30多年前，雖然我國(guó)的整體福利水平與今天無法相比，西方世界也將中國(guó)列為貧困國(guó)家，但貧困并不是當(dāng)時(shí)的大眾話語。當(dāng)然，這除了與當(dāng)時(shí)的社會(huì)分化程度很小、人們的相對(duì)貧困感不強(qiáng)有關(guān)之外，與當(dāng)時(shí)我們信息相對(duì)閉塞，不了解外部世界的發(fā)達(dá)程度也不無關(guān)系。
而當(dāng)一個(gè)國(guó)家內(nèi)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度性因素被逐漸消除之后，借助于相對(duì)公平的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件和已有的基礎(chǔ)設(shè)施和教育水平，在助推經(jīng)濟(jì)迅速起飛的同時(shí)，使增長(zhǎng)的效應(yīng)平等地惠及到包括農(nóng)村貧困人口在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)大眾，不斷減少貧困人口數(shù)量，就成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中要解決的重要問題之一。
我國(guó)農(nóng)村貧困格局的新變化
在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和城市化快速推進(jìn)的同時(shí)，地區(qū)差異和個(gè)人條件、發(fā)展機(jī)會(huì)等的差別逐漸造成了收入分配的不平等，在進(jìn)入新世紀(jì)以后，這一問題愈加嚴(yán)重，農(nóng)村貧困格局在新的歷史時(shí)期有了新變化：一是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制下，快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程催生大量的貧困人口，從貧困特性上，可將這種貧困稱之為轉(zhuǎn)型貧困，或短期性貧困和過渡性貧困。這個(gè)群體中的一部分人會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得機(jī)會(huì)從而走出貧困，一部分人會(huì)隨著城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度的改善而保持在貧困線以上，還有一部分人則會(huì)落入貧困陷阱，這部分人即構(gòu)成了所謂貧困的增量；二是原來一直沒有擺脫貧困的，而且處于貧困代際傳遞狀態(tài)，在工業(yè)化和城市化過程中逐漸深陷貧困陷阱的人口，就處于我們說的絕對(duì)貧困，這個(gè)群體因陷入長(zhǎng)期性的貧困而構(gòu)成貧困的存量。
由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要領(lǐng)域越來越遠(yuǎn)離貧困人口所能從事的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接減貧效應(yīng)越來越小。長(zhǎng)期以來一直具有很強(qiáng)的減貧效應(yīng)的農(nóng)業(yè)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重不斷下降，因此，除擁有相當(dāng)大的資源規(guī)模之外，依靠傳統(tǒng)意義上的（小規(guī)模的）基于農(nóng)業(yè)開發(fā)的扶貧措施，很難解決尚存的農(nóng)村貧困問題。近幾年貧困問題之所以引起高度關(guān)注，主要就在于貧困存量減少的速度在下降，也就是在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，貧困人口似乎很難走出貧困。事實(shí)上，大部分的貧困人口已經(jīng)落入結(jié)構(gòu)性貧困陷阱，這是新時(shí)期扶貧工作面臨的新挑戰(zhàn)。
農(nóng)村貧困治理的目標(biāo)
面對(duì)前述的貧困格局，在目標(biāo)上，一方面要防止處于轉(zhuǎn)型狀態(tài)的脆弱群體落入貧困陷阱。這些群體主要生活在中西部地區(qū)，由留守人口、流動(dòng)人口和主要以小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲取收入的農(nóng)民組成。這些群體，除少數(shù)陷入絕對(duì)貧困以外，多數(shù)屬于脆弱群體。只要這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持一定的增速，加上改善社會(huì)保障制度以及采取阻斷貧困代際轉(zhuǎn)移的積極措施，并注重提升人力資本水平，就能夠使很多農(nóng)民遠(yuǎn)離貧困陷阱。另一方面，要幫助落入貧困陷阱的群體跨出陷阱。這部分群體主要生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)和自然條件較差的地區(qū)，呈現(xiàn)出明顯的多維度貧困的特點(diǎn)，自身脫貧難度較大。針對(duì)以上兩個(gè)目標(biāo)，新時(shí)期的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，應(yīng)著眼于如何減少貧困增量和存量?jī)蓚€(gè)方面。
減少貧困增量的目的，是防止脆弱群體落入貧困。這個(gè)方面，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作可大有作為。農(nóng)村扶貧開發(fā)政策制定的初衷，主要是針對(duì)那些由于各種條件所限，特別是因區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件欠缺而不能在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中受益的群體，實(shí)施補(bǔ)償性的政策。一方面，其面對(duì)的是有能力但沒有條件擺脫貧困的人群；另一方面，其主要是圍繞經(jīng)濟(jì)開發(fā)、特別是以農(nóng)業(yè)為主的開發(fā)性活動(dòng)進(jìn)行的設(shè)計(jì)。因此，在轉(zhuǎn)型問題突出的地方，只要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中對(duì)扶貧有足夠的優(yōu)先性考量，開展農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，就能夠在防止脆弱群體落入貧困陷阱方面發(fā)揮重要作用。
但是應(yīng)注意的是，除了移民搬遷和建房補(bǔ)貼等少量項(xiàng)目具有一定的保障功能外，農(nóng)村扶貧開發(fā)政策本身并無直接的社會(huì)保障功能，也無法直接對(duì)接農(nóng)村流動(dòng)人口和留守人口的需求，更無法直接阻斷貧困的代際轉(zhuǎn)移。除非一些有獨(dú)特資源的地區(qū)，通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)可以產(chǎn)生明顯的減貧作用以外，多數(shù)農(nóng)村貧困地區(qū)，單純通過一般性、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來防止脆弱群體落入貧困陷阱非常困難。因此，今后的扶貧工作要考慮大扶貧的戰(zhàn)略，其中亦包括建立完善的社會(huì)保障制度，采取有效的阻斷貧困代際轉(zhuǎn)移的措施等。
逐漸減少貧困存量是農(nóng)村貧困治理的第二個(gè)著眼點(diǎn)。與轉(zhuǎn)型性貧困不同，處于貧困存量中的貧困人口，大都處于長(zhǎng)期性貧困的狀態(tài)。這部分群體具有多維度貧困、脫貧非常困難、存在一定的分層等特征。特別是處在最低端的群體，基本是完全需要被保護(hù)的人群，很難在一般性的開發(fā)式扶貧中受益，需要社會(huì)保障等制度的扶持。但是若有如互助性開發(fā)等特殊的開發(fā)措施，這個(gè)群體依然可以維持生計(jì)并在社會(huì)保障制度的助推下越過貧困陷阱。
新時(shí)期農(nóng)村扶貧新機(jī)制
緩解非收入性貧困。新時(shí)期，貧困更多地體現(xiàn)在農(nóng)村貧困人口與城市人口、農(nóng)村富余人口相比較所呈現(xiàn)的相對(duì)貧困上。一方面，農(nóng)村貧困人口的收入雖然在不斷提高，但是尚未達(dá)到足以讓其走出貧困陷阱的臨界點(diǎn)；另一方面，非收入方面的貧困，如教育、健康、環(huán)境等諸多方面的支出也在消解農(nóng)村貧困人口從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的收入。因有限的收入被不斷投入到教育、健康、住房等方面，多數(shù)農(nóng)村貧困人口并沒有足夠的資金用于“擴(kuò)大再生產(chǎn)”，以致自身缺少擺脫貧困的長(zhǎng)期的“造血”功能。解決或消解非收入性貧困，要提高扶貧措施的“輸血”功能，使貧困人口能夠騰出資金并將其投入到“擴(kuò)大再生產(chǎn)”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，這等于提高了貧困人口的財(cái)產(chǎn)水平，并且將有助于貧困人口通過開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提高自身長(zhǎng)久脫貧的能力。
確保貧困人口的收益。當(dāng)前，貧困已經(jīng)呈現(xiàn)出某種結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，優(yōu)勢(shì)群體對(duì)扶貧資源和收益的捕獲非常明顯。任何扶貧項(xiàng)目一旦開始實(shí)施，條件相對(duì)較好的農(nóng)戶依托自身具有的資金和其他社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)，往往會(huì)率先獲得項(xiàng)目支持，或者獲得更多的收益。這種情況，在那些采用“公司+農(nóng)戶”的方式開展扶貧實(shí)踐的資源豐富地區(qū)極易發(fā)生。因此，必須在制度設(shè)計(jì)層面尋找激發(fā)企業(yè)積極性的有效方式，同時(shí)建立起確保貧困人口收益的制度性機(jī)制。比如將扶貧資金折股和在公司派駐獨(dú)立財(cái)務(wù)人員等，當(dāng)然這需要將扶貧資源交給貧困人口由其直接決策。
整合資源投入。盡管國(guó)家在貧困地區(qū)大規(guī)模投資，遺憾的是，不同部門的各種資源很難通過一個(gè)有效的瞄準(zhǔn)機(jī)制被整合到扶貧開發(fā)中來。從目前的情況看，貧困凸顯的情況多存在于那些處于山區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)的自然村落。因此，將貧困的自然村落作為消除“貧困死角”的基本單元，有利于各種資源的整合投入。需要把來自政府、民間和市場(chǎng)上不同類型和有不同使用要求的扶貧資源整合規(guī)范到科學(xué)的框架之中，并且能使這些資源的投入產(chǎn)生“積累”作用。基于貧困村的綜合投入，可以將投入的資源逐漸轉(zhuǎn)變成貧困人口擁有的物質(zhì)、文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的財(cái)富存量，以此提高貧困人口的綜合財(cái)富水平。
改革、創(chuàng)新扶貧方式。扶貧資金以總額，而不是項(xiàng)目的方式下放到地方。同時(shí)，要考慮貧困人口如何參與決策的問題以及引入第三方的獨(dú)立監(jiān)測(cè)機(jī)制，否則將會(huì)出現(xiàn)新的資金使用方面的問題。此外，扶貧是系統(tǒng)性的社會(huì)工程，群眾運(yùn)動(dòng)式的參與和大批量干部駐村到戶等雖能強(qiáng)化對(duì)扶貧工作的支持力度，但若沒有很好的規(guī)劃和培訓(xùn)，特別是沒有具體的項(xiàng)目任務(wù)，很容易使扶貧工作的開展流于形式。脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)，在于扶貧資源到達(dá)貧困人群的“最后一公里”往往出現(xiàn)“短路”。由于基層工作人員數(shù)量有限，各種事務(wù)都集中在他們身上，負(fù)擔(dān)累累，很多無力做到精準(zhǔn)扶貧。因此，如何動(dòng)員公益組織積極參與，對(duì)于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
制定科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村扶貧規(guī)劃。由于貧困地區(qū)人口的不斷外流，貧困村出現(xiàn)了承載扶貧開發(fā)主體缺失的問題，對(duì)很多以留守人口為主的貧困村進(jìn)行建設(shè)的確存在備受爭(zhēng)議的公共資源投入效益的問題，但是貧困鄉(xiāng)村作為貧困人口生產(chǎn)和生活的空間不會(huì)消失。把貧困村作為扶貧開發(fā)的綜合治理單元進(jìn)行建設(shè)，同時(shí)對(duì)貧困人口進(jìn)行個(gè)體幫扶將會(huì)成為未來農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重要內(nèi)容。故而制定科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村扶貧綜合治理規(guī)劃，并按計(jì)劃分年度對(duì)其加以實(shí)施是從根本上解決農(nóng)村貧困問題的有益舉措。
（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組專家委員會(huì)委員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家治理》周刊
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