印度政府于2014年8月成立了高級別委員會，由前聯(lián)合糧食部長Shri Shanta Kumar擔(dān)任主席。該委員會使命是：為印度食品公司糧食管理的總體改善提出建議;調(diào)整印度國有食品公司在國家糧食運(yùn)營、存儲、分配和食品安全系統(tǒng)方面的角色和功能;為國家谷物存儲運(yùn)輸和糧食供應(yīng)鏈整合提供成本效益模型。高級別委員會建議重組了印度國有食品公司。2015年1月，高級別委員會針對印度國有食品公司存在的主要問題，就現(xiàn)行的糧食政策和制度，提交了一份報告并提出重要建議。
首先是關(guān)于印度國有食品公司運(yùn)營方面。建議印度國有食品公司的采購集中轉(zhuǎn)移到國家東部各邦，讓較發(fā)達(dá)的西部地區(qū)執(zhí)行自己的采購。此舉將使印度國有食品公司更好地分配資源以關(guān)注欠發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，幫助東部地區(qū)構(gòu)建高效的采購系統(tǒng)。
其次是關(guān)于存儲和庫存。建議把印度國有食品公司的庫存業(yè)務(wù)外包給中央倉儲公司、國家倉儲企業(yè)、私人企業(yè)和各州政府等機(jī)構(gòu)。同時增加存儲容量，通過去除倉頂和柱基，使用筒倉包技術(shù)，構(gòu)建現(xiàn)代機(jī)械化倉庫，采取集裝箱化運(yùn)輸糧食和糧食火車等措施來使存儲系統(tǒng)現(xiàn)代化。
關(guān)于使用信息通信技術(shù)使糧食管理系統(tǒng)現(xiàn)代化。讓整個糧食管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)端到端的計算機(jī)化，從農(nóng)民處的采購到存儲、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)要通過公共分配系統(tǒng)有針對性的分配。另外，建議制訂透明的清算政策，以便在庫存上漲超出緩沖基準(zhǔn)時開始生效。所有建議有助于提升印度國有食品公司的運(yùn)營效率。
關(guān)于糧食安全的定義
高級別委員會的報告試圖重新定義在糧食安全背景下印度國有食品公司所扮演的角色。這也是整個報告的核心。1996年世界糧食首腦大會將糧食安全定義為：所有的人，在任何時間，都能夠買得到和買得起足夠、安全和營養(yǎng)的食物，以滿足活躍、健康的生活所需的飲食需求和消費(fèi)偏好。稍作思考，我們就會知道這個糧食安全的概念幾乎是不現(xiàn)實(shí)的。因此，2009年世界糧食安全峰會擴(kuò)展了這個定義，形成了糧食安全四個支柱概念，即保有量、獲取渠道、利用量和穩(wěn)定性。然而，即使根據(jù)這個定義，依然沒有可用的指標(biāo)來衡量糧食安全，正如我們在衡量貧窮的時候。例如，多少百分比的糧食保有量(與消費(fèi)相比)能保證糧食安全?一個國家，多少比例的人口買得起買得到糧食，才能稱為糧食安全?類似的問題也出現(xiàn)在利用量和穩(wěn)定性上。印度糧食安全專家委員會曾在2013年頒布了沒有糧食安全概念和衡量指標(biāo)的國家糧食安全法案。
印度應(yīng)該形成一個概念性框架來定義和衡量糧食安全。雖然制定一個糧食安全的指標(biāo)并不在委員會的職責(zé)范圍內(nèi)，但關(guān)于這些方面的建議將會對未來政策的制定非常有用。
關(guān)于定向公共分配系統(tǒng)
長期以來，印度政府為了實(shí)現(xiàn)糧食安全目標(biāo)而對糧食等基本消費(fèi)品實(shí)行的分配制度叫作公共分配系統(tǒng)。為確保糧食的有效供給，印度政府實(shí)施了多種價格支持政策，主要包括生產(chǎn)者政策和消費(fèi)者政策。前者主要通過最低支持價格、市場干預(yù)價格和緩沖庫存儲備對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者施加影響，而后者主要通過定向公共分配系統(tǒng)對農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者發(fā)揮作用。
關(guān)于在定向公共分配系統(tǒng)下如何統(tǒng)計糧食的流失率，高級別委員會提交報告里的計算方法是不準(zhǔn)確的。例如在計算采購時，他們錯誤地用供應(yīng)卡數(shù)量代替了家庭數(shù)量，這些計算中的不合理之處已經(jīng)被重新闡明。由于這些錯誤，糧食統(tǒng)計流失率的誤差大約是5%，并不算很大。然而，報告中認(rèn)為發(fā)起于各邦的公共分配系統(tǒng)改革并沒有成功。公共分配系統(tǒng)的覆蓋范圍、應(yīng)享權(quán)利和實(shí)施情況在邦一級很大程度上有所不同。國家層面上的評估沒有意識到這些變化。公共分配系統(tǒng)的大變化存在于邦這一層面。比哈爾邦的公共分配系統(tǒng)直到2011年都不太好，但是由于地方政府的積極推動，這個系統(tǒng)在過去的3年里，尤其是在2014年顯示了巨大的進(jìn)步。通過把公共分配系統(tǒng)引入選舉辯論中，這個邦的政治話語權(quán)也改變了。這些不同州邦的經(jīng)驗，從比哈爾邦到恰蒂斯加爾邦到拉賈斯坦邦，都會很有啟發(fā)性。
關(guān)于清算政策的建議
由于糟糕的政策制定或者錯誤的實(shí)施，一項政策的理論效果和實(shí)際效果會有很大不同。糧食政策制定由該領(lǐng)域的立法機(jī)構(gòu)或者相關(guān)部門完成，印度國有食品公司只是一個糧食政策的實(shí)施機(jī)構(gòu)，在糧食政策制定方面沒有發(fā)言權(quán)。
其實(shí)，印度國有食品公司的部分問題更多的是糟糕政策的結(jié)果。例如，印度國有食品公司因為持有大量庫存(到了谷物腐爛的程度)而承受著嚴(yán)重的非議，同時印度國有食品公司為了證明需要糧食價格補(bǔ)貼而不能進(jìn)行擴(kuò)充采購。庫存的積累是價格政策的自然結(jié)果，同時也抹去了最低支持價格和收購價格的區(qū)別。保護(hù)價格已經(jīng)被廢除很多年了，最低支持價格作為當(dāng)下的實(shí)際收購價格使用。總之，最低支持價格的持續(xù)快速增長和棘輪機(jī)構(gòu)(不允許反方向運(yùn)動)會自然導(dǎo)致大量庫存。清晰透明的清算政策的空白將會大大加劇目前情況的惡化。雖然高級別委員會已經(jīng)注意到這些方面問題，相對來說，開展深入的研究分析更為有用。
高級別委員會已經(jīng)提出了一個關(guān)于清算政策的建議。然而，探討制定關(guān)于導(dǎo)致庫存積累的價格政策，包括清算政策，對政策制定者是非常有用的。從少數(shù)幾個邦的谷物收購情況來看，就可以透視到背后的政治經(jīng)濟(jì)因素，如早期獲益的幾個地方：旁遮譜、哈里亞納邦、安德拉、拉邦等。雖然高級別委員會強(qiáng)烈建議將采購擴(kuò)展到東部地區(qū)，但來自政治經(jīng)濟(jì)方面的限制很大。
(作者單位：印度德里大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所。原文刊于Agricultural Economics Research Review，譯者牛震)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2016年02期
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