我國農(nóng)村改革，在改革和開放過程中經(jīng)歷了逼出來的改革和闖出去的改革兩個階段，探索出了具有中國特色的改革經(jīng)驗。在鄉(xiāng)村振興新階段，面臨城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重任，推進創(chuàng)出來的改革，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興，農(nóng)村改革在新的時代演繹著全新的內(nèi)涵。
逼出來的改革從農(nóng)村自留地，也就是“小田”上的制度探索為始，到集體土地的“大田”上推廣“小田”探索經(jīng)驗，賦予農(nóng)戶自主的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和同勞動付出直接掛鉤的收益分配權(quán)。更為重要的是，農(nóng)戶獲得了自由支配自身勞動的權(quán)利，開始走出傳統(tǒng)種植業(yè)，從事多種經(jīng)營，直至“離土不離鄉(xiāng)”發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。同時，逼出來的改革還從生產(chǎn)關(guān)系延伸到農(nóng)村上層建筑，人民公社體制瓦解，實現(xiàn)政社分離，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。但是，由于當(dāng)時的城市改革沒有實現(xiàn)同步，逼出來的農(nóng)村改革動力無法實現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)部的城市實現(xiàn)轉(zhuǎn)化。千萬農(nóng)民只有走出農(nóng)村，闖四方，以“離土又離鄉(xiāng)”的形式到我國改革開放的前沿去發(fā)展，改革進入了闖出去的新階段。闖出去的農(nóng)民，并沒有割斷和家鄉(xiāng)的聯(lián)系，他們在沿海發(fā)達地區(qū)獲得更高工資收入的同時，也不斷的回饋著家鄉(xiāng)。從農(nóng)忙時節(jié)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，到寄回收入回饋家庭，再到返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，外出的農(nóng)民用各自不同的方式支持著家鄉(xiāng)的發(fā)展。但遺憾的是，由于城市農(nóng)民工市民化制度推進一直滯后，闖出去的改革力量一直無法真正融入到城市，他們的未來何去何從?依然是困擾著中國改革開放進程的重要問題。
逼出來的改革和闖出去的改革由于沒有實現(xiàn)城市和農(nóng)村改革的同步和互動，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題一直沒有得到有效解決。從推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革開始，農(nóng)村改革進入了創(chuàng)新改革新階段，就是要通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，化解二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的融合發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中探索了一些有益的創(chuàng)新經(jīng)驗，又在脫貧攻堅和災(zāi)后重建新場景中進一步深化和優(yōu)化改革。面臨鄉(xiāng)村振興的偉大歷史任務(wù)，農(nóng)村改革也必將肩負(fù)起更加重要的歷史責(zé)任。最為關(guān)鍵的是，要通過改革的創(chuàng)新，將城市和鄉(xiāng)村兩個部分統(tǒng)籌起來，通過改革的聯(lián)動，實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村真正的融合發(fā)展。
在鄉(xiāng)村振興新階段，改革和發(fā)展的動能不僅來自于鄉(xiāng)村內(nèi)部，更來自于城市，甚至跨越了區(qū)域和國家。農(nóng)業(yè)對外開放，區(qū)域間開放合作，新型城鎮(zhèn)化推進極大的擴展了鄉(xiāng)村資源、要素、產(chǎn)業(yè)和市場的優(yōu)化配置空間。城市消費者對農(nóng)產(chǎn)品需求的升級、以及經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段鄉(xiāng)村自然生態(tài)和歷史人文價值的提升都為鄉(xiāng)村的發(fā)展提供了更多的機遇。和以往農(nóng)村改革不同，外生的改革動力已經(jīng)成為推進農(nóng)村改革的關(guān)鍵因素。這些改革動力都是來自于鄉(xiāng)村之外，為統(tǒng)籌設(shè)計城市和鄉(xiāng)村融合改革，通過體制機制變革將外生動力轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動能提供了良好的基礎(chǔ)。
城鄉(xiāng)融合體制機制變革的起點并不是在一張白紙上謀劃的，而是在現(xiàn)有農(nóng)村政策框架之下的深化和優(yōu)化。我國目前農(nóng)村政策的基礎(chǔ)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度，也就是以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。其中有三個關(guān)鍵制度：一是農(nóng)村土地實行集體所有制，所有權(quán)歸集體所有。二是集體和農(nóng)戶之間具有基于成員權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地承包和宅基地分配關(guān)系，以及集體收益的分配關(guān)系。三是農(nóng)地承包關(guān)系和宅基地分配關(guān)系保持穩(wěn)定，現(xiàn)有的表述是長久不變。這三個層次的核心制度是具有制度剛性的。
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革初始階段，制度變革的重心在于落實集體和農(nóng)戶的制度權(quán)益，以及將兩者之間的權(quán)屬關(guān)系進一步明晰。主要是在集體、農(nóng)戶層面推行資源資產(chǎn)、農(nóng)地、宅基地以及建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。
產(chǎn)權(quán)的明晰只是前提，資源要素的優(yōu)化配置才是最終目的。從城鄉(xiāng)間最為重要的幾種資源要素配置面臨的問題看，依然存在著融合發(fā)展的壁壘。人的要素方面，進城務(wù)工農(nóng)民工不愿意主動放棄農(nóng)村戶口所承載的集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)益，城市下鄉(xiāng)的人口要實現(xiàn)“非轉(zhuǎn)農(nóng)”又存在著諸多限制條件。關(guān)鍵障礙是農(nóng)村戶籍同集體經(jīng)濟組織相關(guān)收益之間關(guān)聯(lián)。土地要素方面，集體農(nóng)地、宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖然都已經(jīng)一定程度放開，但受規(guī)劃管理和使用方式的限制，資本和土地要素結(jié)合的路徑依然受到限制。資金要素方面，由于農(nóng)村土地的承包權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)抵押存在著抵押權(quán)的實現(xiàn)困難，企業(yè)和金融機構(gòu)缺乏進入農(nóng)村土地市場的積極性。
針對上述問題，城鄉(xiāng)融合體制變革的重心要從產(chǎn)權(quán)的明晰轉(zhuǎn)向開放，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動。產(chǎn)權(quán)的開放包含以下幾個方面：一是探索集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益和農(nóng)村戶籍制度脫鉤。農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份進城后依然可以保留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關(guān)權(quán)益。同時，城市自然人進入鄉(xiāng)村工作后，也可以將居民戶口所在地遷到農(nóng)村區(qū)域。二是探索由縣級政府承擔(dān)宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃、入市和使用方式管理權(quán)限，建立適宜鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)發(fā)展的用地方式。通過編制縣域“多規(guī)合一”的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系，對包括用地規(guī)劃在內(nèi)的鄉(xiāng)村自然空間進行統(tǒng)一規(guī)劃。土地利用規(guī)劃要適應(yīng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)發(fā)展的需求。對于集體收回的閑置宅基地和廢棄公益性建設(shè)用地可以轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地后上市，經(jīng)營性建設(shè)用地的用途也可以建立更為靈活的用途管理方式。三是探索集體經(jīng)濟組織股權(quán)的開放，包括農(nóng)戶自愿有償退出集體經(jīng)濟組織權(quán)益和農(nóng)村外主體有條件獲得部分集體經(jīng)濟組織權(quán)益的路徑。對于到農(nóng)村投資發(fā)展的法人主體，要通過集體經(jīng)濟組織的股份化改造和股權(quán)開放流動，探索農(nóng)村外法人主體進入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的適宜路徑。
上述三個層面開放的變革路徑，沒有改變農(nóng)村集體所有制，沒有改變集體和農(nóng)戶的權(quán)益關(guān)系，現(xiàn)有農(nóng)戶的權(quán)益沒有受到損害?？梢栽诒Ｕ犀F(xiàn)有農(nóng)村集體和農(nóng)戶利益不受損害的同時，促進城市資本、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素進入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的互動和融合。
城鄉(xiāng)融合的改革是一次綜合性的改革，是對生產(chǎn)要素開放和流動體制的改革，也是產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、空間重構(gòu)和社會重構(gòu)。產(chǎn)業(yè)、空間和社會的重構(gòu)都是隨著生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村內(nèi)部區(qū)域間的流動和聚集而發(fā)生的。區(qū)域城鄉(xiāng)要素流動和融合改革做的好，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的集聚效應(yīng)和生產(chǎn)力布局調(diào)整就將加快，區(qū)域產(chǎn)業(yè)、空間和社會重構(gòu)就將面臨更大的空間，鄉(xiāng)村振興的推動速度就將更快。
改革是時代的主題，更是發(fā)展的要求。特別是在新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟發(fā)展造成重大影響的特殊情況下，鄉(xiāng)村的發(fā)展既是中國經(jīng)濟發(fā)展最大的戰(zhàn)略縱深和空間回旋，又是高質(zhì)量發(fā)展的后發(fā)動力和關(guān)鍵支撐。在開放的發(fā)展格局下，鄉(xiāng)村要打破束縛要素城鄉(xiāng)流動的限制，通過開放促進發(fā)展。當(dāng)前，在全面完成脫貧攻堅任務(wù)，全面建成小康社會后，鄉(xiāng)村振興也站在了新的歷史起點上，城鄉(xiāng)融合改革在開放發(fā)展新背景下被賦予了更為豐富的內(nèi)涵。改革永遠在路上，改革又將再出發(fā)!
(作者系西南財經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟研究中心副主任、研究員、博導(dǎo)；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國企業(yè)家日報)
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