近年來，國家連續(xù)出臺多項推進城鄉(xiāng)居民權利平等的重大舉措，對消除城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展具有深遠意義。繼社會養(yǎng)老保險制度、社會醫(yī)療保險制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一之后，近期國家又頒布了《國家基本公共服務標準（2021年版）》，其中對最低生活保障這項重要公共服務不再給出城鄉(xiāng)之間的不同標準。
今年6月，國家民政部印發(fā)《最低生活保障審核確認辦法》，更加明確了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障審核確認的基本規(guī)定。至此，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系基本形成。作為國家重要公共服務項目的社會最低生活保障制度，能否終結城鄉(xiāng)差異性安排，涉及較大公共財政支出比重，與眾多人口的利益相關聯(lián)，對施政的社會公正目標有重大影響，備受社會關注。新出臺的最低生活保障政策一舉實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化制度安排，具有重要意義。國家公共服務的本質(zhì)在于讓全體公民共享國家提供的公共利益。由于多種歷史原因，過去國家向社會提供的公共品在城市與鄉(xiāng)村之間形成了巨大鴻溝，傷害了農(nóng)民利益。消除城鄉(xiāng)公共服務鴻溝，讓農(nóng)村居民與城市居民同樣享受公共服務，是國家服務職能回歸本質(zhì)的公正之舉。
改革開放以來，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟關系發(fā)生了很大變化，完成最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一目標具有緊迫性。由于人口在城鄉(xiāng)之間的流動，真正的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占總人口的比重越來越低，國家將居住地作為公民身份識別信息并施以管理與服務的差異性對待，已經(jīng)不合時宜。我國的改革在很大程度上緊扣這一制度弊端展開，其中社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化改革是推進最難的一個方面。國家在戶籍登記制度方面取消城鄉(xiāng)壁壘以后，最低生活保障制度維持城鄉(xiāng)差異不得不依據(jù)鄉(xiāng)村居民的“集體經(jīng)濟組織成員”身份，使這個身份成為一種“隱性戶籍”，也使戶籍登記的城鄉(xiāng)一體化改革的意義大打折扣。被看做體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性的集體經(jīng)濟組織，其成員在公共利益分享上受到另類對待，與社會主義原則相悖。僅從制度設計架構上看，國家在完成社會養(yǎng)老與醫(yī)療保險制度的城鄉(xiāng)一體化目標以后，社會最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一便成為這一領域改革的最后難題。這個門檻一過，國家社會保障體系將不再有明顯的體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的制度安排。
最低生活保障制度的變革，也是我國農(nóng)村扶貧工作向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低收入人群扶助制度轉化的重要條件。我國宣布全面建成小康社會、完成農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)略任務，需要以很多扶弱濟困政策繼續(xù)跟進為條件，其中最低生活保障制度是非常重要的兜底性條件。按官方數(shù)據(jù)推測，目前納入我國農(nóng)村最低生活保障制度所支持的人數(shù)超過了我國2020年脫貧攻堅政策的目標人群，這說明目前農(nóng)村最低生活保障的標準已經(jīng)高于脫貧標準。實行新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障審核確認辦法以后，保障水平將更顯著高于此前農(nóng)村脫貧標準。可以樂觀預期，此項變革將保證我國農(nóng)村扶貧制度成功轉型為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低收入人群扶助制度。
新的最低生活保障審核確認辦法，將加快我國社會關系由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉變進程。傳統(tǒng)社會的一個重要特征，是依靠宗法關系對宗法共同體的某些貧困個體給予幫助，這種幫助對于匡正社會風氣、增進社會和諧不無意義，但對于一個社會實現(xiàn)更大程度的平等、鼓勵個人獨立自由發(fā)展卻有負面影響。受惠于小共同體的個體，不得不對小共同體的主導勢力產(chǎn)生依附，其行為可能會因小共同體的好惡而偏離社會規(guī)范。通過國家力量，并借助國家所倡導的文明價值準則，對低收入人群進行幫助，有助于受益者建立與社會文明準則相契合的個人行為準則。依托全社會的保障制度，獲益者不易受類似“報恩”準則的羈絆，使社會互濟突破“熟人社會”范圍，抵達無邊界的“陌生人社會”，形成對人性的普遍尊重，具有根本性意義。此次國家發(fā)布的最低生活保障審核確認辦法對家庭成員的認定以及對各種轉移性收入的認定，應有助于改善社會關系，敦化社會風尚。
此次最低生活保障審核確定辦法對于解決既往相關政策執(zhí)行中的一些具體問題，也有積極作用。農(nóng)村低保政策在執(zhí)行中出現(xiàn)村莊干部任人唯親的問題屢屢發(fā)生，為農(nóng)民群眾所詬病。對此，新出臺的辦法重申縣級人民政府民政部門負責最低生活保障的審核確認工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）負責最低生活保障的受理、初審工作。辦法還規(guī)定，已經(jīng)受理的最低生活保障家庭申請，如果涉及與村（居）民委員會成員有近親屬關系的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應當單獨登記備案，以方便核查。實踐中有的村莊盜用了農(nóng)民的家庭賬戶，把國家低保資金當成了少數(shù)干部的“小金庫”，新的辦法針對類似問題規(guī)定村（居）民委會相關工作人員代為保管用于領取最低生活保障金的銀行存折或銀行卡的，應當與最低生活保障家庭成員簽訂書面協(xié)議并報縣級人民政府民政部門備案。
從未來發(fā)展趨勢看，城鄉(xiāng)最低生活保障制度還有進一步的完善的可能與必要。
首先，最低生活保障制度作為一種具有綜合性很強的公共服務支出，目前只是從社會平均生活支出上確定了一個底線的保障水平，沒有考慮一些特殊情形下的高昂生活支出問題，使一些家庭可能在得到最低生活保障支付以后仍難以解除生活困難。此次發(fā)布的辦法雖然規(guī)定，對獲得最低生活保障金后生活仍有困難的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者，政府要采取必要措施給予生活保障，但因為這些補充性救助也多是定額補貼，不免發(fā)生總體保障程度不足的問題。今后需要加強各項保障政策的匹配銜接，使低收入人群盡量無遺漏地達到最低生活保障水平。
其次，最低生活保障制度的實施還可以考慮通過技術性改進，以確保社會平等目標實現(xiàn)的同時，也能兼顧經(jīng)濟效率的增進。從國際經(jīng)驗看，國家所實施的保障平等目標的政策有可能對經(jīng)濟效率的增進發(fā)生負面影響。例如，在某些條件下，政府對家庭的轉移支付達到一定水準后，有可能降低勞動年齡人口的就業(yè)意愿，從而減少市場上的勞動力供應。如果能實行類似“負累進所得稅”方案，即在一定閾值內(nèi)勞動者獲得工資報酬后可以從政府得到補貼，則可以使領取政府補貼的勞動年齡人口更愿意進入勞動市場。最低生活保障制度下的具體實施可以按類似方法予以改進。
最后，最低生活保障制度的具體落實也可以在形式上做出更有意義的探索。最低生活保障制度不可能用來支持較高的消費目標。從觀察看，有的享受低保的城市居民對怡情消費有相當?shù)囊蕾囆裕械霓r(nóng)村居民雖然屬于低保戶，但仍然有可觀的人情消費。在這些情形下，想必當事人會犧牲其他方面的必要消費，例如犧牲底線的食品消費，這對當事人的健康十分不利；如果是有未成年子女的家庭，則對青少年身心發(fā)育十分不利。為此，可以探索用免費食品券來全部或部分地替代低保現(xiàn)金支付，使這些家庭能夠得到必要的食品營養(yǎng)保障。類似這樣的辦法更符合最低生活保障制度建立的初衷。
（作者系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：重農(nóng)評微信公眾號）
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