摘 要：當前，我國正處于全面推進鄉(xiāng)村振興的關鍵時期。全面推進鄉(xiāng)村振興必須立足“鄉(xiāng)村”,但又不能囿于“鄉(xiāng)村”,而應從統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的國家戰(zhàn)略高度予以認識和把握。這既是由我國城鄉(xiāng)發(fā)展的主要矛盾所決定，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本出發(fā)點。縣域是國家發(fā)展的基礎。與縣城發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導向不同，縣域發(fā)展的基本導向是鄉(xiāng)村振興，其主要目標是農業(yè)農村現代化。作為國家治理的基本單元，縣域居于工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、國家與社會的關鍵節(jié)點，具備有效推進鄉(xiāng)村振興的載體功能和支點作用。以縣域為載體推進鄉(xiāng)村振興，應堅持農業(yè)農村農民為本位的基本原則，以縣域城鄉(xiāng)融合為基本路徑，圍繞產業(yè)融合、公共服務、鄉(xiāng)村發(fā)展等重點領域縱深推進。
關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；縣域發(fā)展；縣城發(fā)展；城鄉(xiāng)發(fā)展；城鄉(xiāng)融合
全面推進鄉(xiāng)村振興，是“三農”工作重心的歷史性轉移。習近平指出：“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興”。推進鄉(xiāng)村振興，不僅關乎鄉(xiāng)村自身的發(fā)展，更事關我國經濟社會穩(wěn)定大局，具有舉足輕重的戰(zhàn)略作用。特別是進入新時代以來，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不充分問題逐漸上升為我國社會主要矛盾的突出方面，更要求從城鄉(xiāng)發(fā)展的視角認識和把握鄉(xiāng)村振興，并探尋全面推進鄉(xiāng)村振興的有效載體和支點。縣域是國家治理的基本單元，處于統籌工農關系、城鄉(xiāng)關系的關鍵環(huán)節(jié)，同時發(fā)揮著聯結國家與社會的紐帶作用，能夠為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。以縣域為載體推進鄉(xiāng)村振興，既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應有之義，也是驅動縣域發(fā)展的基礎動力。
一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：基于城鄉(xiāng)發(fā)展的視角
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以鄉(xiāng)村為基本地域、以農民為主體人群、以農業(yè)為主要產業(yè)，以實現農業(yè)農村現代化為核心目標的一項社會工程。從這個角度看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求首先立足“鄉(xiāng)村”,根據鄉(xiāng)村社會發(fā)展的內在需要確立其具體目標、實施路徑和工作舉措，從而推動農業(yè)和農村的持續(xù)發(fā)展。然而，僅從“鄉(xiāng)村”視角認識鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是不夠的。這是因為，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項國家戰(zhàn)略，其所要解決的絕非單一的鄉(xiāng)村發(fā)展問題，而是國家發(fā)展的戰(zhàn)略問題。否則，我們就無法回答，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略何以是“全黨工作重中之重”,也無法解釋為何需要“舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，是與我國經濟社會發(fā)展的總體格局相適應的，其基本背景是長期存在的城鄉(xiāng)差距問題。只有從城鄉(xiāng)發(fā)展的視角，我們才能充分認識鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義，也才能夠理解縣域發(fā)展在鄉(xiāng)村振興中的理論和實踐價值。
(一)城鄉(xiāng)差距問題是當前我國面臨的艱巨挑戰(zhàn)
城市與鄉(xiāng)村是相互依存、相互融合、互促共榮的生命共同體,二者的均衡協調是國家良性發(fā)展的標志，也是國家治理的重要目標。然而，由于城鄉(xiāng)資源配置和功能定位的不同，城鄉(xiāng)差距問題在我國長期存在，并成為制約國家發(fā)展的突出難題。新中國成立初期，由于實行優(yōu)先重工業(yè)發(fā)展的“趕超型”國家發(fā)展戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村發(fā)展受到諸多體制性障礙約束，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，并形成了“重城市輕鄉(xiāng)村”的思維定勢。改革開放以后，我國城鄉(xiāng)社會面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，城鄉(xiāng)發(fā)展格局呈現新的變化。這一時期，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展水平顯著提高，城鎮(zhèn)居民收入大幅提升，城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務體系建設日臻完善。在這一歷史性進程中，城鄉(xiāng)之間有了相當程度的互動，廣大農民尤其是農民工為此作出了巨大貢獻，農業(yè)和農村也取得了顯著成就，為國家的整體發(fā)展奠定了堅實基礎。然而，盡管如此，城市由于政策和資源的優(yōu)勢地位，其發(fā)展速度和發(fā)展程度仍遠高于農村地區(qū)，城鄉(xiāng)發(fā)展的結構性矛盾始終伴隨著我國經濟社會發(fā)展全過程。21世紀以來，國家為破解城鄉(xiāng)發(fā)展難題出臺了一系列重要舉措，并取得顯著成效，但由于問題本身的復雜性、艱巨性和長期性，城鄉(xiāng)發(fā)展的結構性矛盾很難在短期內消除，甚至會在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高速推進的背景下愈加尖銳，給我國的社會經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。
更重要的是，城鄉(xiāng)差距問題不僅長期存在，而且已成為我國社會發(fā)展主要矛盾的突出方面，其對我國社會經濟全局的影響程度日益加深。黨的十九大報告提出“中國特色社會主義進入新時代”,并明確指出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。“不平衡不充分的發(fā)展”是對當前我國社會主要矛盾的高度概括，包含多重內涵。其中，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不充分最為突出。對此，習近平明確指出：“從實踐看，發(fā)展不平衡，最突出的是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；發(fā)展不充分，最突出的是農村發(fā)展不充分。”由此可見，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不充分已經成為現階段我國社會主要矛盾的突出方面，其不僅將限制農業(yè)農村自身的長遠發(fā)展，而且會進一步制約城鎮(zhèn)化的水平和質量的提升，進而對我國社會經濟發(fā)展全局產生影響。從現代化的發(fā)展進程來看，我國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在我國現代化進入中后期之后提出來的，具有鮮明的時代特點，其中特別強調從工農協調、城鄉(xiāng)融合視角理解鄉(xiāng)村振興。從未來著眼，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的負面效應或更為突出，對這一問題的破解也將更為緊迫。
(二)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是破解城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾的主要抓手
從城鄉(xiāng)關系著眼，現階段我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的癥結主要在鄉(xiāng)村。要破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，根本路徑也在于推動農村農業(yè)更加持續(xù)、快速發(fā)展。只有農村農業(yè)的高水平發(fā)展，才能從根本上彌合城鄉(xiāng)差距，進而破解城鄉(xiāng)失衡問題。然而，從歷史上看，城鄉(xiāng)差距問題在我國由來已久，鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分問題也面臨著諸多深層次的體制障礙，常規(guī)性的政策手段很難奏效，必須要從戰(zhàn)略全局的高度予以破解。正是在此背景下，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，作為新時代黨領導“三農”工作的總抓手。特別是在脫貧攻堅戰(zhàn)取得歷史性勝利的背景下，黨中央提出全面推進鄉(xiāng)村振興，實現“三農”工作重心的歷史性轉移，將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提升到農村工作的首要位置。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是對過去鄉(xiāng)村發(fā)展模式的簡單延續(xù)，而是在既有基礎上的質的提升。從歷史上看，我國先后經歷了早期的鄉(xiāng)村建設運動、新世紀以來的社會主義新農村建設以及當下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等鄉(xiāng)村發(fā)展階段。如果說歷史上的鄉(xiāng)村建設運動關注的是“鄉(xiāng)村如何實現發(fā)展”的問題，社會主義新農村建設回答的是“鄉(xiāng)村如何更快發(fā)展”的問題，那么鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則強調“鄉(xiāng)村如何更好發(fā)展”的問題。具體來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，具有和以往的農村發(fā)展取向顯著不同的若干特征，使其具備了緩和乃至破解城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾的潛在可能。第一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有系統性。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標不是振興某一方面的鄉(xiāng)村，而是實現鄉(xiāng)村產業(yè)、文化、人才、生態(tài)、組織等全面振興，這是以往的農村發(fā)展模式所不具備的。這一方面反映了鄉(xiāng)村振興在國家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，另一方面也體現了國家治理能力的顯著提升。事實上，只有在國家能力顯著提升的條件下，推進和實施系統性的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才有實現的可能。第二，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有全局性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略盡管以鄉(xiāng)村作為實施對象，但其最終目的在于從全局高度來把握和處理工農關系、城鄉(xiāng)關系問題。正因如此，習近平才明確提出了“舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興”的工作要求。由此來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家意志的體現，也反映了國家解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的決心，這將為鄉(xiāng)村振興注入強大動能，并進一步凝聚更多社會力量參與其中。第三，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有根本性。按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”總要求，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是一般意義上的鄉(xiāng)村建設，而是以高標準、高水準的鄉(xiāng)村為目標建設的，其力求從根本上解決農村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題，從而為破解我國“人民日益增長的美好生活需要和不均衡不充分的發(fā)展”這一社會主要矛盾提供實現路徑。
(三)鄉(xiāng)村振興需以特定地域空間為單位有序推進
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項系統工程，需要找準切入點和著力點，尤其需要選擇恰當的地域空間為單位有序推進。第一，站在統籌工農關系、城鄉(xiāng)關系的全局高度審視，推進鄉(xiāng)村振興必須立足“鄉(xiāng)村”,但又不能囿于“鄉(xiāng)村”。鄉(xiāng)村振興是我國現代化進程的一個歷史階段，表現為一系列現代性要素不斷滲透和重塑鄉(xiāng)村的過程。在現代化背景下，現代性要素主要是在工業(yè)體系和城鎮(zhèn)體系中生產和集聚的，并通過“以工促農”“以城帶鄉(xiāng)”方式在工農、城鄉(xiāng)之間流動和擴散。由此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就必然要求從以工促農、以城帶鄉(xiāng)的整體性思維切入，并以超越鄉(xiāng)村的更具整合性的地域空間為單位縱深推進。第二，鄉(xiāng)村振興的對象盡管是鄉(xiāng)村，但鄉(xiāng)村是一個較為寬泛的地域概念，其內部是由分屬于不同層級的行政單位和部門所管轄的。從政策實施的角度看，任何一項政策都需要以一定的行政區(qū)域為單位組織實施和推進。而且，我國國土面積廣袤，區(qū)域差異極大，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村各有特點，鄉(xiāng)村振興的實施路徑也有很大不同。就此來看，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可能“一刀切”,而需以更具操作性的特定地域空間為實施載體。
現階段，我國實行的是“中央—省(自治區(qū)、直轄市)—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級管理體制，從而形成了不同層級的行政管轄區(qū)域。結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體要求和我國地方發(fā)展的實際狀況，以縣域為單位推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更為恰當。縣域是我國國家治理的基本單元，一方面具備以鄉(xiāng)村振興為基本導向的內生發(fā)展需要，另一方面也具備以工促農、以城帶鄉(xiāng)的基礎條件，有能力成為鄉(xiāng)村全面振興的有效載體和支點。以縣域為載體推進鄉(xiāng)村振興，理應成為未來全面推進鄉(xiāng)村振興的重要切入點和著力點。
二、縣域發(fā)展：以鄉(xiāng)村振興為基本導向
近年來，學術界圍繞縣域發(fā)展的討論明顯增多，但大多以縣域經濟發(fā)展為主，有關縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的關系論述較少。2022年中央一號文件《關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中有14處提及“縣域”,表明現階段縣域發(fā)展對于鄉(xiāng)村振興的重要性明顯提升。然而，在有關“縣域”的討論中，仍存在一些誤區(qū)。例如，一些研究將“縣域發(fā)展”與“縣城發(fā)展”相混淆，忽視了縣域與縣城概念的差異性。特別是隨著今年《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》的出臺，“縣城”發(fā)展的支點作用受到更多關注，進一步模糊了“縣域發(fā)展”與“縣城發(fā)展”的邊界。實際上，縣城和縣域盡管都是地域空間概念，但在內涵上有很大不同，其背后則體現著迥異的發(fā)展路徑和導向。通過比較縣域和縣城概念的不同意涵，有助于深化對縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興關系的認識和理解。
(一)縣城和縣域：概念及其意涵
縣城和縣域都是空間地域概念，但內涵有很大差別。縣城通常是指縣治所在的鎮(zhèn)或街道，也即縣級行政機關的所在地。據此，縣城本質上是一個政治中心概念。由于政治關系在我國社會經濟格局中的主導性地位，縣城往往不僅是政治中心，而且同時為一縣的經濟和文化中心。縣城是城鎮(zhèn)體系的一種類型和層級，具有城鎮(zhèn)的一般特征，突出表現為產業(yè)和人口的高強度集聚。其中，縣城的產業(yè)主要是工業(yè)和商業(yè)，居民大多為非農人口，即所謂的“城里人”。從歷史上看，縣城通常是伴隨商業(yè)的發(fā)展、人口的集聚而逐漸興起的。進入近代工業(yè)社會以后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速進一步推動了縣城經濟的高速擴張和縣城人口的持續(xù)擴大，縣城的經濟和人口體量顯著增加。當前，縣城已經成為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。據統計，2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。
與縣城不同，縣域從概念上可以定義為以縣城為中心、鄉(xiāng)村為腹地的地域空間。從空間布局上看，縣域是以縣級行政區(qū)劃為邊界的，其不僅包括縣城，也包括鄉(xiāng)村。在一縣之內，縣城盡管居于中心區(qū)域，但實際面積相對有限，縣域的絕大多數空間由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊所占據。從產業(yè)結構上看，縣域產業(yè)不僅囊括了聚集于縣城的第二、三產業(yè)，也包括在鄉(xiāng)村分布廣泛的第一產業(yè)。很大程度上，我國農業(yè)生產的主體在縣域，這也構成鄉(xiāng)村產業(yè)振興的基礎。從人口結構上看，縣域人口既包含農業(yè)人口也包括非農人口，且農業(yè)人口占比普遍更高。據統計，我國農業(yè)人口約7億，基本居住在縣域范圍。其中，農村常住人口約5億，縣城和縣級市城區(qū)的常住人口達到2.5億，即使按照常住人口統計，農村人口的占比也在三分之二以上。鄉(xiāng)村振興的目標是“農民富”,而農民群體主要生活在縣域范圍內，縣域對于農民群體而言有著更為直接的作用和影響。總體上，縣域是縣城與鄉(xiāng)村的綜合體，呈現出“城鄉(xiāng)共存”的基本特征。如果說縣城更強調“點”的聚集，那么縣域則更突出“面”的覆蓋，與縣城較為單一的產業(yè)、人口特征相比，縣域無疑有著更強的包容性和整體性。
(二)以鄉(xiāng)村振興為導向的縣域發(fā)展
由于縣域和縣城在結構特征上的差異性，決定了縣域和縣城遵循著不同的發(fā)展邏輯。其中，縣城發(fā)展的基本動力主要是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，具有中心集聚性。伴隨著現代城鎮(zhèn)要素的不斷匯集，縣城的規(guī)模不斷擴大，并日益向大中型城市轉型。在這一過程中，縣城的公共基礎設施愈加完善，公共服務水平持續(xù)提升，并吸引鄉(xiāng)村人口不斷向縣城轉移。需要指出的是，由于城市生活代表著更為先進和高質量的生活方式，縣城發(fā)展具有很強的內在驅動力。具體表現為縣城空間的鄉(xiāng)村延伸，農業(yè)產業(yè)的工業(yè)轉移以及農業(yè)人口的非農化等都具有較強的自發(fā)性和自為性，農民為了追求更高的收入和更好的生活而積極自主向包括縣城在內的城鎮(zhèn)聚集。與此同時，地方政府出于經濟發(fā)展的需要，也將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作為“引擎”,積極推動縣城的發(fā)展。正因為如此，不久前出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》中明確將“縣城”與“城鎮(zhèn)化”聯結起來，體現了縣城發(fā)展所蘊含的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化導向。
與縣城不同，縣域發(fā)展有著更強的包容性，其不僅包括縣城發(fā)展，也涵蓋了鄉(xiāng)村發(fā)展。而且，與縣城發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導向不同，縣域發(fā)展天然具有以鄉(xiāng)村振興為基本導向的特質。一方面，縣域發(fā)展涵蓋了鄉(xiāng)村發(fā)展的絕大多數內容，要推動縣域的發(fā)展，就必然要求推進鄉(xiāng)村振興，二者是相輔相成的關系。無論是鄉(xiāng)村的產業(yè)、人口抑或空間，基本上都囊括在縣域范圍之內，并占據縣域產業(yè)、人口及空間的主體。沒有鄉(xiāng)村的振興和發(fā)展，縣域發(fā)展是不可能實現的。另一方面，鄉(xiāng)村振興為縣域發(fā)展創(chuàng)造了契機和條件，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亦是推動縣域發(fā)展的重要途徑。縣域發(fā)展需要有效的動力支撐。國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，預示著巨量的社會資源進入鄉(xiāng)村，并為農業(yè)農村的現代化發(fā)展帶來契機。在此背景下，縣域發(fā)展必然要求與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結合，以鄉(xiāng)村振興為路徑推動縣域持續(xù)發(fā)展。實際上，從現代化的角度看，鄉(xiāng)村振興和縣域發(fā)展所體現的都是現代性要素的注入和擴散的過程，只是鄉(xiāng)村振興更強調的是現代性要素的外部注入，而縣域發(fā)展則重在突出現代性要素從縣城向周邊鄉(xiāng)村的擴散過程。
三、縣域節(jié)點功能與鄉(xiāng)村振興的有效推進
以縣域為載體推進鄉(xiāng)村振興是否有效?這是厘清縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興關系的關鍵問題。從行政層級上看，縣域是與縣級行政機構相對應的，其不僅包括通常意義上的“縣”,也包括縣級市、自治縣、旗、自治旗等。市轄區(qū)盡管與“縣”同屬一個行政層級，但由于不具備獨立的城鎮(zhèn)形態(tài)，而與一般意義的“縣域”明顯不同。以縣域為載體推進鄉(xiāng)村振興需要闡明，為何是縣域而不是市域或鄉(xiāng)域?從治理的角度看，縣域是我國國家治理的基本單元，處于統籌工農關系、城鄉(xiāng)關系的關鍵環(huán)節(jié)，同時發(fā)揮著聯結國家與社會的紐帶作用。正是由于縣域所具有的特殊的節(jié)點地位和功能，決定了縣域在推進鄉(xiāng)村振興中的獨特價值。
(一)縣域是工業(yè)和農業(yè)的節(jié)點
產業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的首要目標。農業(yè)是鄉(xiāng)村的主導產業(yè)，產業(yè)振興從根本上看是農業(yè)振興，并突出表現為建設和發(fā)展現代農業(yè)。長期以來，我國的鄉(xiāng)村產業(yè)主要是傳統農業(yè)，具有分散弱小、抗風險能力弱、勞動密集、附加值低等特點。從傳統農業(yè)到現代農業(yè)不是一蹴而就的，也無法通過傳統農業(yè)自然演進形成，必須通過外部現代性要素的注入。很大程度上，現代農業(yè)對傳統農業(yè)的替代和更迭，就是現代農業(yè)生產要素不斷向傳統農業(yè)滲透、累積、創(chuàng)新的過程。現代農業(yè)要素是以工業(yè)化、產業(yè)化、規(guī)模化為路徑的，其基本動力是“以工補農”,并進一步延伸為“以工助農”“以工支農”等不同方面。從工業(yè)和農業(yè)的關系著眼，縣域的重要特點在于：一方面，縣域涵蓋了絕大多數的農業(yè)產業(yè)，是鄉(xiāng)村產業(yè)振興的“主戰(zhàn)場”,只要將縣域農業(yè)發(fā)展好了，那么也就很大程度上解決了鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展問題；另一方面，縣域擁有一定工業(yè)基礎，并能與縣域內農業(yè)形成有效互補和支撐。現階段，我國縣域工業(yè)主要以輕工業(yè)和商業(yè)為主，具有勞動密集型的特點，吸納的農村人口數量最多，與農業(yè)的互補性最強，具備“以工補農”的基礎條件。在推進農業(yè)規(guī)模化、農業(yè)產業(yè)化的過程中，縣域工業(yè)由于天然的地域優(yōu)勢也成為“以工助農”“以工支農”的排頭兵和主力軍，從而能為鄉(xiāng)村振興提供強有力的產業(yè)發(fā)展支撐。
(二)縣域是城市和鄉(xiāng)村的節(jié)點
鄉(xiāng)村振興的主體是鄉(xiāng)村，但卻不應局限于鄉(xiāng)村。在推進鄉(xiāng)村振興的過程中，現代性要素來源于城市，鄉(xiāng)村不能與城市相割裂，而應在城鄉(xiāng)統籌的基礎上不斷推進，其基本動力是“以城帶鄉(xiāng)”。“以城帶鄉(xiāng)”中的“城”首先是“縣城”。縣城是縣域政治、經濟、文化資源的集聚中心，也是距離鄉(xiāng)村最近的“城”,對于鄉(xiāng)村的輻射和帶動作用最大。以縣域為載體推進鄉(xiāng)村振興，首先在于發(fā)揮縣城的輻射帶動作用，實現城鄉(xiāng)要素之間的有效流動。突出體現在兩個方面：一是“資本下鄉(xiāng)”。縣城是本地企業(yè)的聚集地，能夠為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展注入活力和動力。與外地“資本”不同，縣城企業(yè)對于本地情況更為熟悉，也更容易為鄉(xiāng)村接納和認可，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)能力普遍更強。二是“人才下沉”。人才振興是鄉(xiāng)村振興的重要內容。推進鄉(xiāng)村振興，離不開各類人才尤其是本地人才的有力支撐。縣城不僅是本地人才的聚集地，也是鍛造和培養(yǎng)人才的重要基地，其能夠為鄉(xiāng)村人才振興提供最直接的支持。此外，我國是一個地域范圍廣袤的超大型國家，不同地區(qū)的經濟社會差異巨大，城鄉(xiāng)之間的具體關系也存在很大差異。基于縣域的鄉(xiāng)村振興的另一個重要價值在于，通過劃小地域范圍，能夠形成符合縣域實際和地方特色的“以城帶鄉(xiāng)”道路，從而提升鄉(xiāng)村振興的實際成效。
(三)縣域是國家和社會的節(jié)點
我國早在兩千多年前的秦漢時期便產生了“郡縣制”,“縣”作為一級政權組織一直延續(xù)至今。作為國家治理的基本行政單元，縣一直處于國家與社會、政權與民眾的節(jié)點位置，并發(fā)揮著“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安”的功能，所謂國家治理“成在縣，敗也在縣”。
在國家治理體系中，縣級政權處于承上啟下的特殊地位，發(fā)揮著國家和社會的紐帶作用。《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定了我國的行政區(qū)劃劃分為省(自治區(qū)、直轄市)、市(省轄市、自治州)、縣(縣級市、自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))四級，并由此形成“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級行政管理體制。在多層級的行政體制中，縣級政府既作為“基層政府”承接上級政府的各項政策任務，又作為“地方政府”發(fā)揮著政策執(zhí)行落地和服務社會大眾的作用。由于處于國家和社會的節(jié)點位置，縣級政府相對市級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有更強的政策承載能力、政策調適能力和資源統籌能力。第一，縣級政府具有較強的政策承載能力。縣作為一級完整的政權組織，能夠有效承接國家的方針政策，是國家政策執(zhí)行的基本主體。從層級上看，中央主要是政策的制定者，省級和市級主要是政策的傳達者，而縣級政府則扮演了政策的具體執(zhí)行者的角色。一項政策能否真正發(fā)揮效能，關鍵看能否“落地”,其中縣級政府作用尤為重要。第二，縣級政府具有較強的政策調適能力。一項政策要真正落地，必須要與地方實際相結合，否則只能束之高閣。縣級政府部門擁有較為充分的自主性和獨立性，能夠實現對縣域行政資源的有效配置，從而使得國家政策得到切實有效的執(zhí)行。第三，縣級具有較強的資源統籌能力。縣級一方面具有較強的統籌能力，另一方面地域范圍較為適中，能夠更好地達到統籌發(fā)展的目標。相對而言，地級市地域范圍過大、對縣鄉(xiāng)的統籌難度過高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級又顯得范圍過小，且面臨人員、資源、財政方面的局限。從這個角度看，縣域不僅具備地域空間上的基本條件，也具備持續(xù)推進城鄉(xiāng)統籌和鄉(xiāng)村振興的施政能力。
四、縣域城鄉(xiāng)融合：鄉(xiāng)村振興的基本路徑
在城鄉(xiāng)二元結構仍較為明顯的背景下，要促進農業(yè)農村現代化跟上國家現代化步伐，必須牢牢把握農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展兩大原則。從縣域層面著眼，應重點突出縣域在處理工農關系、城鄉(xiāng)關系上的有利條件，以縣域城鄉(xiāng)融合為基本路徑，為鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。對此，習近平強調，“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，推進空間布局、產業(yè)發(fā)展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉(xiāng)關系擺布好處理好，一體設計、一并推進”。需要看到，縣域城鄉(xiāng)融合的驅動力主要在“城”,但成效主要看“鄉(xiāng)”。縣域城鄉(xiāng)融合的目標不是鄉(xiāng)村向城市的集聚，而是城市向鄉(xiāng)村的輻射和擴散，即通過以工促農、以城帶鄉(xiāng)的方式將現代性要素注入鄉(xiāng)村。這就要求，必須堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的基本原則，立足鄉(xiāng)村本位，以農業(yè)、農村、農民為基本出發(fā)點。在具體的融合路徑上，主要包括產業(yè)融合、服務融合及主體融合三個方面，并聚焦于一二三產融合、公共服務體系構建以及鄉(xiāng)村建設等重點工作領域。
(一)推進以農業(yè)為導向的一二三產融合
一二三產融合是縣域城鄉(xiāng)融合的基礎工程。通過產業(yè)融合，能夠實現縣域不同產業(yè)要素的城鄉(xiāng)流動和擴散，從而夯實縣域城鄉(xiāng)融合的經濟基礎。需要指出的是，在鄉(xiāng)村振興背景下，縣域一二三產融合必須堅持農業(yè)主體地位，走以農業(yè)為導向的產業(yè)融合路徑。以農業(yè)為導向的產業(yè)融合重在強調第二、三產業(yè)對第一產業(yè)的深度融合。一二三產融合不能忽視農業(yè)，更不能放棄農業(yè)，恰恰相反，一二三產融合的目的在于將農業(yè)做大做強，目標是建設現代農業(yè)。長期以來，我國的農業(yè)都是“糊口農業(yè)”和“生存農業(yè)”,尚未成為“富民農業(yè)”。以農業(yè)為導向的產業(yè)融合，目的在于通過二三產業(yè)的深度介入，提高農業(yè)的經濟價值，以實現“富民農業(yè)”的目標。具體來看，以農業(yè)為導向的一二三產融合主要有三條路徑。一是拉長農業(yè)產業(yè)鏈。包括農產品深加工、打造農業(yè)全產業(yè)鏈、推動產業(yè)的向后延伸和下游拓展等不同方面。從縣域層面著眼，應積極推進傳統農業(yè)改造升級，強化龍頭企業(yè)、合作社、農戶的有機聯結，推動小農戶與現代農業(yè)的有效銜接與良性互動。二是提升農業(yè)價值鏈。重點是打造具有廣泛影響的農業(yè)品牌，不斷提高農產品附加值。同時，也要積極推動農業(yè)與休閑、旅游、生態(tài)、文化、康養(yǎng)、教育等產業(yè)的深度融合，打造新型農業(yè)業(yè)態(tài)，告別單一的以種植業(yè)為主體的傳統農業(yè)，構建“大農業(yè)”鏈條。三是健全農產品供應鏈。建立完備的農產品供銷體系，形成從田頭到餐桌的供應鏈系統，持續(xù)拓展農產品市場的廣度和深度。加大力度提升農業(yè)生產的社會化程度，構建完善的農業(yè)生產服務體系，形成農業(yè)與服務業(yè)的交互融合。
(二)健全以農村為導向的公共服務體系
公共服務一體化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要義，也是鄉(xiāng)村全面振興的內在要求。縣域公共服務一體化是以縣城為標準的農村公共服務體系的構建和完善過程，其核心是城鎮(zhèn)公共服務向農村地區(qū)的輻射和覆蓋過程。縣域公共服務一體化是以公共服務均等化為目標的，目的是讓農村和農民也能享受到城鎮(zhèn)居民的公共服務。因此，縣域公共服務一體化應以農村為導向，以滿足農村公共服務需求為基本出發(fā)點。縣域公共服務一體化的核心是建立“縱向到底、橫向到邊”的服務體系。第一，建立“縱向到底”的“縣—鄉(xiāng)—村”三級聯動機制。其中，縣級主要承擔統籌規(guī)劃職能，包括公共服務體系的頂層設計、資源整合與投放、考核評估等方面；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則負責城鄉(xiāng)公共服務的銜接和貫通，其既是縣域公共服務體系的“橋頭堡”,也是推動縣域公共服務由縣城向鄉(xiāng)村延伸的“架橋人”；村莊一級則是縣域公共服務的主要管護者，負責公共設施的管理和維護，也是破解公共服務“最后一公里”的關鍵所在。第二，建立“橫向到邊”的多元化服務體系，尤其是實現基本公共服務的均等化。其中，重點包括加強農村教育資源投入，著力推動縣域城鄉(xiāng)教育一體化；強化縣域“醫(yī)共體”建設，整合縣域優(yōu)質醫(yī)療資源下沉鄉(xiāng)村，設立村級遠程醫(yī)療服務點；推動縣域養(yǎng)老服務一體化建設，建立健全農村基層養(yǎng)老服務體系，提升農村居家養(yǎng)老服務水平；持續(xù)推進農村人居環(huán)境整治工作，讓鄉(xiāng)村更加美麗更加宜居。
(三)構建以農民為導向的鄉(xiāng)村建設格局
鄉(xiāng)村振興是一項系統工程，既需要政府自上而下的主動作為，也有賴于民眾自下而上的積極參與。一段時間以來，鄉(xiāng)村建設經常陷入“政府干、群眾看”的困境之中。一些地方政府投入大量人力、物力、財力改善鄉(xiāng)村面貌，卻得不到農民的認可，甚至為農民所質疑和詬病。究其原因，很大程度上在于沒有讓農民群眾參與到鄉(xiāng)村建設行動當中來，農民更多的只是“看客”。要改變這種局面，就要求充分發(fā)掘農民的主動性和創(chuàng)造性，推動形成以農民為導向的鄉(xiāng)村建設格局，持續(xù)推進鄉(xiāng)村治理現代化。具體來看：一是在推進縣域城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興過程中，堅持黨建引領不動搖，發(fā)揮基層黨組織在發(fā)動群眾、組織群眾方面的獨特優(yōu)勢，千方百計發(fā)掘農民的主體作用；二是大力推進美好環(huán)境與幸福生活共同締造，變“你和我”為“我們”,讓共建共治共享的社會治理制度真正“落地”,將政府、市場、社會等多元治理主體引入到鄉(xiāng)村建設過程當中來；三是注重體制機制創(chuàng)新，充分借鑒各地的改革創(chuàng)新經驗，通過示范引領、以獎代補、分類指導、積分制、清單制等機制不斷提升農民參與的主動性、創(chuàng)造性，形成縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的合力，為鄉(xiāng)村振興注入源源不斷的動力和活力。
（作者系華中師范大學政治學部、中國農村研究院副教授，博士生導師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《理論與改革》2022年第4期）
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