內容提要：自我國農村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，農村集體經(jīng)濟的發(fā)展形式發(fā)生了很大變化。但不可否認的是，近年來，許多地區(qū)的農村集體經(jīng)濟逐漸趨于弱化，這不利于農業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，也不利于全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。因此，農村集體經(jīng)濟的改革與發(fā)展問題具有重大意義，需要對農村集體經(jīng)濟的概念、如何構建新型農業(yè)經(jīng)營體系、如何保證農民的土地權益，以及集體所有制與農村經(jīng)濟發(fā)展之間的關系等問題進行深入探討。盡管這方面的研究成果不少，但由于農村集體經(jīng)濟組織所涉問題本身較為復雜，諸多事項尚處探索階段等原因，分歧仍很大。今后需要根據(jù)農村經(jīng)濟發(fā)展形式的變化，在《意見》的框架內，對農村集體經(jīng)濟組織的功能定位、土地集體產(chǎn)權的量化與細化等問題進行深入研究。
從1978年安徽鳳陽小崗村率先實行大包干到1983年年底，我國農村基本核算單位實行包干到戶，在短短幾年間，就建立起了統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結合、以家庭承包為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在這種制度安排下，農村集體經(jīng)濟的發(fā)展形式發(fā)生了很大變化。但不可否認的是，近年來，許多地區(qū)的農村集體經(jīng)濟逐漸趨于弱化，這不利于農業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，也不利于全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。為此，2015年，農業(yè)部印發(fā)了《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點的指導意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》指出：“農村集體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟在農村的重要體現(xiàn)。隨著農村經(jīng)濟社會深刻變化和市場化步伐日益加快，一些地方的村級集體經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后，難以實現(xiàn)集體資產(chǎn)、資源、資金的保值增效和提高村集體自我發(fā)展與保障能力，與推進農業(yè)現(xiàn)代化、促進農村經(jīng)濟社會發(fā)展和完善鄉(xiāng)村治理的要求不相適應。”[1]因此，新時期新階段農村集體經(jīng)濟的改革與發(fā)展問題“對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進社會和諧、鞏固執(zhí)政基礎和全面建成小康社會具有重大意義”。[1]農村集體經(jīng)濟的改革與發(fā)展既是實踐問題，也是理論問題。筆者通過對近年來相關討論的梳理，針對農村集體經(jīng)濟的概念、如何構建新型農業(yè)經(jīng)營體系、如何保證農民土地權益，以及集體所有制與農村經(jīng)濟發(fā)展之間的關系等問題進行探討。
一、農村集體經(jīng)濟概念的重新闡述
目前我國還沒有一部專門規(guī)范農村集體經(jīng)濟組織的組織法，有關農村集體經(jīng)濟組織的相關規(guī)定散見于其他法律法規(guī)。這些條款的規(guī)定集中在以下幾方面：農村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。農村集體經(jīng)濟組織可以作為發(fā)包方向農村集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包其所有的土地，管理經(jīng)營其所有的土地。中華人民共和國《憲法》第八條規(guī)定：“農村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。”由此可以看出，各種形式的合作經(jīng)濟都是集體經(jīng)濟，集體經(jīng)濟是勞動群眾的聯(lián)合與合作，而且集體經(jīng)濟形式是多種多樣的。由此，有學者認為，“所謂集體經(jīng)濟即是若干分散的個體通過聯(lián)合與合作實現(xiàn)共同發(fā)展的經(jīng)濟組織形態(tài)，可以是以生產(chǎn)資料集體所有制為基礎的組織方式，也可以是在產(chǎn)權清晰基礎上的組織方式，即勞動者個人以資產(chǎn)入股形成的合作制或股份合作制形式”。[2]也有學者認為，從現(xiàn)行法律中對農村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定出發(fā)，對農村集體經(jīng)濟的認識應有兩個層面：一是農村集體的財產(chǎn)管理的主體多元化。《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業(yè)法》等法律規(guī)定，村民委員會或村民小組可以替代農村集體經(jīng)濟組織的職能。二是村民委員會與農村集體經(jīng)濟組織存在職能上的重疊。現(xiàn)在農村中出現(xiàn)的一些問題都與這兩點有關。[3]
從農村集體經(jīng)濟的發(fā)展歷程可以看出，農村集體經(jīng)濟概念有著極為豐富的內涵，需要在全面理解中把握、在歷史演化中定位、在實踐創(chuàng)新中提煉。在趙宇霞、褚爾康看來，農村集體經(jīng)濟這一概念的重新提煉，首先要注重理論與實際的統(tǒng)一。破除長久以來形成的對這種模式固化、僵化、唯一化認識，探尋各具特色的農村集體化道路，這是十分重要和必要的，也是現(xiàn)階段研究農村集體經(jīng)濟的基本前提。其次，要重視歷史與現(xiàn)實的統(tǒng)一。我國農村集體經(jīng)濟的發(fā)展經(jīng)歷了幾個階段，在這幾個階段中，農村集體經(jīng)濟的性質與特點有所不同，區(qū)分這些不同是十分重要的。第三，要強調一元與多元的統(tǒng)一。農村集體經(jīng)濟概念的內涵首先是從所有制關系的層面界定的，它與私有制、個體所有制相區(qū)別，其含義是確定的、一元的；而農村集體經(jīng)濟概念的外延包括所有制的實現(xiàn)形式、運行機制等，是可選擇的、多元的。農村集體經(jīng)濟作為一個整體，它是多種規(guī)定的統(tǒng)一，是一元的；而對農村集體經(jīng)濟的深入研究，應從農村集體經(jīng)濟的主體、組織、運行、產(chǎn)業(yè)、分配等多方面、多層次展開，體現(xiàn)出差別與多元。近年來有關農村集體經(jīng)濟研究的重點、難點和熱點，主要集中在差別性與多元性上，這是現(xiàn)階段我們研究農村集體經(jīng)濟的聚焦之點。[4]
綜合而言，對農村集體經(jīng)濟概念內涵的確定，不能僅從字面理解，要在具體語境中結合農村集體經(jīng)濟所要實現(xiàn)的功能來界定。根據(jù)我國近年來的文件和政策，農村集體經(jīng)濟有三個關鍵點：一是農村集體經(jīng)濟的發(fā)展是以農民的共同富裕為目的的；二是在農村集體經(jīng)濟發(fā)展中要壯大集體經(jīng)濟組織的力量；三是要充分發(fā)揮土地在農村集體經(jīng)濟中的作用。[5]而農村集體經(jīng)濟的形式是多種多樣的，無論是建立在生產(chǎn)資料集體所有基礎上的集體所有制經(jīng)濟，還是在產(chǎn)權清晰前提下集體經(jīng)營的各種合作經(jīng)濟，都是勞動群眾的集體經(jīng)濟。
二、農村集體經(jīng)濟發(fā)展的問題與改革的意義
改革開放以來，我國農村集體經(jīng)濟雖然取得了一定發(fā)展，集體經(jīng)濟實踐形式呈現(xiàn)多樣化的特點，但也存在不少問題，特別是許多地區(qū)的農村集體經(jīng)濟逐漸趨于弱化，這種狀況對實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化以及全面建成小康社會是不利的。
(一)應當對集體經(jīng)濟的發(fā)展給予更多的重視
我國是社會主義國家。以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展是我國社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度。公有制這個主體，包括社會主義國有經(jīng)濟和社會主義集體經(jīng)濟。社會主義集體所有制是公有制主體的重要組成部分，國家所有制和集體所有制共同構成社會主義經(jīng)濟制度的基礎。農村集體經(jīng)濟是適應生產(chǎn)社會化和生產(chǎn)力水平較低的經(jīng)濟形式，同時是提高生產(chǎn)社會化和生產(chǎn)力水平的途徑，是社會主義建設中的重要因素，使其既具有規(guī)模效益又具有分工效益，同時具有社會環(huán)境效益和科學管理優(yōu)勢，可以帶動社會主義因素的增加。集體經(jīng)濟內容是豐富的，具有多種形式。但目前集體經(jīng)濟比重太低，發(fā)展不快，我國應當對于集體經(jīng)濟的發(fā)展給予更多的重視。[6]發(fā)展農業(yè)集體經(jīng)濟符合我國農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，符合農民的切身利益，是廣大農民實現(xiàn)共同富裕的迫切需求。
(二)當下農村集體經(jīng)濟存在的問題
農村集體經(jīng)濟是我國公有制經(jīng)濟的重要組成部分，集體經(jīng)濟發(fā)展壯大與集體資產(chǎn)保值增值是實現(xiàn)我國公有制經(jīng)濟有序穩(wěn)定發(fā)展的基本路徑，但隨著我國城鎮(zhèn)化進程加速與農業(yè)剩余勞動力城鄉(xiāng)遷徙，農村集體經(jīng)濟組織的整體控制力正在下降。目前，農村集體經(jīng)濟存在的問題突出表現(xiàn)在兩個方面：一是統(tǒng)分結合重“分”輕“合”。長期以來，在我國農村集體經(jīng)濟的實踐中，“分”得徹底，“統(tǒng)”得無力。發(fā)展中過多注重個體發(fā)展，而忽視了集體積累，一定程度上導致了小農經(jīng)濟的回歸，造成了土地細碎化分割、農民組織化程度降低、集體資產(chǎn)流失，部分農村基層黨組織軟弱渙散、農民一盤散沙等問題。二是農民集體主義觀念淡化。農民是一個集勞動者和小私有者于一身的社會基層。既有要求走集體致富的要求，又有個人發(fā)家致富的強烈愿望。人民公社體制解體后，隨著農村經(jīng)濟改革的不斷深入和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，集體主義意識有所弱化，認為“搞集體經(jīng)濟賺了是自己的，虧了是大家的，干多干少一個樣”的大有人在，因而參與集體經(jīng)濟的熱情不高。只顧眼前利益與自身利益，經(jīng)常為土地、鄰里界限鬧矛盾、引爭議，阻礙了國家建設和集體事業(yè)發(fā)展。[7]另外，發(fā)展資金不足，集體積累缺乏有效的保障機制等也制約了農村集體經(jīng)濟的發(fā)展。因此，有學者質疑農村集體土地家庭承包制，提倡集體經(jīng)營，不認同“土地經(jīng)營權向大戶集中”，提倡組織農民逐步擴大集體統(tǒng)一經(jīng)營，推進適度規(guī)模經(jīng)營。[8]集體經(jīng)濟組織中公有制特征削弱主要表現(xiàn)為集體經(jīng)濟組織公有資產(chǎn)總量與控制力有所削弱；集體經(jīng)濟組織治理機制失效，造成實質性所有者缺位與內部人控制問題；突出表現(xiàn)為集體經(jīng)濟組織在農業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、分配等方面的宏觀調控能力弱化等三個方面。[9]
關于農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展中存在的問題及產(chǎn)生的原因有兩個方面需要關注：首先是相關法律法規(guī)不完善。農村集體經(jīng)濟組織法律法規(guī)不完善主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是成員資格的確定標準不明確。雖然“農村集體經(jīng)濟組織”在《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地承包法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規(guī)中都有涉及，但只是提出了一個名詞概念，而對集體經(jīng)濟組織的微觀構成，即集體經(jīng)濟組織成員資格確定的標準卻不夠明確。這容易引發(fā)諸多矛盾糾紛，影響農村產(chǎn)權改革。二是產(chǎn)權關系規(guī)定不清。中華人民共和國《憲法》明確規(guī)定了農村集體經(jīng)濟組織的所有制形式、經(jīng)濟形式。但對于其產(chǎn)權關系卻沒有做進一步的說明，即便是專門針對農村集體經(jīng)濟組織的專門法規(guī)——《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》，也存在著產(chǎn)權界限不明、產(chǎn)權量化困難的問題。三是法律地位界定不清。主要表現(xiàn)為農村集體經(jīng)濟組織不是《中華人民共和國民法通則》規(guī)定的民事主體之一，它究竟屬于何種民事主體法律并未規(guī)定。這使得在處理財產(chǎn)內容、責任承擔、組織機構等問題時不能與作為民事主體的法人、組織相同。在遇到此種問題時，沒有相關法律法規(guī)作為依托。其次是組織自身內在機制不健全。這主要表現(xiàn)在：一是缺乏統(tǒng)一的組織制度；二是缺乏民主管理；三是利益分配存在問題。農民加入農村集體經(jīng)濟組織的根本目的是獲取最大收益，為了這一目標，有的農村集體經(jīng)濟組織謀求與企業(yè)的合作以擴大自己的生產(chǎn)、運輸、銷售渠道，雖然總收益在提高，但農民卻沒有得到與其付出的勞動相對應的回報，使其自身經(jīng)濟水平并沒有提高，反而降低了其對農村集體經(jīng)濟組織的忠誠度。再次是缺乏有力資金支持。農業(yè)雖然是我國的第一產(chǎn)業(yè)，也得到國家很多優(yōu)惠政策的支持，支農基金也在逐年增長，但對于農村集體經(jīng)濟組織來說，資金依然缺乏。[10]
(三)農村集體經(jīng)濟改革的意義重大
農村集體經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題制約了集體經(jīng)濟的發(fā)展，這不利于實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，需要進一步改革和發(fā)展。有學者認為，發(fā)展農村集體經(jīng)濟要深化“五個認識”：農村集體所有制是適應生產(chǎn)力發(fā)展水平的，在產(chǎn)權上是清晰的，在治理結構上是合理的，在經(jīng)營方式上是多樣的。因此，深化認識鄧小平既是家庭承包責任制的支持者，更是“兩個飛躍”理論的創(chuàng)造者；深化認識發(fā)展農村集體經(jīng)濟黨中央已有明確指示，更需要各級政府的切實重視；深化認識發(fā)展農村集體經(jīng)濟既是改進農民福祉的需要，更是提升黨的凝聚力之需要；深化認識新型農村集體經(jīng)濟是與社會主義市場經(jīng)濟相適應、與共同富裕目標相一致的經(jīng)濟形態(tài)；深化認識發(fā)展農村集體經(jīng)濟既要利用市場優(yōu)化配置資源要素，又要防范資本對農民根本利益的侵蝕。未來發(fā)展集體經(jīng)濟應當是加強集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟管理職能，提升集體經(jīng)濟的競爭力，積極與其他市場主體合作，探索土地資源異地補償交易機制；同時要防范資本對集體利益的侵蝕，加強農村集體經(jīng)濟中的民主建設。[11]因此，農村集體經(jīng)濟改革的意義重大。
農村集體產(chǎn)權制度改革是當前全面深化農村改革的重中之重，深化農村集體產(chǎn)權制度改革已經(jīng)成為破解農村眾多矛盾的“關節(jié)點”，成為全面深化農村改革的“牛鼻子”。從各地的實踐看，農村集體產(chǎn)權制度改革具有明顯的緊迫性、必要性和重要性：一是農村集體產(chǎn)權制度改革是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要基礎；二是農村集體產(chǎn)權制度改革是增加農民財產(chǎn)性收入的重要前提；三是農村集體產(chǎn)權制度改革是完善農村基本經(jīng)濟制度的重要舉措；四是農村集體產(chǎn)權制度改革是鞏固黨在農村執(zhí)政基礎的重要保障。因此，推進農村集體產(chǎn)權制度改革不是一分了之、吃集體經(jīng)濟的“散伙飯”，但也絕不是為了集體經(jīng)濟而集體經(jīng)濟，更不是為了“一大二公”的理念偏好。改革的目的，就是為了更大程度地給農民對集體資產(chǎn)賦權，讓廣大農民分享集體資產(chǎn)保值增值的成果，給農民帶來應得的集體資產(chǎn)利益。改革的根本，就是找到集體經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的結合點，更好地發(fā)揮市場機制配置集體資源的決定性作用，更大力度地解放和發(fā)展農村生產(chǎn)力。改革的底線，就是農村土地集體所有制不能變，這是中國特色社會主義在農村的本質特征，必須長期堅守。但也不能把農村集體經(jīng)濟的“東西”都作為底線，什么都動不得、改不了。在改革中，要突出重點、分類推進，因地制宜、循序漸進。為加快推進農村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革，必須在國家和省市層面進行頂層設計。第一，最重要的是加快啟動農村集體經(jīng)濟組織立法。要抓緊開展農村集體經(jīng)濟組織立法調研，制定農村集體經(jīng)濟組織法或者相關條例，賦予農村集體經(jīng)濟組織法人地位，明確其組織形式、職能定位和管理辦法。第二，落實稅費減免政策。可以在全國農村改革試驗區(qū)內先行先試，取得經(jīng)驗后再逐步向全國推開。第三，完善組織治理結構。改革后組建的社區(qū)股份合作社、有限責任公司要建立成員代表會議、董事會和監(jiān)事會等法人治理結構；組建的農村社區(qū)經(jīng)濟合作社要建立健全成員代表會議、理事會和監(jiān)事會等組織治理結構，充分保障集體經(jīng)濟組織成員的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權。提倡村黨支部書記兼任經(jīng)濟合作社理事長。經(jīng)濟發(fā)展水平較高的實體企業(yè)可逐步走向市場化運作，在加強監(jiān)督管理的前提下，可聘請專業(yè)人員或團隊經(jīng)營企業(yè)。第四，理順村經(jīng)關系。農村集體經(jīng)濟組織，特別是未撤村改制的集體經(jīng)濟組織還要承擔一部分公共服務和公益事業(yè)的支出。[12]
三、農村集體經(jīng)濟經(jīng)營方式創(chuàng)新與機制構建
改革開放和農村市場經(jīng)濟的發(fā)展，使農村集體經(jīng)濟打破了區(qū)域封閉型經(jīng)濟和單一的農業(yè)經(jīng)營格局，成為三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的平臺和載體。當前，在城鎮(zhèn)化進程中，其經(jīng)營方式和機制架構也應隨之有所突破和創(chuàng)新。
(一)明確認識，推進創(chuàng)新
改革開放以來，盡管集體經(jīng)濟組織形式有突破有創(chuàng)新，但總體上仍處在“有法律地位而無實際名分”的尷尬局面。農民自治組織與集體經(jīng)濟組織混淆不清、村民與集體社員混淆不清、集體產(chǎn)權不明晰、產(chǎn)權主體缺失等問題較為普遍，農民和集體權益得不到切實保護，集體產(chǎn)權難以入市進行交易。因此，發(fā)現(xiàn)價值、實現(xiàn)價值、在流動中保值增值，健全創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織形式應當是當前農村一項重要工作。[13]所以，發(fā)展農村集體經(jīng)濟要積極探索有效實現(xiàn)形式，但需要注意的是，要在三個方面加強認識和推進：一是誰是集體所有的主人，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟必須明確集體成員身份，確定改革時點，明確成員條件，理清集體成員邊界；二是探索集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式；三是賦予集體資產(chǎn)權能。[14]
(二)農村集體經(jīng)營方式創(chuàng)新與機制構建
集體經(jīng)營方式是鞏固農村基本經(jīng)營制度、壯大集體經(jīng)濟的重要途徑。而改革開放以來，我國農村許多地區(qū)集體經(jīng)營弱化，集體資產(chǎn)流失嚴重。所以發(fā)展集體經(jīng)營，一是要明晰集體產(chǎn)權，將農村集體財產(chǎn)全部或部分折股量化到個人，激發(fā)農民的積極性；二是要建立完善的內部治理機制，增強農村集體經(jīng)營決策的科學性；三是在分配中處理好集體與個人、個人與個人、集體與管理者之間的關系；四是政府“引導不強迫、支持不包辦、服務不干預”，建立良好的外部保障機制。[15]
1.建立農民專業(yè)合作社是發(fā)展農村集體經(jīng)濟的有效途徑
農民專業(yè)合作社與專業(yè)的金融機構相比，在解決農戶“融資難”的問題上具有明顯的優(yōu)勢：一是具有自我選擇機制和信號發(fā)送功能，使得合作社以組織信譽代替實物資產(chǎn)抵押成為可能，進而降低監(jiān)督成本；二是合作社成員的“同伴監(jiān)督”和“社會懲罰”機制，有利于降低貸款的履約風險。所以合作社可以成為金融機構和農戶之間的中介和橋梁，降低兩方的交易成本和風險。基于此，政府應加大對合作社的支持力度。[16]從我國目前情況看，可以著手推動適應當前合作要素和主體條件的多元合作機制。首先要堅持土地股份合作為核心；其次要對接具有農村稀缺要素的新型農業(yè)經(jīng)營主體；第三要加強集體經(jīng)濟組織的能力建設。實現(xiàn)農戶在合作社決策和經(jīng)營中的參與。合作制的核心原則之一就是成員的平等參與和受益，其中平等參與是平等受益的前提和基礎。要從兩方面的制度設置入手加強農戶參與：一是要保證農戶的退出權，讓農戶有“用腳投票”的權利。有些地方通過土地置換為不參與土地合作經(jīng)營的農戶提供相應面積的耕地。二是要建立健全合作社社員大會、社員代表大會等制度，讓所有農戶對合作社經(jīng)營以及收入使用有充分的知情權和決策權。[17]
2.提高農業(yè)生產(chǎn)的組織化、社會化程度
我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，而“三農”問題解決得如何，在很大程度上決定著我國能否如期實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。其中加快發(fā)展農業(yè)現(xiàn)代化是重要的任務。就我國農村當前的實際情況而言，最為薄弱的環(huán)節(jié)是農業(yè)生產(chǎn)的組織化、社會化程度。因此，黨的十八大報告特別強調了要構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經(jīng)營體系。但構建新型農業(yè)經(jīng)營體系，必須堅持以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎。以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是農村改革取得的最重要的制度性成果，是憲法明確規(guī)定的我國農村集體經(jīng)濟組織實行的基本經(jīng)營制度。[18]
3.關于農業(yè)經(jīng)營體制的創(chuàng)新
農業(yè)經(jīng)營體制的創(chuàng)新，一是要扶持一家一戶的農民發(fā)展專業(yè)化、規(guī)模化、集約化的生產(chǎn)。二是大力發(fā)展農民的專業(yè)合作和股份合作。一家一戶的農民，現(xiàn)在面對的是千變萬化的市場，農民如果是一盤散沙的話，一定沒有討價還價的能力，一定處在弱勢地位。只有組織農民，才能發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。三是發(fā)展多元化的社會服務體系。從實踐來看，除少數(shù)發(fā)達地區(qū)的村級集體組織有一定實力能夠為農戶提供統(tǒng)一服務外，大多數(shù)村級組織集體收入微薄，為農戶提供生產(chǎn)經(jīng)營服務的能力很低。具備條件的地區(qū)要積極發(fā)展集體經(jīng)濟，要推進農村集體“三資”管理制度改革，使農民真正能夠集體經(jīng)濟的收益分配權。四是充分保障農民的土地財產(chǎn)權。土地是農民最基本的生產(chǎn)資料，是農民維持生計最基本的保障。土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體土地收益分配權是法律賦予農民的合法財產(chǎn)權利。從現(xiàn)實來看，農民的土地承包權權能不完善；農民宅基地權益缺乏基本制度規(guī)范；征地范圍過寬，對農民的補償偏低；土地收益分配明顯向城市、向非農部門傾斜，失地農民長遠生計缺乏保障。只有土地定權，農民才能夠定心。就土地增值收益的分配而言，突出問題是在征地出讓收入中給農民的比例太低；在土地出讓的純收入中，用于農村發(fā)展的比例太低。要加快征地制度改革，實行對失地農民的土地財產(chǎn)權的公平補償，鼓勵地方政府對失地農民集體采取留用地、物業(yè)置換、提高補償標準等辦法，增大失地農民的財產(chǎn)補償份額。[19]
四、農村土地集體產(chǎn)權的主體化及其治理機制
農村集體經(jīng)濟組織的存在和發(fā)展離不開土地這一基本要素，尤其在城鎮(zhèn)化進程中，針對農村集體經(jīng)濟存在的問題，需重新認識集體經(jīng)濟組織與土地所有權的關系。
(一)農村土地所有權制度的創(chuàng)新問題
集體土地所有權是財產(chǎn)權的一種重要類型而不是實現(xiàn)和鞏固社隊體制的一種工具。但當這樣的所有權制度一方面成為農村發(fā)展的基礎；另一方面因其尚需克服的內在沖突而不能以一般的財產(chǎn)權規(guī)則來衡量時，其實踐效果自然不盡如人意。基于此，在集體土地所有權規(guī)則已發(fā)生根本性變化的時候，集體土地所有權與集體經(jīng)濟組織之間的關系應當如何調整？在某一個集體土地所有權上是否應當設立一個集體經(jīng)濟組織，或者某一個集體經(jīng)濟組織需要成為某一土地所有權的主體后才成其為集體經(jīng)濟組織，以使兩者之間仍然維持一一對應的關系？如果這種一一對應的關系不能得到維持，集體所有權和集體經(jīng)濟組織的法律意義又如何體現(xiàn)？值得注意的是，對集體經(jīng)濟組織與集體土地之間的關系不分具體情形區(qū)別對待，其結果是又回到社隊思維的框架中，以社隊思維打造集體經(jīng)濟組織，以社隊體制衡量集體所有權。集體土地所有權對集體經(jīng)濟組織具有直接影響，但集體經(jīng)濟組織應當根據(jù)相應的組織章程成立，而不是根據(jù)集體土地所有權成立。經(jīng)濟組織的法律基礎是經(jīng)濟組織法，而所有權的法律基礎是財產(chǎn)權利法。
根據(jù)黨的十八大提出“有序推進農業(yè)轉移人口市民化”和十八屆三中全會提出“推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民”的指導思想，有學者分析了在我國農民分化和農村土地功能變化情況下的土地制度創(chuàng)新機理，提出了“農民分化—農村土地功能變化—分化農民土地產(chǎn)權訴求變化—農村土地制度創(chuàng)新”的邏輯線索，揭示了在農業(yè)轉移人口市民化背景下，農村土地的創(chuàng)新問題，同時認為農村土地制度創(chuàng)新的焦點是賦予農民“退出權”，即在退出農村集體經(jīng)濟組織時，有權處置自己在集體土地和其他集體財產(chǎn)中的個人部分和獲得經(jīng)濟補償?shù)臋嗬20]也有學者認為，城市居民可以將房屋以高價賣給任何人，而農村居民卻不能隨意將土地賣給其他人，這是明顯的歧視。現(xiàn)行的城市建設用地要首先將農村用地變更為國有土地的做法，堵塞了農民分享經(jīng)濟發(fā)展和城市化帶來的成果的權利。憲法中城市土地歸全民所有、農村土地歸集體所有，與處于公益需要才能對農村土地加以征收這兩項規(guī)定是相互矛盾的。[21]
要解決集體土地征收的“公正補償”問題，需要在“被征收人的所失—征收人的所得”之間的過渡地帶選擇一個平衡點，運用稅收、轉移支付、補償?shù)仁侄危瑥耐恋匮a償、勞動力安置、社會保障、就業(yè)扶助等方面對被征收人進行綜合補償安置。由于集體土地所有權的不可交易性，導致了“公正補償”標準的困局，只能繼續(xù)完善現(xiàn)行的上級政府制定的征地“公正補償”的標準制度。同時也可借鑒我國集體土地征收補償安置中的一些的創(chuàng)新成果。[22]
(二)關于土地確權問題
由于政府對集體權利的限制和農村土地承包經(jīng)營，導致一部分農村集體產(chǎn)權集中于政府，另一部分分散給農戶，造成農村集體產(chǎn)權的空洞化。農村集體產(chǎn)權的空洞化造成土地資源配置的不合理，統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制流于形式，造成農民對土地的實際利用不足。要解決這些問題，應該在保證土地的集體所有性質和盡可能保持現(xiàn)有土地財產(chǎn)權利狀況的條件下，為集體土地“確權頒證”。[23]
(三)土地私有化不可行
對于土地私有化的主張，多數(shù)學者持反對意見。如簡新華駁斥了種種支持土地私有化的觀點，他在《中國農地制度和經(jīng)營方式創(chuàng)新研究——兼評中國土地私有化》一文中認為，土地私有化從歷史上來看不能解決中國的問題。而從現(xiàn)實來看，首先，由于中國人地之間的尖銳矛盾及其導致的小農經(jīng)營的種種弊端，私有化可能會損害農民的根本利益而造成兩極分化，城鎮(zhèn)化帶來的土地價格上漲也僅僅能夠使得少數(shù)農民受惠。其次，土地私有化可能會導致農民喪失最后的保障，造成社會問題。再次，農村土地利用方面的問題并非來自土地公有制，靠私有化不能解決種田收益低的問題，土地拋荒的問題仍然存在，因此私有制無益于資源配置的優(yōu)化；土地私有化可能會帶來城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成本變高。他認為，中國農村的問題必須要對農村加大投入，改變農業(yè)生產(chǎn)面貌。[24]
孔祥智、劉同山在《論我國農村基本經(jīng)營制度：歷史、挑戰(zhàn)與選擇》一文中認為，我國農村土地集體所有制在基礎設施建設、村內公共服務的提供、保證耕者有其田等方面具有顯著的優(yōu)勢。從糧食產(chǎn)量的增加、農民生活水平提高、土地流轉和農地規(guī)模化經(jīng)營程度的提高等事實來看，農村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的模式是適應農業(yè)和農村的發(fā)展需要的。土地私有化本身在學理上缺乏堅實的基礎，在實踐上經(jīng)濟、社會和政治成本極高，許多人口大國的經(jīng)驗表明，土地私有化會導致農民失地和城市貧民窟的出現(xiàn)，威脅社會穩(wěn)定，應當“慎言農村土地私有化”。[25]
總之，我國是社會主義國家，土地私有化在法理上是錯誤的，從堅持“依法治國”基本方略看，《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國民法通則》和《中華人民共和國農業(yè)法》以及其他相關法律法規(guī)中，都對我國農地必須堅持集體所有制的性質已有明確規(guī)定。另外，土地私有化在實踐上也是有害的，離開我國國情搞農地私有化，不僅無益于而且勢必會阻礙中國特色社會主義的農業(yè)現(xiàn)代化。
五、進一步探討的問題
總體上看，既有研究對農村集體經(jīng)濟組織的概念、發(fā)展中存在的問題、經(jīng)營方式的創(chuàng)新與機制、農村土地集體產(chǎn)權等問題的探討頗為深入，并形成了諸多理論共識，但對當下農村集體經(jīng)濟組織的改革與完善的研究并沒有取得明晰的一致意見。盡管這方面的研究成果亦不少，但由于農村集體經(jīng)濟組織所涉問題本身較為復雜，諸多事項尚處探索階段等原因，分歧仍很大。特別應該注意的是，農村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制已經(jīng)30多年了，我國農村經(jīng)濟與社會發(fā)生了很大的變化，尤其是正處于城鎮(zhèn)化進程中，農村集體經(jīng)濟必將遇到前所未有的問題，需要以創(chuàng)新思維研究和對待農村集體經(jīng)濟的改革與發(fā)展問題。筆者認為，今后需要根據(jù)農村經(jīng)濟發(fā)展形式的變化，在《意見》框架內對農村集體經(jīng)濟組織的功能定位、土地集體產(chǎn)權的量化與細化等問題進行深入研究，尤其注意的是在農村集體經(jīng)濟問題上，需要有“二四四一”的思維所謂“二四四一”的思維，即“兩個飛躍”、“四大變化”、“四個底線”和“一個特點”。
“兩個飛躍”是指發(fā)展農村集體經(jīng)濟必須以鄧小平的“兩個飛躍”為指導思想。1980年5月31日，針對有人擔心實行包產(chǎn)到戶會影響集體經(jīng)濟，鄧小平在和有關負責同志談話中指出：“我看這種擔心是不必要的。我們總的方向是發(fā)展集體經(jīng)濟……可以肯定，只要生產(chǎn)發(fā)展了，農村的社會分工和商品經(jīng)濟發(fā)展了，低水平的集體化就會發(fā)展到高水平的集體化，集體經(jīng)濟不鞏固的也會鞏固起來。關鍵是發(fā)展生產(chǎn)力，要在這方面為集體化的進一步發(fā)展創(chuàng)造條件。”[26](p.641)1990年3月3日，鄧小平在與中央負責同志的談話中說：“中國社會主義農業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程。”[27](pp.1310-1311)鄧小平的上述兩次講話是“兩個飛躍”思想的組成部分。30多年過去了，中國農業(yè)、農村、農民已經(jīng)發(fā)生了重大變化，“兩個飛躍”思想設計仍是農村集體經(jīng)濟發(fā)展的指導思想。
“四大變化”是指在研究農村集體經(jīng)濟發(fā)展問題時要關注目前農村發(fā)生的四大變化。這四大變化，一是城鎮(zhèn)化進程的加速，改變了傳統(tǒng)村落的生產(chǎn)和生活方式；二是農民的收入構成發(fā)生了很大的變化，即許多農民的收入已不再依靠農業(yè)獲得，更多的是來自第二、第三產(chǎn)業(yè)；三是農業(yè)現(xiàn)代化進程在加速發(fā)展，這就要求農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。在這種情況下，承包制、土地制度等都會隨之發(fā)生變化；四是基層組織渙散的局面較為嚴重，“小官大貪”現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，這種狀況如不盡快遏制不僅影響農村集體經(jīng)濟的發(fā)展，還會對國家經(jīng)濟與社會產(chǎn)生惡劣影響乃至動搖我國的社會主義大業(yè)。
“四個底線”是指農村集體經(jīng)濟發(fā)展與改革必須堅持四個底線：一是集體經(jīng)濟改革不能有損于生產(chǎn)力的發(fā)展、農業(yè)的現(xiàn)代化的實現(xiàn)和農村生態(tài)環(huán)境；二是土地不能私有化，農村集體經(jīng)濟不能私有化，也不能非農化、非糧化；三是無論怎樣改革都不能降低農民的收入，都不能損害農民的利益；四是在依法治國的框架內，依法確保農民的權利。
“一個特點”是指農村集體經(jīng)營的形式應當多樣化。這與我國國情相符，已有的研究也形成了共識。
另外，當前研究大多側重定性研究，定量研究極少，研究方法也大多局限于經(jīng)濟學視角，而農村集體經(jīng)濟組織的改革與完善是一個涉及政治、經(jīng)濟、社會和法律等眾多問題的復雜課題，研究這樣的課題無疑需要多學科參與及其研究方法的綜合運用。
作者系上海社會科學院中國馬克思主義研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第12期
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