一位村書記說，現(xiàn)在的農(nóng)村工作面臨著“考核”、“督查”與“問責(zé)”三大壓力?！翱己恕薄ⅰ岸讲椤焙汀皢栘?zé)”都是督促基層完成工作的管理方式。管理強(qiáng)化顯示鄉(xiāng)村治理的邏輯轉(zhuǎn)變。
鄉(xiāng)村工作要區(qū)分管理與治理。無規(guī)矩不成方圓，管理是指鄉(xiāng)村工作作為國家治理的一部分，要符合體制、政策、法律規(guī)范等要求，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村工作規(guī)范性的一面。所謂治理是指農(nóng)村工作主要是與群眾打交道，鄉(xiāng)村工作需要具備靈活性，開展鄉(xiāng)村工作要因地因人制宜，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐性特征。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要處理好管理與治理的關(guān)系。
國家能力提升是推動(dòng)鄉(xiāng)村工作轉(zhuǎn)變的前提條件。過去國家能力不強(qiáng)，國家制定政策后依靠基層執(zhí)行和落實(shí)，鄉(xiāng)村工作主要由基層完成，國家對(duì)基層工作管的少也管的不細(xì)。隨著國家能力提升，目前鄉(xiāng)村工作越來越大程度地被納入到國家治理的范疇。當(dāng)前鄉(xiāng)村工作出現(xiàn)了國家治理吸納基層治理，以及規(guī)范管理吸納鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)。
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，國家對(duì)于鄉(xiāng)村工作的要求主要是完成農(nóng)業(yè)稅收取和計(jì)劃生育執(zhí)行，鄉(xiāng)村工作具有很大的制度外空間，鄉(xiāng)村治理靈活但不規(guī)范。
通過稅費(fèi)改革，國家調(diào)整與基層的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)基層治理的規(guī)范化管理，公共財(cái)政體系向鄉(xiāng)村延伸，逐步消滅鄉(xiāng)村工作的制度外空間，鄉(xiāng)村治理納入體制內(nèi)和走向規(guī)范化。
當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，鄉(xiāng)村工作從以工補(bǔ)農(nóng)發(fā)展到城鄉(xiāng)一體化階段，國家對(duì)于鄉(xiāng)村實(shí)施更加積極的財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、服務(wù)政策和反貧困政策，鄉(xiāng)村工作進(jìn)入新階段，鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化程度進(jìn)一步提高。
在現(xiàn)代化加速階段，與城市相比鄉(xiāng)村必然走向相對(duì)衰落。國家一直試圖激活鄉(xiāng)村的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。但是，農(nóng)村人口流出、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和農(nóng)村空心化的趨勢(shì)不會(huì)變。在此背景下，鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，主要是依靠國家政策支持和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來推動(dòng)。國家啟動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。未來一段時(shí)期，國家將是鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)動(dòng)者、投入方和主要行動(dòng)方。
鄉(xiāng)村發(fā)展的總體目標(biāo)是全面實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)富美”。鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村工作的總抓手，鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是振興鄉(xiāng)村的主要方式。在上述目標(biāo)和策略下，國家體制、政策和規(guī)劃會(huì)更深程度進(jìn)入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村工作越來越走向國家化。
鄉(xiāng)村工作國家化有若干表現(xiàn)：一是鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序被國家規(guī)劃替代，鄉(xiāng)村的地方性被國家的整體性替代；二是鄉(xiāng)村工作由自下而上發(fā)動(dòng)變成自上而下地發(fā)動(dòng)；三是國家通過政策手段推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展乏力的局面不容易扭轉(zhuǎn)；四是“鄉(xiāng)政村治”的邊界被打破，村級(jí)走向行政化；五是治理與社會(huì)的邊界發(fā)生變化，基層工作從農(nóng)村基本公共服務(wù)供給拓展至對(duì)私人生活領(lǐng)域的干預(yù)，如人居環(huán)境整治、扶持農(nóng)民致富。等等。
國家規(guī)劃了鄉(xiāng)村發(fā)展的理想目標(biāo)，運(yùn)用行政手段去實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，自然而然地改變了鄉(xiāng)村工作方式。以資源輸入為例。鄉(xiāng)村建設(shè)主要是依靠財(cái)政資金投入，國家為了確保資金到位，會(huì)設(shè)置一套嚴(yán)格的資金管理辦法，伴隨著國家治理目標(biāo)下鄉(xiāng)，會(huì)出現(xiàn)考核下鄉(xiāng)、督查下鄉(xiāng)與問責(zé)下鄉(xiāng)。在設(shè)置的各種程序性和實(shí)質(zhì)性管理制度下，鄉(xiāng)村工作的規(guī)范化程度將越來越高，鄉(xiāng)村治理的一體化程度也會(huì)越來越高。
然而，鄉(xiāng)村治理必須要與群眾打交道，鄉(xiāng)村工作還具有實(shí)踐性的一面。鄉(xiāng)村工作高度國家化之后，基層制度外空間基本被消滅，鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐性弱化。鄉(xiāng)村工作會(huì)出現(xiàn)管理替代治理，結(jié)果是國家直接為農(nóng)民提供服務(wù)，農(nóng)民從主體變成客體，鄉(xiāng)村治理效能降低。
鄉(xiāng)村治理國家化既存在積極的一面，也存在不小的體制化弊端。未來推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村治理，在目標(biāo)方面不能違背鄉(xiāng)村發(fā)展的總體規(guī)律，在行動(dòng)方面不能忽視農(nóng)民的主體地位。
作者系武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授
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