近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（下稱《意見》）。
《意見》提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設取得重要進展。再經(jīng)過一個時期的努力，在全國范圍內(nèi)基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小，促進城鎮(zhèn)體系完善、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展作用進一步彰顯。
“縣城很重要的功能是它會承擔在以縣域為單位的城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興格局下產(chǎn)業(yè)復興的載體。”劉守英表示，打破城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，需要政策的突破，首先就是范式要轉(zhuǎn)變，應當是在城鄉(xiāng)融合的思維范式、形態(tài)下的發(fā)展。
城鄉(xiāng)融合的載體、抓手和基點在縣域
據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)，我國一半左右人口居住在縣域，5億農(nóng)村人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)。《意見》指出，以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合。
“城市化的機會和鄉(xiāng)村振興的問題，離不開對現(xiàn)在城鄉(xiāng)形態(tài)的分析。”中國人民大學經(jīng)濟學院院長劉守英指出，上世紀90年代以來，中國的城市化進程非常快速，基本每年增長兩三個百分點，西方也有這個階段，城市化快速發(fā)展20-30年，而中國的整個城市化進程是壓縮的。但快速城市化的階段后，進程慢了下來。
劉守英表示，單向的城市化和單方面的鄉(xiāng)村振興，并不能真正地解決當下的問題。發(fā)達經(jīng)濟體城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗表明，在城市化率達到70%左右的時候，會出現(xiàn)郊區(qū)化、再郊區(qū)化和城市更新的形態(tài)，此時人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟活動在城鄉(xiāng)之間將實現(xiàn)更均衡配置，城鄉(xiāng)收入差距縮小，公共服務在城鄉(xiāng)之間更加均等化，空間在城鄉(xiāng)之間更加融合等，社會發(fā)展進入到城鄉(xiāng)融合階段。
他指出，要破除單向城市化思維，在城鄉(xiāng)融合新形態(tài)下思考城鄉(xiāng)發(fā)展和要素配置。研究顯示，在快速城市化階段，經(jīng)濟發(fā)展的載體是建成區(qū)，投資、產(chǎn)業(yè)以及文化建設的重點在城區(qū)。但在城鄉(xiāng)融合階段，建設的核心區(qū)域則是在城市跟鄉(xiāng)村相融合的區(qū)域。公共政策也應從單向的城市化擴張思維轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合思維。
縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。劉守英認為，到城鄉(xiāng)融合階段以后，接下來就是要思考未來發(fā)展的載體。中國社會傳統(tǒng)以來，以縣域為行政主體，是經(jīng)濟活動的重要載體，是農(nóng)業(yè)社會和城市社會的重要節(jié)點，也是現(xiàn)代治理最重要的單元。這就決定了中國在城鄉(xiāng)融合階段，融合的載體、融合的抓手和融合的基點是在縣域。
合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑
我國縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同。要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。
《意見》將縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城，還提到了人口流失縣城。《意見》強調(diào)，科學把握功能定位，分類引導縣城發(fā)展方向：加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，引導人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。
劉守英也提醒，不同區(qū)域的發(fā)展階段和城鄉(xiāng)特征有別，城鄉(xiāng)融合的形態(tài)并不一樣，不能一刀切地一個模式，一定要根據(jù)不同的城鄉(xiāng)形態(tài)、不同的區(qū)域，來形成城鄉(xiāng)融合政策。
他將城鄉(xiāng)融合形態(tài)分為三種：在都市圈，從城到村是一個連續(xù)體，城鄉(xiāng)融合的形態(tài)取決于都市圈空間格局下的分工體系；在首位度高的大城市，城鄉(xiāng)融合的趨勢是郊區(qū)化，人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務等會從大城市向縣城遷移；傳統(tǒng)縣域會成為大量農(nóng)民、遷移人口回鄉(xiāng)的聚集地，成為人口遷移和聚集的重要空間。針對三種不同類型的城鄉(xiāng)融合形態(tài)，采取不同的統(tǒng)一市場建設和要素配置方式。
打破二元體制，培育并擴大內(nèi)需
縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關負責人指出，我國到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，今后一段時期是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期。縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務鄉(xiāng)村的天然載體。
劉守英也表示，城鄉(xiāng)融合的政策核心是打破城鄉(xiāng)二元體制，但實現(xiàn)路徑要在新的空間形態(tài)下，通過土地、金融、基礎設施、公共服務的一體化重新構(gòu)建城鄉(xiāng)格局，促進城鄉(xiāng)更加平等發(fā)展，不再簡單地把農(nóng)業(yè)人口移到城市，也不再簡單地征收農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘杏玫亍Ｔ谖磥淼某青l(xiāng)融合區(qū)域，城、鄉(xiāng)的市場是平等的，國有和集體土地也可以并存，土地的增值收益在城鄉(xiāng)都可以使用，這樣就能慢慢地把城鄉(xiāng)二元格局打破。
《意見》提出，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項。為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。
劉守英指出，以城鄉(xiāng)融合形態(tài)推進統(tǒng)一市場建設，有助于以高質(zhì)量供給創(chuàng)造和引領需求，使生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)更加暢通，在新的空間形態(tài)下培育并擴大內(nèi)需。在城鄉(xiāng)融合形態(tài)下，隨著基礎設施投資建設、公共服務投入、產(chǎn)業(yè)、住房和教育的重新布局，打通城與鄉(xiāng)，將會帶來大量的機會，帶來市場的發(fā)展，經(jīng)濟活動的增加，推動城鄉(xiāng)融合區(qū)域的產(chǎn)業(yè)復興，也能促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動的更加多樣化、復雜化，帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)革命，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
（作者系中國人民大學經(jīng)濟學院黨委書記兼院長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞）
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