【3月24日，中國(guó)央行發(fā)布農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)辦法，對(duì)金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門(mén)推進(jìn)落實(shí)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)明確了政策要求。所謂“兩權(quán)”，是指農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。有評(píng)論認(rèn)為，這項(xiàng)政策的試點(diǎn)，將有利于打破城鄉(xiāng)二元土地制度，但也有人擔(dān)心，“兩權(quán)”抵押貸款將產(chǎn)生新一輪的食利階層，破壞集體土地所有制。
然而仔細(xì)研讀《辦法》，我們發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)試點(diǎn)政策同時(shí)要求：“堅(jiān)持不改變公有制性質(zhì)、不突破耕地紅線、不層層下達(dá)規(guī)模指標(biāo)，用于抵押的承包土地沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議……”，可見(jiàn)土地公有制仍舊是我國(guó)的基本土地制度。正如本文作者、華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士后桂華所分析的，集體土地并不是不能參與市場(chǎng)配置，但這種參與仍需遵循公有制原則，“針對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在推行的土地制度改革試點(diǎn)工作，中央確定改革的底線之一是‘堅(jiān)持公有制’，顯示改革者對(duì)土地制度社會(huì)主義憲法秩序的堅(jiān)持。”】
農(nóng)村土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不破壞土地公有制
2007年《物權(quán)法》實(shí)施以后，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界開(kāi)始討論集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)平等保護(hù)問(wèn)題。《物權(quán)法》第三條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”，《物權(quán)法》第四條規(guī)定，“物權(quán)受到法律保護(hù)”。一些人認(rèn)為集體土地所有權(quán)且具有與國(guó)有土地同等入市權(quán)利，要求取消征地。這種觀點(diǎn)擴(kuò)大對(duì)土地制度的物權(quán)解釋?zhuān)穹ㄋ袡?quán)與政治上的所有制混淆。
我國(guó)出臺(tái)《物權(quán)法》是為了保護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的平等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，卻沒(méi)有取消國(guó)家、集體與個(gè)人等不同主體在所有制方面的差別。在土地制度方面，盡管集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)作為兩種物權(quán)是平等的，但是土地集體所有與土地國(guó)家所有作為公有制兩種實(shí)現(xiàn)形式并不平等。土地集體所有屬于部分勞動(dòng)群眾占有生產(chǎn)資料，土地國(guó)家所有屬于生產(chǎn)資料全民所有，二者存在政治意義上的“小公”與“大公”差別。
流行的觀點(diǎn)是忽視土地作為基本生產(chǎn)資料具有的所有制內(nèi)涵，致使《憲法》第十條所區(qū)分的“國(guó)家所有”與“集體所有”被單純解釋為民法所有權(quán)。實(shí)際上，我國(guó)土地制度起點(diǎn)是《憲法》第六條中的“生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制”，《憲法》第十條是對(duì)《憲法》第六條的落實(shí)。單純民法物權(quán)話語(yǔ)不能解釋我國(guó)土地制度，我國(guó)土地制度也不能按照單一物權(quán)原則設(shè)置。
從物權(quán)平等保護(hù)角度質(zhì)疑我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度“違憲”，實(shí)質(zhì)是從土地私有制角度理解我國(guó)土地制度。在土地私有制下，土地可以成為私人財(cái)產(chǎn)對(duì)象，也允許土地在市場(chǎng)上自由交易，土地在不同主體間轉(zhuǎn)移要按照商品公平交換原則處理。很多土地私有制國(guó)家也存在大量公有土地，如美國(guó)約30%土地為聯(lián)邦政府所有。土地私有制下政府進(jìn)行土地征收屬于強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)，獲得土地所有權(quán)的政府與喪失土地所有權(quán)的私人之間存在商品交換關(guān)系，因此要按照等價(jià)原則補(bǔ)償。
在土地管理實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院授權(quán)地方政府行使國(guó)有土地所有權(quán)，如縣市政府具有出讓國(guó)有土地使用權(quán)的權(quán)利。在行使土地所有權(quán)方面，我國(guó)地方政府與美國(guó)聯(lián)邦政府不同，前者以政治身份而非民事身份出現(xiàn)。我國(guó)政府進(jìn)行土地征收是生產(chǎn)資料部分勞動(dòng)群眾所有向全民所有的轉(zhuǎn)換，農(nóng)民喪失基本生產(chǎn)資料后，國(guó)家要為其提供替代勞動(dòng)就業(yè)途徑，我國(guó)征地補(bǔ)償是按照土地的生產(chǎn)資料屬性而非土地商品屬性進(jìn)行的。或者說(shuō)，土地在我國(guó)本身是禁止交易的，在不存在土地市場(chǎng)情況下，集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地不可能按照商品等價(jià)交換原則處理。
農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房歷來(lái)是爭(zhēng)議焦點(diǎn)
公有制下土地禁止交易，并不意味土地作為生產(chǎn)要素不能在一定條件下參與市場(chǎng)配置。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是運(yùn)用市場(chǎng)手段優(yōu)化土地要素的方式，這在建設(shè)用地上表現(xiàn)為國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的目的是將城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地自然增值收益收歸公有。
盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占有土地也是社會(huì)主義公有制的實(shí)現(xiàn)形式，但是集體土地屬于部分勞動(dòng)群眾所有，而城鎮(zhèn)化是整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)物，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的建設(shè)用地增值收益不能由部分勞動(dòng)群眾獨(dú)占，因此禁止集體土地進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)不僅是利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源優(yōu)化配置，而且實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地增值收益歸公的目的，城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度具有合法性。
從生產(chǎn)資料角度設(shè)置土地制度，將生產(chǎn)資料公有制當(dāng)做建構(gòu)我國(guó)土地制度的起點(diǎn)，反映我國(guó)土地制度的社會(huì)主義憲法秩序。新中國(guó)成立以后，經(jīng)過(guò)新民主主義革命消滅封建地主土地所有制，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的土地私有制，之后經(jīng)過(guò)社會(huì)主義革命又逐步消滅土地私有制，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制。1982年《憲法》相關(guān)規(guī)定是對(duì)我國(guó)土地社會(huì)主義革命成果的集中總結(jié)，具體落實(shí)為《憲法》第六條規(guī)定的“生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制”這一土地最高憲法原則，并進(jìn)一步在《憲法》第十條中以城鄉(xiāng)土地分別為“國(guó)家所有”與“集體所有”這種帶有民法色彩的概念表達(dá)出來(lái)。
“國(guó)家所有”與“集體所有”既包含所有制內(nèi)涵，也可落實(shí)為民法所有權(quán)，在此之后的具體土地管理制度都是上述憲法原則的具體化。從新民主主義革命到社會(huì)主義革命，貫穿我國(guó)土地制度的一致原則是消滅土地食利階層。在封建土地制度下，地主階層基于對(duì)土地的壟斷占有而攝取社會(huì)財(cái)富，新民主主義革命實(shí)現(xiàn)地權(quán)平均占有并消滅不勞而獲的土地食利者，再經(jīng)過(guò)社會(huì)主義革命取消土地私人占有實(shí)現(xiàn)地租的社會(huì)化。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)政策是當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化階段對(duì)土地制度社會(huì)主義憲法秩序的落實(shí)。允許集體建設(shè)用地入市相當(dāng)于部分勞動(dòng)群眾以變?yōu)橥恋厥忱A層，與“消滅人剝削人的制度”的社會(huì)主義公有制理念相悖。
部分經(jīng)歷過(guò)資產(chǎn)階級(jí)民主革命的西方國(guó)家盡管承認(rèn)土地私有制，但依然會(huì)通過(guò)征收不動(dòng)產(chǎn)稅和土地增值稅剝奪私人享有的地租收益和土地增值收益，“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”的絕對(duì)土地所有權(quán)在現(xiàn)代社會(huì)并不存在。與土地私有制國(guó)家通過(guò)征稅方式限制土地食利階層的方法不同，我國(guó)直接取消土地私有制并通過(guò)國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)政策來(lái)消除城鎮(zhèn)化過(guò)程中基于土地壟斷占有而產(chǎn)生的財(cái)富不勞而獲現(xiàn)象。一種觀點(diǎn)是主張參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)改革我國(guó)土地制度，通過(guò)征稅來(lái)解決集體建設(shè)用地入市后的土地增值收益分配問(wèn)題。
對(duì)此需要反思的是，我國(guó)當(dāng)前有無(wú)必要全盤(pán)推倒現(xiàn)有制度并再建立一套完全新的制度，并且這種新辦法在技術(shù)上是否可行，以及完全建立一套新的制度需要付出多少成本。另外，一些國(guó)家實(shí)施的土地自由入市加征稅辦法是建立在土地私有制基礎(chǔ)上，土地私有制國(guó)家的土地憲法原則是保護(hù)私人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在我國(guó)引入集體建設(shè)用地入市加征稅辦法，本質(zhì)是承認(rèn)集體土地所有權(quán)為類(lèi)似法人所有權(quán)的“私權(quán)”，這與“集體所有”的公有制內(nèi)涵不相容。
我國(guó)土地制度的起點(diǎn)是生產(chǎn)資料公有制而非民法所有權(quán)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在推行的土地制度改革試點(diǎn)工作，中央確定改革的底線之一是“堅(jiān)持公有制”，顯示改革者對(duì)土地制度社會(huì)主義憲法秩序的堅(jiān)持。如何落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)是當(dāng)前制度改革面臨重大問(wèn)題。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的改革目標(biāo)，不可簡(jiǎn)單理解為農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市。中央提出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)是為更有效配置土地資源和更公平分配土地增值收益。以“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)為代表的集體建設(shè)用地直接入市方式，僅僅是讓少部分農(nóng)民獲得土地增值收益并重新培育一批土地食利階層，這種形式的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)不在改革目標(biāo)之內(nèi)。在探索總結(jié)出更公平有效的具體操作辦法之前，現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度不宜貿(mào)然拋棄。
（作者系華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士后）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：觀察者網(wǎng)
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