土地信托流轉(zhuǎn)模式產(chǎn)生的背景
現(xiàn)實(shí)背景。近年來，農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)，極大地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)集約化、機(jī)械化和現(xiàn)代化進(jìn)程，也為培育和壯大各種新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營、引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制創(chuàng)造了條件。但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，一些種地大戶從承包戶那里承租的農(nóng)地?zé)o法抵押，資金不足且又沒有金融杠桿支持，致使其發(fā)展后勁嚴(yán)重不足、效率低下。
在一些地方，金融信托公司的介入，為解決融資難題提供了一種思路，土地信托模式也漸漸浮出水面。基本的操作方式是：在有關(guān)政府部門的推動下，農(nóng)民將自己的承包土地委托給信托公司管理，由信托公司每年向農(nóng)民支付相應(yīng)的土地增值收益，同時，信托公司再將土地委托給種糧大戶或農(nóng)業(yè)公司運(yùn)營。
土地信托模式本質(zhì)上就是，種糧大戶對農(nóng)民承包土地的使用權(quán)，由現(xiàn)在的階段性買斷，通過信托關(guān)系變?yōu)殚L期持有。農(nóng)民不再是只獲得一次性土地轉(zhuǎn)讓收入或地租收入，而是獲得有價的受益憑證，農(nóng)民的利益與土地權(quán)益綁在一起，也避免了“失地“風(fēng)險。通過給農(nóng)民發(fā)放受益權(quán)憑證，確定了農(nóng)民的固定收益以及增值收益，既保障了農(nóng)民長期受益，又有利于農(nóng)民擺脫土地的約束。
2013年10月，中國首單農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托計劃落地安徽省宿州，當(dāng)?shù)卣?span>5400畝地委托給中信信托，信托公司再委托帝元農(nóng)業(yè)作為第三方運(yùn)營土地。同時農(nóng)地經(jīng)營權(quán)受托人中信信托決定將土地增值收益70%分給農(nóng)民。
中信信托推出國內(nèi)首只基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的信托產(chǎn)品，名為中信農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期，信托期限12年。信托計劃的A類委托人為安徽省宿州市某區(qū)政府，成立時發(fā)行A類信托單位5400萬份，信托計劃的服務(wù)商為安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資公司。筆者了解到，目前北京市的土地流轉(zhuǎn)信托也在推進(jìn)，并已有4單土地信托計劃，涉及規(guī)模1.5萬畝。東南沿海的一些地方，也在積極探索農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式及制度體系，并取得了較好的經(jīng)驗(yàn)。如福建省沙縣的土地信托流轉(zhuǎn)，利用“商事信托”的信托管理方式，更加科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，為后續(xù)的資金信托支持創(chuàng)造了條件，同時也有利于更大范圍的土地流轉(zhuǎn)。
政策背景。黨的十八大以來，中國土地制度改革的焦點(diǎn)集中在農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)上。在不改變土地集體所有制性質(zhì)的基礎(chǔ)上，依靠信托制度實(shí)現(xiàn)土地歸集，是較好的一種制度安排。通過信托制度，讓農(nóng)民既成為（土地）財產(chǎn)持有者，同時又能夠擺脫土地的束縛。由專業(yè)機(jī)構(gòu)和“能人”經(jīng)營土地，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并推動新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
2014年中央一號文件提出，要深化農(nóng)村土地制度改革，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。文件提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。這也為農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)提供了政策支撐。
促進(jìn)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的建議
尊重農(nóng)民選擇，保障農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權(quán)都在農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。因此，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令。要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。政府推動土地流轉(zhuǎn)，也要尊重意愿、因勢利導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)。
要使農(nóng)民的土地權(quán)利在土地信托流轉(zhuǎn)過程中得到充分體現(xiàn)，最基本、也最重要的是：強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包關(guān)系，進(jìn)一步明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民。這樣，農(nóng)戶才能成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。
轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)有序流轉(zhuǎn)。政府要積極推動建立健全土地信托流轉(zhuǎn)市場體系，為流轉(zhuǎn)雙方提供法律和政策幫助，大力支持各種社會力量參與創(chuàng)辦土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時，政府應(yīng)制定農(nóng)村土地估價指標(biāo)體系，科學(xué)預(yù)見土地升值空間和速度，既維護(hù)好農(nóng)民的利益，又實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。此外，要建立土地糾紛預(yù)防和處理協(xié)調(diào)機(jī)制，防止矛盾激化。
創(chuàng)新經(jīng)營理念，完善信托體系。目前，我國土地信托流轉(zhuǎn)尚處于探究期間，缺少必要的法律支撐，在開展過程中難免會出現(xiàn)這樣那樣的問題，因而，應(yīng)加大對土地信托的政策引導(dǎo)和法律扶持力度，保障土地信托流轉(zhuǎn)健康、有序開展。一方面，政府部門應(yīng)探索建立土地信托流轉(zhuǎn)示范點(diǎn)，扶植誠信、高效的土地信托機(jī)構(gòu)，協(xié)助農(nóng)民處理在信托中出現(xiàn)的問題，鼓舞農(nóng)戶參加土地信托。另一方面，加強(qiáng)對土地信托運(yùn)營者的政策扶持，在項(xiàng)目批閱、工商登記、資金扶持等方面為其供給便當(dāng)和優(yōu)惠，免費(fèi)供給各種運(yùn)營信息，不斷提升信托運(yùn)營收益。
市場化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，因而有必要轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)運(yùn)營理念，探索高效、科學(xué)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)地利用效率。為了使土地信托制度健康開展和推行，要從法治理念上改變傳統(tǒng)的土地運(yùn)營理念，采用信托等外部產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方法，將土地交由有資金、有技能、有市場的主體匯集運(yùn)營，加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平。
東南沿海的實(shí)踐表明，土地信托制度有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化經(jīng)營。但作為尚處于探索階段的新型農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，土地信托制度還沒有一套完整的理論體系，還需要在實(shí)踐的過程中不斷探索。
（作者供職于江蘇省淮安市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)國土資源局）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地網(wǎng)
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