體制創(chuàng)新與改革設(shè)計(jì)的目標(biāo)設(shè)定，反映著改革者的理念選擇與策略考量。顯然，在討論中往往有多重目標(biāo)設(shè)定，其中不可回避的重要問(wèn)題，就是應(yīng)當(dāng)怎樣處理政府和民眾、公共權(quán)力和民眾權(quán)利之間的關(guān)系問(wèn)題。這兩重關(guān)系能否取得適度平衡，至關(guān)重要。在后發(fā)型國(guó)家，改革實(shí)踐中的一個(gè)普遍性問(wèn)題，即工具理性往往壓倒價(jià)值理性。近百年來(lái)我國(guó)基層體制的變遷實(shí)踐也是這樣，盡管伴隨著工具理性與價(jià)值理性的矛盾性成長(zhǎng)，居于支配與指導(dǎo)地位的一直是前者，僅僅將基層體制建設(shè)作為強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力控制的手段，作為一種新的更為有效的統(tǒng)治工具而已，而沒(méi)有同時(shí)強(qiáng)化其制約國(guó)家權(quán)力、維護(hù)和保障公民權(quán)利的內(nèi)在價(jià)值。按柯丹青［4］的研究，在中國(guó)，即使是對(duì)村民自治和基層民主建設(shè)，人們也多是從工具主義來(lái)理解，體現(xiàn)的是實(shí)用理性而非價(jià)值理性。因此，一旦國(guó)家權(quán)力感到不再需要，就完全有可能將基層政權(quán)的民主自治性質(zhì)拋棄不顧。這也正是近百年來(lái)農(nóng)村民主管理實(shí)踐反復(fù)遭遇曲折的重要原因。
為了避免這樣的曲折，科學(xué)而合理的改革設(shè)計(jì)或政策選擇應(yīng)達(dá)致實(shí)踐理性與價(jià)值理性的相統(tǒng)一，兼?zhèn)浣?jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)與理論基礎(chǔ)。就改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)而言，據(jù)筆者20多年來(lái)的跟蹤研究，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，農(nóng)村的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民群體、社會(huì)環(huán)境均在發(fā)生大變遷，農(nóng)村管理和治理的對(duì)象與環(huán)境已在發(fā)生并正在發(fā)生“大轉(zhuǎn)型”，政府與民眾之間的關(guān)系正在出現(xiàn)轉(zhuǎn)型。然而，農(nóng)村傳統(tǒng)的管理體制與管理方式已越來(lái)越不適應(yīng)，迫切需要改革創(chuàng)新。［5］
在當(dāng)代中國(guó)，基層建設(shè)與治理的“原問(wèn)題”，并不僅僅是基層社會(huì)自身建設(shè)的問(wèn)題，更是國(guó)家建設(shè)的問(wèn)題。基層建設(shè)與治理這類區(qū)域性問(wèn)題之所以能放大為“國(guó)家”之域的問(wèn)題，并不僅僅因?yàn)榛鶎芋w制與國(guó)家體制之間的高度同構(gòu)性，更因?yàn)榧瘷?quán)體制對(duì)基層社會(huì)的超強(qiáng)滲透力。基層建設(shè)與治理問(wèn)題關(guān)涉一些基本的社會(huì)政治理論問(wèn)題，后者能為基層建設(shè)與治理的創(chuàng)新實(shí)踐提供重要的理論指導(dǎo)。
一是政治正當(dāng)性理論。任何政治統(tǒng)治的維持，均必須取得并鞏固必要的正當(dāng)性（或稱“合法性”）。一般地，政治正當(dāng)性基礎(chǔ)主要來(lái)源于四個(gè)方面，即暴力基礎(chǔ)、績(jī)效基礎(chǔ)、程序基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)。在近現(xiàn)代以來(lái)的政治演進(jìn)中，政治統(tǒng)治正當(dāng)性的上述基礎(chǔ)及其內(nèi)涵已發(fā)生深刻變化。按學(xué)界較為公認(rèn)的意見(jiàn)，在當(dāng)前我國(guó)政治格局中，正當(dāng)性基礎(chǔ)主要來(lái)自于績(jī)效基礎(chǔ)、尤其是舉世公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，但法治程序化基礎(chǔ)相對(duì)較弱。因此，基層建設(shè)與治理創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)全面推進(jìn)“四個(gè)基礎(chǔ)”的建設(shè)，尤其應(yīng)強(qiáng)化現(xiàn)代法治化程序基礎(chǔ)的建設(shè)，進(jìn)一步提升基層、地方以至國(guó)家制度的合法性。
二是現(xiàn)代治理理論。現(xiàn)代治理理論的興起，清晰揭示了從傳統(tǒng)社會(huì)過(guò)渡到現(xiàn)代社會(huì)中社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治力量之間互動(dòng)關(guān)系的變化形態(tài)，顯示了傳統(tǒng)統(tǒng)治過(guò)渡到現(xiàn)代治理的特征變遷。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治相比較，構(gòu)成現(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)多元性、平等性、透明性、回應(yīng)性與協(xié)作性，強(qiáng)調(diào)民主、法治與科學(xué)精神的統(tǒng)一。這種變化，首先意味著單一中心到多個(gè)中心的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多重力量的合作共治；其次，也意味著單層級(jí)制到多層級(jí)制的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)統(tǒng)治下，中央權(quán)力“水銀瀉地”，地方各級(jí)權(quán)力僅是其附庸，央地之間、各級(jí)地方政府之間是不平等的關(guān)系，僅為自上而下的單向度統(tǒng)治。而在現(xiàn)代治理體系中，不同層級(jí)的政府之間是平等關(guān)系，構(gòu)成多中心之間的平等互動(dòng)關(guān)系。
三是鄉(xiāng)村現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與一體化理論。現(xiàn)代化并不意味鄉(xiāng)村社會(huì)的被消滅。在現(xiàn)代化后的鄉(xiāng)村，盡管在不同的國(guó)度或地區(qū)有其各自特色，但仍有共通之處。即：鄉(xiāng)村不再只是原材料的生產(chǎn)地，也是旅游消閑等第三產(chǎn)業(yè)的勝地和居民共同樂(lè)于選擇的生活地；鄉(xiāng)村居民不再是貧窮、落后乃至愚昧的代名詞，而是具備現(xiàn)代素質(zhì)的新公民。現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)地域之間、居民之間的邊界日趨模糊甚至瓦解，換言之，城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)了前所未有的一體化。這正是鄉(xiāng)村現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的題中應(yīng)有之義。鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，已日益顯著地發(fā)生在我國(guó)沿海地區(qū)與大都市城郊的鄉(xiāng)村，并為一些敏銳的學(xué)者所捕捉。“隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)加快，農(nóng)地流轉(zhuǎn)增多，已經(jīng)造成農(nóng)村地權(quán)關(guān)系顯著的變化，人口的雜居使傳統(tǒng)封閉的村落和集體組織日趨瓦解，村莊的地域邊界、人口邊界、經(jīng)濟(jì)邊界、組織邊界發(fā)生了很大的變化。”［6］近來(lái)也有政府官員表示，城鎮(zhèn)化并非要消滅農(nóng)村，而是要讓在農(nóng)村人口與城市人口享受同等待遇，如允許農(nóng)民房產(chǎn)上市、允許城里人購(gòu)買農(nóng)村宅基地和房子，打消農(nóng)民跟市民的根本區(qū)別。［7］
對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，境外鄉(xiāng)村社會(huì)學(xué)界已有大量的跟蹤研究。如在英語(yǔ)學(xué)術(shù)界，其鄉(xiāng)村社會(huì)研究最近30多年來(lái)大體經(jīng)歷了從現(xiàn)代主義到新鄉(xiāng)村社會(huì)學(xué)、再到鄉(xiāng)村研究文化轉(zhuǎn)向的流變。圍繞何謂鄉(xiāng)村而形成了實(shí)體論與建構(gòu)論的爭(zhēng)論，圍繞什么是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型而有生產(chǎn)主義與后生產(chǎn)主義之辯，以及去農(nóng)業(yè)化、去社區(qū)化的爭(zhēng)議。［8］這些有關(guān)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與一體化的學(xué)術(shù)論爭(zhēng)與理論主張，對(duì)總結(jié)與反思國(guó)內(nèi)的基層建設(shè)與治理實(shí)踐、并推動(dòng)其創(chuàng)新，具有重要的鏡鑒與指導(dǎo)意義。
二、基層建設(shè)與治理創(chuàng)新的基本設(shè)計(jì)
在我國(guó)，基層建設(shè)與治理的創(chuàng)新與改革問(wèn)題，也是國(guó)家建設(shè)的問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)正是宏觀體制設(shè)計(jì)及其價(jià)值取向的問(wèn)題。創(chuàng)新基層建設(shè)與治理，就應(yīng)從價(jià)值轉(zhuǎn)換與體制安排等方面做系統(tǒng)考量與設(shè)計(jì)。
（一）基本理念與原則
首先，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國(guó)“三者的有機(jī)統(tǒng)一”。這是近十余年來(lái)中央一直所強(qiáng)調(diào)的政治改革原則。這一要求，在2008年中共十七屆三中全會(huì)有關(guān)“健全農(nóng)村民主管理”的戰(zhàn)略部署中得到重申。
其次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主、科學(xué)與法治的統(tǒng)一。三者的統(tǒng)一，集中體現(xiàn)為現(xiàn)代民主治理的核心理念，即：多元、平等、透明、回應(yīng)、問(wèn)責(zé)與協(xié)作。近年來(lái)，其中一些重要理念如民主自治、“三社互動(dòng)”、多元參與、強(qiáng)化服務(wù)和減能增效，已漸被國(guó)內(nèi)的基層建設(shè)實(shí)踐所接受。
再次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平與正義原則。消除城鄉(xiāng)區(qū)域和身份對(duì)地區(qū)（如）、居民之間的區(qū)隔和差別化待遇，保障國(guó)民一體化的基本權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，平等待我國(guó)民。
（二）基本目標(biāo)
作為國(guó)民的基本生活單元、社會(huì)細(xì)胞和社會(huì)生活共同體，基層的建設(shè)與治理應(yīng)有怎樣的目標(biāo)愿景？在新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，政府提出“二十字”目標(biāo)，即：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。在城市和諧社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)中，政府提出了“十六字”目標(biāo)：服務(wù)完善、管理民主、充滿活力、和諧幸福。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，兩種目標(biāo)設(shè)定盡管用詞不盡一致，但其基本要求與精神卻是一致的，也是較為合理的，其中既有經(jīng)濟(jì)和設(shè)施建設(shè)的要求，也有社會(huì)文明建設(shè)的要求，還有政治建設(shè)的要求。
如果將基層建設(shè)與治理的目標(biāo)愿景予以整合，那就應(yīng)回到居民生活與基層、國(guó)家治理的原點(diǎn)問(wèn)題。其中，既包括居民生活意愿、適于樂(lè)居的目標(biāo)選擇，如生活的自然環(huán)境與舒適度；也包括基層和國(guó)家的民主、有序治理問(wèn)題，如社會(huì)環(huán)境和政治建設(shè)，應(yīng)當(dāng)建立文明而充滿活力、高效而和諧的基層民主治理結(jié)構(gòu)，在縣域全面推行民主自治。換言之，從理想目標(biāo)看，基層應(yīng)是適合居民生活意愿、樂(lè)于人居的生活共同體，應(yīng)是充滿活力、與國(guó)家治理長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相適應(yīng)的善治共同體。依此，我們將其目標(biāo)簡(jiǎn)化為如下二十字：生活寬裕、環(huán)境整潔、生活便捷、文明祥和、民主自治。
按分階段推進(jìn)的設(shè)計(jì)，基層建設(shè)與治理創(chuàng)新應(yīng)有可行的近期目標(biāo)選擇。在基層建設(shè)方面，近階段應(yīng)當(dāng)著力于居民生活的環(huán)境與公共服務(wù)問(wèn)題，如交通、用水、排水、治污、環(huán)境整理、通訊、購(gòu)物、醫(yī)療和公共空間等問(wèn)題，以達(dá)居住環(huán)境的整潔秀美、生活便捷。在基層治理方面，則應(yīng)以建立健全社區(qū)民主自治為重點(diǎn)，同時(shí)，優(yōu)化縣與鄉(xiāng)、村居社區(qū)之間的關(guān)系，落實(shí)相關(guān)法律，探索縣與鄉(xiāng)民主治理的多元化模式。
有關(guān)中期目標(biāo)的安排，在基層建設(shè)方面應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化、美好居民的生活環(huán)境，提升公共服務(wù)品質(zhì)，致力消除差別，使社區(qū)成為國(guó)民能自由并樂(lè)于選擇的生活空間。在基層治理方面，應(yīng)全面深化、精細(xì)化社區(qū)民主自治，完善縣與鄉(xiāng)、村居社區(qū)之間的民主合作關(guān)系，推動(dòng)縣與鄉(xiāng)層面的自治實(shí)驗(yàn)。
近些年，有關(guān)基層建設(shè)領(lǐng)域的目標(biāo)設(shè)定已得到政府和社會(huì)日益廣泛的認(rèn)同甚至推廣、實(shí)施，但縣域與鄉(xiāng)域的自治目標(biāo)設(shè)定還僅停留在學(xué)術(shù)研究層面。有學(xué)者建議，隨著村級(jí)民主的發(fā)展，基層民主可以向上延伸至縣，讓縣民在縣域公共事務(wù)方面有更多的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。［9］應(yīng)當(dāng)推進(jìn)“以民主法治為取向的真正的縣政改革”。［10］“縣政改革的根本方向和出路應(yīng)該是縣政自治”，應(yīng)當(dāng)對(duì)縣級(jí)人大、行政與司法系統(tǒng)進(jìn)行綜合改革，以新的權(quán)力來(lái)源實(shí)現(xiàn)縣行政主官對(duì)一縣政治經(jīng)濟(jì)和地方民眾的真正負(fù)責(zé)。”［11］［12］以“鄉(xiāng)政村治”為主要標(biāo)志的中國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展模式面臨困境，務(wù)必放棄，應(yīng)重新構(gòu)建中國(guó)新型的農(nóng)村民主自治模式，把村級(jí)民主自治提升為鄉(xiāng)、村兩級(jí)民主自治。［13］“中央應(yīng)該在地方政治改革進(jìn)程中承擔(dān)較多責(zé)任，積極規(guī)劃設(shè)計(jì)政治改革的基本框架和基本路線，成為強(qiáng)有力的推動(dòng)者，如啟動(dòng)縣鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的直接選舉。如果政治性的制度安排做出有力調(diào)整，基層自然會(huì)把這些行政性制度安排解決好。或者說(shuō)，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問(wèn)題根本不成問(wèn)題。”［14］
筆者以為，村居社區(qū)層面的自治之所以進(jìn)入瓶頸階段，乃因集權(quán)性體制所致。從區(qū)域治理與權(quán)力運(yùn)行完整性的角度看，如果沒(méi)有縣域?qū)用娴牡胤阶灾危迳缱灾尉蜔o(wú)法真正落到實(shí)處，基層與地方政治生態(tài)中的頑疾就難以得到有效治理。因此，務(wù)必從縣域?qū)用嬉?guī)劃并落實(shí)民主自治，方可切實(shí)而真正地推進(jìn)基層自治，為現(xiàn)代國(guó)家治理構(gòu)建扎實(shí)而充滿活力的社會(huì)基礎(chǔ)。
三、積極整合力量，穩(wěn)步推進(jìn)基層建設(shè)上大臺(tái)階
比較境外成功推進(jìn)基層建設(shè)與治理的實(shí)踐，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化政策、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與分階段推進(jìn)的策略，乃是其共同的做法。
在發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，其鄉(xiāng)村社會(huì)雖曾經(jīng)歷曲折的轉(zhuǎn)型，但均已進(jìn)入日益高度城鄉(xiāng)一體化階段。這先出現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，后發(fā)生在日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣等區(qū)域。當(dāng)今，行走在這些國(guó)家或地區(qū)，已越來(lái)越難感到城鄉(xiāng)之間的明顯區(qū)隔與差異。以法國(guó)為例，從19世紀(jì)后半葉起，工業(yè)法國(guó)與農(nóng)業(yè)法國(guó)的差別逐步在空間上分隔開(kāi)來(lái)，工業(yè)在城市，農(nóng)業(yè)在農(nóng)村，工人在城市，農(nóng)民在農(nóng)村，工農(nóng)之間的政治和社會(huì)對(duì)立進(jìn)一步加強(qiáng)，各自的勞動(dòng)、生活方式、生活范圍、領(lǐng)土等均不同。但在“二戰(zhàn)”前夕，該國(guó)開(kāi)始了農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村、農(nóng)民現(xiàn)代化以及城鎮(zhèn)化的過(guò)程，使其鄉(xiāng)村初步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。二戰(zhàn)后，法國(guó)政府進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)代化，加速城鎮(zhèn)化。至20世紀(jì)八九十年代，法國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了根本性變化，高度一體化，鄉(xiāng)村發(fā)生巨變，城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)相互滲透。在鄉(xiāng)村地區(qū)，除了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者外，還有工人、手工業(yè)者、商人、雇員、資產(chǎn)者、城市的退休者；在城市，除了原有的社會(huì)階層和群體外，還生活著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)業(yè)工人。［15］
再看我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。自民國(guó)六十九年起，為加強(qiáng)基層建設(shè)，積極推行各項(xiàng)有效措施，國(guó)民黨政府在臺(tái)灣“全面推動(dòng)基層建設(shè)方案”與“加強(qiáng)基層建設(shè)提高農(nóng)民所得方案”。臺(tái)灣地區(qū)在部署和實(shí)施的全島“基礎(chǔ)建設(shè)”中，強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)建設(shè)乃是“配合地方發(fā)展輔助重大建設(shè)所未及之小型建設(shè)計(jì)劃，選擇民眾迫切需要之重點(diǎn)項(xiàng)目予以系統(tǒng)性規(guī)劃與建設(shè)，以加速改善生活及生產(chǎn)環(huán)境，提升民眾生活品質(zhì)并均衡地方發(fā)展。”其建設(shè)范圍包括：1.改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾日常生活環(huán)境的項(xiàng)目，如給水、市場(chǎng)、休閑活動(dòng)、喪葬等設(shè)施；2.改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)環(huán)境的項(xiàng)目，如村道路、產(chǎn)業(yè)道路、農(nóng)田排水等；3.改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施的項(xiàng)目，如村里道路、市鎮(zhèn)排水等。至民國(guó)七十三年，再提出14項(xiàng)重要建設(shè)計(jì)劃，并將“基層建設(shè)計(jì)劃”納入其中。自七十八年起，再辦理“臺(tái)灣省基層建設(shè)第一期三年計(jì)劃”，第二期改采四年計(jì)劃繼續(xù)實(shí)施。也就是說(shuō)，在國(guó)民黨政府入臺(tái)后的40多年間，其鄉(xiāng)村建設(shè)策略設(shè)計(jì)均依照其“大同世界理想”來(lái)規(guī)劃，即：在安定中求進(jìn)步，進(jìn)步中謀安定；以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，以工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)，由小康入大同，實(shí)施鄉(xiāng)村與都市均衡發(fā)展、物質(zhì)建設(shè)與精神建設(shè)并重、重大建設(shè)與基層建設(shè)并進(jìn)等基本方針，全面照顧民眾的普遍需要。這些實(shí)踐在改善民眾生活環(huán)境、增進(jìn)民眾福利等方面取得顯著豐碩的成果，普遍提升了基層民眾的生活素質(zhì)，極大地平衡了都市與農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，縮短了生活水準(zhǔn)差距。【詳見(jiàn)臺(tái)灣省政府新聞處1990年（民國(guó)七十九年）編印的《邁向經(jīng)濟(jì)自由化之路》，第509-511頁(yè)。】（臺(tái)灣省政府新聞處，民國(guó)七十九年：509-511）
有關(guān)韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”成功實(shí)踐，筆者曾做過(guò)總結(jié)，其成功之處也大體相近。［16］比較境外的成功實(shí)踐，如下經(jīng)驗(yàn)值得重視：
第一，應(yīng)在省級(jí)及國(guó)家層面，制訂城鄉(xiāng)一體化的基層建設(shè)規(guī)劃，并分步實(shí)施和推進(jìn)。從基層社區(qū)組織，到社區(qū)規(guī)劃；從道路、住房、水電等基礎(chǔ)設(shè)施，到治污、排水、垃圾處理和環(huán)境改善；從公共醫(yī)療、居民健康，到社會(huì)福利保障；從產(chǎn)業(yè)發(fā)展，到學(xué)校教育和農(nóng)民培訓(xùn)等，均應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一籌劃。有了切實(shí)可行的規(guī)劃后，就應(yīng)一以貫之地落實(shí)，按計(jì)劃有步驟地推進(jìn)，不搞形式主義，不搞反復(fù)，不瞎折騰。
第二，統(tǒng)合政府各部門力量，組建高效的協(xié)調(diào)性組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一調(diào)度各類資源，克服多頭管理、各自為政以致相互掣肘的現(xiàn)象。
第三，改進(jìn)政府對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的扶助機(jī)制，促使鄉(xiāng)村走上自立自強(qiáng)之路。如政府對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的資金投入應(yīng)改為集中投入，并強(qiáng)化自上而下、尤其是來(lái)自居民和社會(huì)的民主監(jiān)督；政府扶助的對(duì)象應(yīng)是愿自立自強(qiáng)的鄉(xiāng)村和村民，并主要面向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)注意開(kāi)啟民智，強(qiáng)化現(xiàn)代公民教育。
第四，引導(dǎo)社區(qū)積極而良性地開(kāi)展自身建設(shè)，培育其強(qiáng)大的內(nèi)生力量。如引導(dǎo)社區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)，民主而科學(xué)地謀劃自身的戰(zhàn)略定位；瞄準(zhǔn)居民需求，不斷開(kāi)發(fā)其健康、良善的需求，提升居民滿意度；積極盤活社區(qū)資源，激活社區(qū)活力，打造富含文化積淀的優(yōu)質(zhì)生活共同體；引導(dǎo)基層干部和居民學(xué)會(huì)按民主與法治的精神與方式開(kāi)展基層自治。
四、積極推進(jìn)基層治理能力與治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)
在治理創(chuàng)新實(shí)踐中，如果說(shuō)體制-制度是基本內(nèi)核和規(guī)則框架，那么，機(jī)制就是運(yùn)行載體，技術(shù)則是程序編排，三者相輔相成，不可偏廢。
（一）著力推進(jìn)治理機(jī)制和治理技術(shù)的創(chuàng)新，推動(dòng)基層治理能力質(zhì)的飛躍
有關(guān)基層治理能力，人們一般多強(qiáng)調(diào)基層國(guó)家權(quán)力對(duì)上級(jí)政策的執(zhí)行能力，以及對(duì)基層社會(huì)的整合、滲透和資源提取等方面的能力。這些方面能力固然重要且必要，但它們更側(cè)重的是政府單面向因素，卻輕忽了市場(chǎng)、社會(huì)的角色及其與政府之間的合作共治。實(shí)際上，正是多元主體的合作共治能力集中反映了現(xiàn)代治理體系及其能力的大轉(zhuǎn)型。
基層合作共治的能力建設(shè)，應(yīng)著力于創(chuàng)新治理的機(jī)制與技術(shù)，實(shí)現(xiàn)地方治理的民主化、科學(xué)化、程序化和制度化。實(shí)際上，當(dāng)今基層的多數(shù)管理活動(dòng)仍是粗放型、個(gè)性化，且多隨意甚至任意，既不嚴(yán)謹(jǐn)，更乏精細(xì)，因而難以收到應(yīng)有的成效。比如，有關(guān)村務(wù)的民主決策、民主管理與民主監(jiān)督，各地雖均有相關(guān)規(guī)章，有相應(yīng)的組織或機(jī)構(gòu)如居民議事會(huì)、民主理財(cái)小組，但往往流于形式，民眾參與度低；村務(wù)雖多有公開(kāi)，多數(shù)村還有民主理財(cái)小組，但多數(shù)是“假公開(kāi)”、“假理財(cái)、理假財(cái)”。在一些基層社區(qū)，上級(jí)政府扶助的發(fā)展項(xiàng)目，往往成為地方尤其是基層干部的“唐僧肉”，難以發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)，既效能低下，也易滋生腐敗行為。還如，在政府的強(qiáng)制性提倡與資助下，圖書室或閱覽室已遍布社區(qū)，但其資料的重復(fù)和低效建設(shè)，尤其使用效能十分低下等問(wèn)題卻一直是各地的通病。上述問(wèn)題盡管發(fā)生的領(lǐng)域及其表現(xiàn)有所不同，但確有十分相近甚至一致的根源，即相關(guān)制度本身的程序性規(guī)定缺乏科學(xué)性與“硬約束”，以致難以達(dá)到相應(yīng)的民主化。相反，從創(chuàng)新治理機(jī)制和治理技術(shù)入手，應(yīng)能較好地化解與克服上述弊端。
如擴(kuò)大居民參與、提升社區(qū)管理的民主程度，不僅應(yīng)完善現(xiàn)行的相關(guān)制度，更應(yīng)建立健全必要的程序和技術(shù)安排。應(yīng)當(dāng)對(duì)居民代表組織的機(jī)構(gòu)、居民或居民代表的實(shí)質(zhì)性參與、村務(wù)和政務(wù)公開(kāi)、項(xiàng)目及其支持額度的公開(kāi)等事項(xiàng)實(shí)行“硬約束”，以達(dá)“信息對(duì)稱”，同時(shí)實(shí)行真正的新聞和輿論監(jiān)督，將公共權(quán)力的運(yùn)行及基層治理狀況置于民眾與社會(huì)的監(jiān)督之下。如此，基層管理活動(dòng)就難以被基層組織或少數(shù)干部操控或暗箱操作。近些年一些地方創(chuàng)新的好經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒。如成都市政府在對(duì)社區(qū)下達(dá)“惠民專項(xiàng)資金項(xiàng)目”時(shí)，盡管向每個(gè)社區(qū)給予了基本的資金額度，但要求社區(qū)務(wù)必接受居民討論、并通過(guò)居民議事會(huì)討論確定才能予以批準(zhǔn)；資金下達(dá)后，應(yīng)予社區(qū)社會(huì)組織承接服務(wù)，同時(shí)接受社區(qū)監(jiān)事會(huì)的全程監(jiān)督。這些更為細(xì)致的程序安排，實(shí)際上就以惠民資金為杠桿，將居民參與民主決策和監(jiān)督管理、社會(huì)組織發(fā)育等功能調(diào)度出來(lái)了，收效良好。
有關(guān)社區(qū)的圖書室建設(shè)，近期南京市已向境外學(xué)習(xí)借鑒其科學(xué)管理的經(jīng)驗(yàn)，值得推廣。即：為免各社區(qū)大量重復(fù)購(gòu)置圖書、使用效率低下等問(wèn)題，就以區(qū)、市為單位，建立統(tǒng)一的圖書采購(gòu)、管理和借閱制度，居民可就近進(jìn)入圖書閱覽室，入網(wǎng)登記并就近通借通還。
（二）按民主、科學(xué)與法治原則，積極推進(jìn)基層治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)
在創(chuàng)新基層治理體系方面，應(yīng)從構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基層治理體系出發(fā)，注重治理體制和機(jī)制的改革創(chuàng)新。
1.堅(jiān)持民主、科學(xué)和法治相結(jié)合的核心原則不動(dòng)搖，使改革創(chuàng)新做到核心原則一致與多元化模式并存。不論是在村一級(jí)、還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面乃至縣市層面的政治設(shè)計(jì)和建設(shè)，都應(yīng)達(dá)到這樣的目標(biāo)：被配置權(quán)力的各種組織和機(jī)構(gòu)既能高效運(yùn)行，又能相互平衡，有著嚴(yán)密的制約機(jī)制；民眾對(duì)基層政府與組織的行為應(yīng)有足夠控制的管道與能力。如在村級(jí)，核心的權(quán)力機(jī)構(gòu)既可以是村民會(huì)議，也可以是村民代表會(huì)議。鄉(xiāng)、村的“行政首腦”既可以由民眾直選，也可以由人民代表會(huì)議選舉，還可以由人民代表會(huì)議“任命”或“聘任”（如美國(guó)村鎮(zhèn)的“經(jīng)理制”），或者由人民代表會(huì)議或村民會(huì)議所內(nèi)設(shè)或指定的委員會(huì)來(lái)承擔(dān)（如英國(guó)）。如此改革的核心在于：按民主的原則進(jìn)行制度結(jié)構(gòu)的重建，建立起明確的公民授權(quán)與責(zé)任政治，切實(shí)實(shí)現(xiàn)民主治理。
2.積極推動(dòng)縣域?qū)用娴拿裰髯灾巍?yīng)積極推動(dòng)縣、鄉(xiāng)人大代表的競(jìng)爭(zhēng)性直選，推動(dòng)縣、鄉(xiāng)人民政府負(fù)責(zé)人經(jīng)由人代會(huì)競(jìng)爭(zhēng)性選舉產(chǎn)生；強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)人大代表的履職角色、功能及其平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和功能；縣、鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行預(yù)算改革，增加公民和人民代表質(zhì)詢、辯論的程序，并須交由人代會(huì)或全體公民表決通過(guò)；積極推動(dòng)縣、鄉(xiāng)人代會(huì)向居民和社會(huì)開(kāi)放。尤為重要的是，應(yīng)按民主自治的要求，規(guī)范縣、鄉(xiāng)、村之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，以及縣與其上級(jí)政府之間的關(guān)系。
3.從推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)入手，改革和完善基層黨政關(guān)系。積極實(shí)行黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性的民主選舉，建立黨委、黨支部對(duì)黨代會(huì)和黨員會(huì)議負(fù)責(zé)的制度，改黨代會(huì)一屆一會(huì)制為每年兩會(huì)或四會(huì)制，使黨委、支部能真正接受黨代會(huì)、黨員會(huì)議的監(jiān)督和制約。
4.建立健全多元化的民眾利益保障與表達(dá)機(jī)制。“有序賦權(quán)、合理放權(quán)、切實(shí)維權(quán)”是實(shí)現(xiàn)基層善治的根本途徑。賦予和保障農(nóng)民和基層農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)，做實(shí)公民“政治權(quán)”，下放社會(huì)自組織權(quán)，以充分保障其生產(chǎn)和發(fā)展權(quán)。［17］其關(guān)鍵，在于推進(jìn)著眼于民權(quán)保障的司法體制改革，建立跨地區(qū)乃至全國(guó)性的農(nóng)民組織（如農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織等），提升農(nóng)民的自組織程度和集體行動(dòng)能力，改善農(nóng)民及其代表在公共政策制訂中的被動(dòng)地位，使其擁有對(duì)政策制訂的咨詢權(quán)、參與權(quán)，以及對(duì)政策執(zhí)行的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
5.從宏觀方面解除制約基層治理和發(fā)展的制度籬笆，真正賦予鄉(xiāng)村能相對(duì)自主、獨(dú)立發(fā)展的空間。“當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村最迫切的改革是，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地、產(chǎn)權(quán)、戶籍、金融以及集體經(jīng)營(yíng)體制、公共服務(wù)體制、社會(huì)管理體制等的改革。”［18］此外，應(yīng)對(duì)用工、社會(huì)保障、教育、稅賦及公共財(cái)政等制度中歧視農(nóng)民和農(nóng)村的政策進(jìn)行系統(tǒng)改革，讓農(nóng)民、農(nóng)村擁有同等的權(quán)利，將鄉(xiāng)村教育、農(nóng)村基層公務(wù)員、鄉(xiāng)村公共設(shè)施等公共物品建設(shè)納入公共財(cái)政統(tǒng)籌的范圍。
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作者簡(jiǎn)介：南京大學(xué)公共事務(wù)與地方治理研究中心、南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,主要從事基層治理與地方政治、政治文化與抗?fàn)幷窝芯俊?br />
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年04期
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