權(quán)戶”與“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”應當盡量保持一致。確屬無法保持一致的，必須明確規(guī)定兩者在權(quán)利義務方面的區(qū)別。
第五，“村民戶”與“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”的概念，須明確區(qū)分。絕不能混為一談，對于明確村民大會、成員大會、股東大會之間的權(quán)力邊界具有重大意義。
第六，“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”與“聯(lián)戶”的關系，也應明確區(qū)分。
第七，“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”與“家庭戶”，也必須明確區(qū)分。例如，夫妻雙方，一方屬于集體經(jīng)濟組織成員，則一定屬于某一個“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”；另一方如果不屬于集體經(jīng)濟組織成員，則不屬于“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。但是，兩者必然屬于同一個“家庭戶”。
四、關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案管理信息化的思考
以“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”這個法定概念為基礎，采取“以戶管人”的方式探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案信息化，可以厘清各種“戶”之間關系、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益、提高基層社會治理水平。
一是建立與戶籍戶脫鉤的集體經(jīng)濟組織成員信息化登記備案管理體系。至少以區(qū)縣為單位，規(guī)范成員增減、遷入遷出、分戶合戶等登記備案管理制度。開發(fā)成員登記備案數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，明確該系統(tǒng)中的“戶”指的是“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。全面錄入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員數(shù)據(jù)并進行清洗，實現(xiàn)動態(tài)管理。開發(fā)人臉識別、信息推送、民主決策等功能。逐步建立數(shù)據(jù)交換標準，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。
二是以農(nóng)村承包經(jīng)營戶為基礎，建立完善宅基地保障和股權(quán)管理體系。盡量不新引入宅基地保障戶和股權(quán)戶的概念，直接應用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進行管理。
三是以農(nóng)村承包經(jīng)營戶為基礎，優(yōu)化完善承包地確權(quán)頒證管理體系。前期開展的承包地確權(quán)頒證，由于缺少了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案管理信息化系統(tǒng)的支持，很大程度上依賴戶籍戶資料，實際操作中對于成員和“戶”的管理不夠完善。例如，有的分戶不合理、夫妻分戶后拿到兩本承包經(jīng)營權(quán)證；有的戶內(nèi)成員信息長期不更新、與實際情況差異較大。建議以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案管理信息化系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)為基礎，將其與承包地確權(quán)頒證系統(tǒng)對接打通，完善數(shù)據(jù)動態(tài)調(diào)整機制，為承包地確權(quán)合同變更登記、土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)簽等確權(quán)成果應用奠定基礎。
作者系陜西省西安市高陵區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局局長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:農(nóng)村經(jīng)營管理-中國農(nóng)村網(wǎng)
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