一、基層治理需要適當(dāng)體制
伴隨著任務(wù)下鄉(xiāng)和監(jiān)督下鄉(xiāng)，各項工作任務(wù)都要求高效快速完成，基層工作人員被充分動員起來滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)，就連村支書都在工作進(jìn)度要求下做不細(xì)、做不了群眾工作了。受訪的村支書介紹說，有經(jīng)驗的老村干部做群眾工作非常細(xì)致、到位，基本不留后遺癥，上下都滿意，過去這種方式很湊效；但已不適應(yīng)新的工作要求了，因為等他們做通群眾工作，早過了上級規(guī)定的工作期限。所以，許多工作也就不再通過做群眾工作的方式來完成。效率成了基層治理追求的重要目標(biāo)。
當(dāng)各地鄉(xiāng)村干部都在抱怨自己太忙的時候，說明體制運行過熱過火，沒有做到虛事需做、實事有輕重地做，許多部門還在創(chuàng)造工作讓下面做。面對體制過熱才發(fā)現(xiàn)基層需要有備而不用、備而不轉(zhuǎn)、需要時才發(fā)揮作用的體制冗余。體制保有冗余，不全講效率，就是讓體制的某些部分隱匿起來、不運轉(zhuǎn)或不全周期運轉(zhuǎn)，或是在特殊時期、某個階段運轉(zhuǎn)。但這并不等于體制資源的浪費，而是通過冗余以待時機(jī)發(fā)揮特殊的功效。如果沒有冗余，讓體制所有部件、要素都充分運轉(zhuǎn)起來，體制不但可能過熱導(dǎo)致透支，許多功能還不一定能發(fā)揮得出來。在基層，體制需要保持適當(dāng)冗余，基層工作不是效率越高越好。
二、組織制度冗余是基礎(chǔ)能力
組織制度隱而不用。在長沙H鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)每個村都成立了“消防安全志愿隊”，由常年在村的青壯年勞動力組成。平時該志愿隊既不是經(jīng)常訓(xùn)練，每年集中訓(xùn)練一兩次，也不是經(jīng)常值班或有任務(wù)，而只是在有消防事故或上級領(lǐng)導(dǎo)來視察時有出勤或值守的工作。他們不拿村里的工資，每到年終村里請志愿隊聚餐一次，出勤或值守發(fā)放務(wù)工補(bǔ)貼。有的年份多年都沒有出勤或值守，但每年的訓(xùn)練卻照常。這個制度的設(shè)置本身就是為了不時之需，當(dāng)真有事的時候這群有制度身份的志愿隊員就會挺身而出。這是典型的正式組織式的體制冗余。還有一個典型是健全的村組黨組織。基層將黨組織延伸到村民小組，在村民小組建立黨小組，并設(shè)置黨員聯(lián)戶的制度。這種制度設(shè)置也是應(yīng)該成為體制冗余，也就是說黨組織健全起來、制度也有設(shè)置完備，但不需要讓這個組織和制度全周期運轉(zhuǎn)起來，而是在“有事”的時候運轉(zhuǎn)就行，比如不需要每月計算黨員聯(lián)系農(nóng)戶的次數(shù)、不需上門證明，只當(dāng)該戶真有需求時便可通過黨員反饋上來，或者上面有宣傳任務(wù)時黨員可以下戶宣傳動員。
城市黨員進(jìn)社區(qū)也是如此，應(yīng)該健全黨員跟社區(qū)的聯(lián)系，但不需要沒事找事必須要求黨員進(jìn)社區(qū)，否則等到真的“狼來了”的時候，黨員就再也激發(fā)不起積極性和熱情。而當(dāng)“黨員進(jìn)社區(qū)”是個冗余制度時，黨員的積極性和熱情就潛藏起來，待到“有事”時再激活，健全的黨組織和黨員管理制度就會發(fā)揮預(yù)期作用。黨員的積極性也是體制冗余，平時耗盡就會變成形式主義，到真正需要的時候就發(fā)揮不出來。新冠疫情后，一些小區(qū)建立樓棟長、黨小組長以及為積極分子建檔立卡等，都不是為了街道社區(qū)“日常工作”開展準(zhǔn)備的，而是為未來“以防萬一”、“以備不時之需”，是典型的冗余化的組織體系。
冗余但完備的組織機(jī)制是體制的“基礎(chǔ)設(shè)施”。在這個意義上，村級組織也應(yīng)該保持其冗余特性，在多數(shù)時候不需要真正運轉(zhuǎn)起來，讓它“存在”在那里，其功能是潛在的，等需要的時候再“喚醒”。基礎(chǔ)設(shè)施本身就是基礎(chǔ)能力的重要組成部分。組織制度、組織機(jī)制的完備意味著基礎(chǔ)設(shè)施的完備，它就能夠在特定的時候展現(xiàn)出其基礎(chǔ)能力。
三、冗余時間做的是基礎(chǔ)工作
基層干部要有冗余的時間，不能讓他們?nèi)芷凇M負(fù)荷運轉(zhuǎn)，與基層的特殊性有關(guān)系。基層工作主要是群眾工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作、村干部的主要工作，都是群眾工作。群眾工作要以群眾習(xí)性、農(nóng)村生產(chǎn)生活節(jié)奏為基準(zhǔn)，而不能按照正常工作日、上下班。群眾工作要深入群眾、了解群眾，工作時間和工作方式方法都比較機(jī)動。群眾的問題和需求并不是規(guī)律性出現(xiàn)，而是隨機(jī)性的，因而群眾工作在時間及其消耗上是不規(guī)律的。
基層干部的大部分時間其實不是在做群眾工作，而是在與群眾打交道。與群眾打交道需要在時間和實踐中摸索總結(jié)。這就需要基層干部要有冗余的時間，他們的時間不能被事務(wù)性工作填滿，甚至還要設(shè)立專門的駐村工作組從事群眾工作，他們不承擔(dān)站所事務(wù)性工作。實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部每天早上打卡或開完早會后就下村了，有工作就向村干部布置工作，需要一起做的就一起做，沒事就在村里轉(zhuǎn)悠，與村干部和村民接觸交流。下午一般既不在村里也不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上。
如果按照事務(wù)性工作的視角來看，駐村干部大部分時間都沒有利用起來。但是從群眾工作的角度，因為時間是冗余的，駐村干部可以自由支配，但是所駐村的所有工作都是他門的責(zé)任，而在哪個時間點完成、工作怎么做都由他們自己決定。他們可以利用冗余時間進(jìn)村入戶，也可以在這個時間上請村民喝酒吃飯，或者思考如何解決問題、或在縣鄉(xiāng)找資源解決群眾需求，總之他們的工作方式方法由他們自己掌握。上級要的是結(jié)果。反之，如果他們的時間被事務(wù)性工作充分填充，他們就沒有時間深入群眾、結(jié)交群眾，群眾工作就做不精做不細(xì)，甚至做不了。
村干部更加是如此，他們是非脫產(chǎn)的干部，相對于村里的事務(wù)性工作，他們的大部分時間應(yīng)該是冗余的，他們用這些時間從事自己的生產(chǎn)經(jīng)營、生活交往活動，并在生產(chǎn)生活中接觸群眾、深入群眾、體驗群眾、熟悉群眾。當(dāng)群眾真正找到他們的時候，他們就可以清晰地判斷群眾的需求或問題的本質(zhì)，并予以相應(yīng)的解決。村干部對村民問題和需求的敏感程度與其真切的體驗程度成正比。調(diào)查過一個這樣的案例，某村搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，只要村支書也搞的產(chǎn)業(yè)就發(fā)展得較好，而村支書不搞的產(chǎn)業(yè)就發(fā)展不好。比如搞大棚，村支書搞了幾大棚生產(chǎn)，他就對大棚生產(chǎn)中的公共服務(wù)供給有深切體會，就會及時組織解決和向上反映。如缺水的時候，他們自己種了大棚就有體驗，就會及時組織村里的力量解決缺水問題。治蟲也是如此。但是如果村支書沒有種大棚，他們對種大棚的需求就體驗不那么深刻，解決供水問題就不那么迫切及時，就可能耽誤了種大棚群眾的農(nóng)事。
過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手頭的事務(wù)性工作較少，需要集中力量攻堅克難的中心工作也是季節(jié)性和階段性的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大部分時間是待在村里處理群眾工作。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的大部分時間是冗余的。因為將這些時間冗余化，將大部分時間交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己支配，而將責(zé)任也讓其承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對這段冗余時間就不需要加以干涉。因為責(zé)任讓其承擔(dān)了，冗余時間就會起作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要利用這段冗余時間做好他的駐村工作。
冗余時間不是不去做工作。冗余時間有兩個作用：
一是激勵作用。冗余時間本身對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說是一種激勵。當(dāng)冗余時間可以自主支配的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自主性就較強(qiáng)，在冗余時間內(nèi)可以按照自己的意志行為，既可做公家的事情，也可做自己的事情，只要把公家的事情做好就行。新邵縣釀溪鎮(zhèn)的“重點工程線”是專門為重點工程建設(shè)中征地拆遷做群眾工作而從鎮(zhèn)干部中抽調(diào)人員組成的工作隊，工作隊的工作是階段性的，平時大部分時間可以不用上班，只有集中攻堅的時候才入村下戶做工作。這樣平時大部分時間都能夠自主支配，待到工作的時候大家就都會非常賣力。一些群眾工作經(jīng)驗豐富的女性中年干部也申請到工作隊工作，因為這樣她們能夠用較多的時間照顧子女。
二是冗余時間做的是冗余工作。冗余工作不是針對具體工作本身所做的工作，而是為具體工作所做的基礎(chǔ)性工作。諸如接觸群眾、深入群眾、與群眾建立感情等都非具體的工作，熟悉農(nóng)村和農(nóng)村工作也需要冗余時間，但都有利于具體工作的開展。
四、體制冗余有利于基層機(jī)制創(chuàng)新
縣鄉(xiāng)許多部門也有冗余性質(zhì)，如一些邊緣部門，平時很難產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會效益，只有需要的時候就能發(fā)揮作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有些站所幾乎沒有多少日常工作，但一旦有工作這些站所才會運轉(zhuǎn)起來，同時這些站所的資源（如工作人員）因為多數(shù)時候閑著也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)設(shè)機(jī)制重新配置資源提供了條件。現(xiàn)在的問題是，這些本身屬于具有冗余性的部門自上而下也都在創(chuàng)造工作向下布置任務(wù)，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)后因為各項工作都增多了，部門或崗位的冗余性就不那么明顯，每個工作人員都忙起來了，各種形式主義應(yīng)對多了起來，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對站所資源的動員和配置能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對具體治理事務(wù)的靈活性降低。
讓鄉(xiāng)村兩級干部滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)降低了體制冗余，提高了鄉(xiāng)村工作和資源使用的效率。但是也應(yīng)該看到，基層治理需要適當(dāng)?shù)捏w制冗余，或者說體制的某些部分就應(yīng)該冗余化而非過熱運轉(zhuǎn)，基層治理不應(yīng)該完全效率至上。基層治理體系中冗余部分發(fā)揮的是基礎(chǔ)能力的功能，也是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分。
總之，基層工作不是效率越高越好，基層體制要有備份有冗余，有制度冗余、機(jī)構(gòu)冗余、時間冗余、組織冗余、資源冗余，備而不用，備而不轉(zhuǎn)，真正要用的時候方有大用處。
（作者系武漢大學(xué)社會學(xué)院研究員，博士生導(dǎo)師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土微信公眾號）
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