筆者在調(diào)研中，經(jīng)常聽到基層干部抱怨說，“群眾的素質(zhì)變差了”。一些地方在為農(nóng)民辦理公益事業(yè)的過程中，存在“政府干、農(nóng)民看”的現(xiàn)象，甚至還出現(xiàn)一些村民故意阻撓，造成國家投錢為農(nóng)民辦實事卻辦不好的問題。
基層工作不好做是實情。基層干部所感嘆的群眾素質(zhì)問題，從道德角度去理解顯然是沒有抓住要害。群眾素質(zhì)狀態(tài)實際反映的是基層“德治”問題。需要反思的是，為何在政府資源投入越來越多、國家政策越來越好的背景下，一些地方卻出現(xiàn)群眾對基層公共事業(yè)關心度、配合度和參與度變低的情況？中央提出鄉(xiāng)村治理要做好“三治”融合，“德治”從個體角度看是要提升農(nóng)民的道德觀念，從根本上講是如何組織群眾的問題。
基層工作必須要動員廣大群眾的參與，而任何時候、任何場合群眾的意見都不可能天然統(tǒng)一。俗語說，“人上一百、形形色色”，指的是每個人的利益訴求、脾氣秉性及看問題角度都不相同。基層工作不是群眾先具備了極高素質(zhì)，然后等著政策去實施。在任何一項工作中，群眾都存在積極分子、中間分子和消極分子。基層工作的關鍵是依靠和團結(jié)積極分子、動員中間分子并說服少數(shù)消極分子。所以說，基層工作表面上看是做具體工作和完成具體的事情，其背后需要做大量人的工作。將人的工作放在具體工作前頭就是群眾路線。
當前一些基層工作出現(xiàn)群眾參與度低的問題，與工作方法有關。以鄉(xiāng)村治理為例。傳統(tǒng)時期，村莊屬于社會共同體，熟人社會具有一套內(nèi)生規(guī)則，村莊輿論區(qū)分、識別和約束每個人，村民形成“不走極端”的行為理性，村莊公共秩序得以達成。新中國成立之后，黨的群眾路線貫徹到基層，群眾成為社會建設和維護基層秩序的主體，高度組織化的群眾體現(xiàn)出極高的政治素質(zhì)。改革開放后，農(nóng)村探索出村民自治這套體制，將相當一部分基層事務交由群眾自己完成，農(nóng)民按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則開展自治活動，農(nóng)民在自我管理、自我服務中形成村莊共識和地方性規(guī)范，農(nóng)民通過自我管理完成了“自我教育”。這些不同時期的基層治理都遵循一點，那就是農(nóng)民屬于維護秩序的主體，農(nóng)民以“組織化”的方式來解決自己的事情。
當前，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出國家化的趨勢。與歷史上的任何一個時期相比，今天的農(nóng)民政策都是最好的。國家每年向農(nóng)村投入數(shù)以萬億計的資金，開展精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等鄉(xiāng)村建設行動。鄉(xiāng)村治理進入到強國家時代。
伴隨著國家資源下鄉(xiāng)，國家對基層的管理越來越規(guī)范，鄉(xiāng)村干部和基層組織作為國家“代理人”的角色越來越凸顯。在監(jiān)管很嚴、問責很多的背景下，基層干部向上負責、向考核負責、向制度負責。鄉(xiāng)村工作的規(guī)范化程度在提高，與此同時出現(xiàn)的問題是基層干部做人的工作的空間下降。每個農(nóng)民直接與國家接觸，鄉(xiāng)村干部對分散群眾的組織能力降低。也就是說，群眾越來越以具有高度權利意識的個體形態(tài)存在，對村莊、村民小組、物業(yè)小區(qū)等一類公共治理單元的責任意識并未同步提升，存在在基層公益事業(yè)上“只講權利不講義務”的問題。
離開群眾的積極參與，基層治理很難搞好。提升群眾素質(zhì)、激發(fā)群眾積極參與基層公共事業(yè)，需從改進“德治”入手。其中，第一步是認識到“德治”的根本是要組織群眾，群眾只有被組織起來才能集體行動、具有建設性力量，才能形成“少數(shù)服從多數(shù)”的公共秩序規(guī)則。群眾路線的精髓在于通過特定的組織方式去解決“一盤散沙”問題。當前推進基層社會治理現(xiàn)代化，需重視群眾路線。
塑造“德治”的第二步是利用公共服務供給來激活群眾參與。國家向農(nóng)村輸入資源構成鄉(xiāng)村善治的前提條件。建議在國家投入農(nóng)村的資源中專門切出一塊作為村莊公共治理的“活錢”，主要用于“戶外村內(nèi)”小型公共物品供給。國家投錢，農(nóng)民自主決定使用方式和建設方式，鼓勵農(nóng)民開會討論、爭論和辯論，在公開辯論中達成規(guī)則，利用村莊規(guī)則約束村民，最后形成積極分子主導、多數(shù)群眾被動員和少數(shù)人被說服教育的村莊公共治理秩序。農(nóng)民以組織化的形態(tài)來承接國家資源輸入，不僅能提升國家的治理效能，還能塑造基層治理的主體性，進而實現(xiàn)國家治理與基層治理的相互促進。
（作者系武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：環(huán)球網(wǎng)）
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