原題：把握縣域治理規(guī)律性，推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化
“郡縣治則天下安”。縣域治理在國(guó)家治理中居于基礎(chǔ)地位，直接關(guān)系著國(guó)家的長(zhǎng)久治安。研究和推進(jìn)縣域治理，最重要的是把握縣域治理的特點(diǎn)和規(guī)律性，其中一個(gè)十分重要的方面是了解縣域治理空間的特殊性，從而把握縣域治理的規(guī)律性，推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化。
縣域治理應(yīng)樹(shù)立政治地理空間思維
習(xí)近平總書(shū)記在蘭考縣調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，縣域治理要把握住縣域治理特點(diǎn)和治理規(guī)律。總書(shū)記的講話精神既號(hào)準(zhǔn)了縣域治理的 “脈”，也為改善和推進(jìn)縣域治理指明了方向。但遺憾的是，迄今為止多數(shù)關(guān)于縣域治理的討論仍然是從一般性的治理理論或國(guó)家治理層面出發(fā)，宏觀論述有余微觀分析不足，泛泛爭(zhēng)論有余深入探討不足。對(duì)縣域治理特點(diǎn)和規(guī)律性研究的嚴(yán)重缺乏使得盡管關(guān)于縣域治理的政策建議很多，但大多只是看似有用其實(shí)無(wú)用、放之四海皆準(zhǔn)的“普遍性真理”，既沒(méi)有政策針對(duì)性，也缺乏實(shí)際操作性。
有一些研究已經(jīng)注重對(duì)縣域治理特殊性和規(guī)律性的研究。其中以徐勇教授為領(lǐng)軍人物的華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心倡導(dǎo)的實(shí)證政治學(xué)研究尤為突出。徐勇教授認(rèn)為，“要把縣置于整體社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理體系中分析，找準(zhǔn)縣的位置和特性，把握其薄弱環(huán)節(jié)，采取相互聯(lián)系的整體性措施”。因此，縣域治理實(shí)質(zhì)是“接點(diǎn)政治”。這從理論上對(duì)縣域治理的重要性進(jìn)行了深刻的解讀。
縣域作為一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定且經(jīng)歷了長(zhǎng)期歷史整合的有機(jī)社會(huì)，在某種程度上可以視為一個(gè)較為完整的空間體系，主要包括政治體系、經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)體系、文化體系等方面內(nèi)容。但縣域空間體系的這種特殊性，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)體系還是文化體系，其基本特點(diǎn)究竟是什么卻很少有人涉及。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，縣域空間體系的特殊性究竟又是什么因素所決定的，既有研究也沒(méi)有提出有啟發(fā)性的觀點(diǎn)或針對(duì)性的結(jié)論。
治理總是要與特定的時(shí)空聯(lián)系在一起的。在時(shí)間段相對(duì)確定的情況下，治理就是對(duì)特定空間形態(tài)的治理。特定空間形態(tài)的治理必然有其內(nèi)在的特殊性所在。運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)可以對(duì)國(guó)家治理的空間形態(tài)有不同的分類(lèi)。
一般是把國(guó)家治理按照中心—邊緣的標(biāo)準(zhǔn)把一個(gè)國(guó)家分為中心區(qū)域與邊緣區(qū)域，并對(duì)不同的地理區(qū)域采取不同的治理方式。比如，秦朝時(shí)，將郡以下行政區(qū)域中處于疆域邊緣的部分，確定為 “道”而非“縣”。正是基于邊緣區(qū)域這一空間的特殊性，因此，對(duì)邊緣區(qū)域的研究逐漸演變?yōu)檫吔卫韺W(xué)派。這種對(duì)國(guó)家空間形態(tài)的分類(lèi)是一種政治地理的劃分，有助于把握中心區(qū)域和邊疆區(qū)域治理的特殊性，因此值得提倡。
從空間的地理形態(tài)來(lái)說(shuō)，可以把一個(gè)國(guó)家的空間形態(tài)分為中心空間和邊疆空間，與之相對(duì)應(yīng)的治理就是中心空間的治理和邊疆空間的治理，這兩種空間的治理必然既有相同之處，但各自又有自己的特殊性。
對(duì)縣域空間來(lái)說(shuō)也是如此，從政治地理空間的角度探討縣域治理空間的特殊性為我們提供了一種極為有益的分析視角，有助于把握縣域治理的特殊性和規(guī)律性。因此，研究縣域治理應(yīng)有政治地理空間思維。
縣域治理空間最大特點(diǎn)是相對(duì)分散性
按照不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)家治理空間可以有不同的分類(lèi)，一種常見(jiàn)且比較合理的分類(lèi)方法是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)是特定空間一定規(guī)模人口進(jìn)行生產(chǎn)和生活的一種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)形式。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的角度來(lái)說(shuō)，國(guó)家地理空間應(yīng)當(dāng)主要包括縣域空間和市域空間兩種類(lèi)型。縣域空間上的治理基本對(duì)應(yīng)縣域治理，對(duì)應(yīng)的主要是農(nóng)村地區(qū)，也可稱(chēng)為廣域管理或廣域治理，是“面”的概念；市域空間上的治理對(duì)應(yīng)市域治理，對(duì)應(yīng)的主要是城市范圍，也可稱(chēng)為城市管理或城市治理，是“點(diǎn)”的概念。
當(dāng)前縣域治理的研究多數(shù)是研究處級(jí)這一行政級(jí)別的空間治理，不僅包括縣、自治縣和旗，還包括縣級(jí)市和市轄區(qū)。雖然都是處級(jí)建制，但縣級(jí)市特別是市轄區(qū)的治理實(shí)際上已經(jīng)屬于城市治理的范疇了。縣域治理研究和實(shí)踐中對(duì)城市空間和農(nóng)村空間不加區(qū)分，實(shí)行基本相同的治理模式，是導(dǎo)致目前縣域治理中出現(xiàn)困境的重要原因之一。因此，對(duì)縣域治理的研究應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化傳統(tǒng)縣域的類(lèi)別，把其分為縣域空間和市域空間。
縣域空間和市域空間具有不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)。縣域空間最大的特點(diǎn)是空間體系的相對(duì)分散性，在經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)為生產(chǎn)的分散、在人口方面表現(xiàn)為分布的分散、在社會(huì)方面表現(xiàn)為生活的分散，等等。因此，縣域空間首先是一個(gè)自然地理空間的概念。市域空間最大的特點(diǎn)是空間體系的相對(duì)集中性，在經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)為生產(chǎn)的集中、在人口方面表現(xiàn)為人口的集聚、在社會(huì)方面表現(xiàn)為生活的集中，等等。因此，市域空間首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人口空間的概念。
縣域治理空間的最大特殊性在于縣域空間的相對(duì)分散性，縣域空間的這一根本特點(diǎn)直接決定了縣域空間體系的特點(diǎn)以及縣域治理的規(guī)律性。因此，探討縣域治理的特點(diǎn)和規(guī)律必然要基于縣域空間的相對(duì)分散性進(jìn)行。縣域治理要區(qū)分縣和市（區(qū)），分類(lèi)治理。當(dāng)前有必要對(duì)縣市名稱(chēng)在評(píng)估的基礎(chǔ)上統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范，經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)符合市的標(biāo)準(zhǔn)的一律叫市，不符合市的標(biāo)準(zhǔn)的一律叫縣。
縣域治理目標(biāo)應(yīng)以民生為主
城市治理空間與縣域治理空間各自的特殊性決定了要對(duì)市和縣實(shí)行分類(lèi)治理的策略，根據(jù)各自特點(diǎn)分類(lèi)施策。其中，最重要的是科學(xué)界定城市治理和縣域治理各自的治理目標(biāo)。國(guó)家層面給各級(jí)地方政府規(guī)定的基本職能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)治理和環(huán)境保護(hù)等。但在不同層級(jí)、不同地區(qū)政府職能特別是治理目標(biāo)應(yīng)該有相應(yīng)的側(cè)重，從而把握不同層級(jí)、不同地方政府治理目標(biāo)的特殊性和規(guī)律性，區(qū)分城市治理和縣域治理把握治理目標(biāo)特殊性邊界的重點(diǎn)。
如果說(shuō)空間形態(tài)的特殊性是決定治理目標(biāo)選擇的主要考量，那么，治理目標(biāo)則是決定治理模式選擇和構(gòu)建的關(guān)鍵因素。治理目標(biāo)落到縣域集中在發(fā)展和穩(wěn)定兩大方面。這里一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題是，縣域是要發(fā)展，但縣域發(fā)展絕不是GDP至上，不是數(shù)量的絕對(duì)增長(zhǎng)，而是縣域的全方位發(fā)展，是內(nèi)涵式提升，核心是縣域人民素質(zhì)能力的提升，基礎(chǔ)是民生為主。如果縣域片面地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必然會(huì)導(dǎo)致一系列影響國(guó)家治理基礎(chǔ)的深層次問(wèn)題。
從縣域空間的社會(huì)形態(tài)出發(fā)，縣域治理的根本目標(biāo)應(yīng)以民生為主而非發(fā)展至上。縣域空間的分散性實(shí)際上意味著縣域空間分布的廣袤性，往往與國(guó)土、領(lǐng)土的概念和內(nèi)涵更為密切。縣域是一個(gè)面的概念，市域則是一個(gè)點(diǎn)的概念，把握好二者的特殊性、各自的邊界以及二者的互動(dòng)關(guān)系非常重要。因?yàn)榭h域是“面”的概念，所以縣域與穩(wěn)定的關(guān)系更為直接。為何說(shuō)“郡縣治，天下安”就是這個(gè)道理。廣袤的縣域空間為擾亂社會(huì)秩序的人提供了躲藏的空間，而在相對(duì)集中的城市中，妨礙社會(huì)秩序的人往往難以藏身。在這個(gè)意義上，我們就可以對(duì)市域和縣域的治理目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)定位。市域的定位重在發(fā)展，尤其是工業(yè)發(fā)展；縣域的定位重在穩(wěn)定，尤其是農(nóng)業(yè)為本。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，市域治理的核心是盡可能把日子過(guò)富，而縣域治理的核心是盡可能把日子過(guò)好。
縣域治理以民生為目標(biāo)意味著縣域要成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腹地、文化傳承的空間、生態(tài)保護(hù)的屏障等。縣域在國(guó)家治理中扮演著社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定器和儲(chǔ)備庫(kù)的作用，大量的適齡青年從縣域流向城市，無(wú)數(shù)的生產(chǎn)原料從這里運(yùn)到城市，是縣域人財(cái)物資源向城市的有序流動(dòng)保障了城市的繁華和發(fā)展。如果說(shuō)市域是國(guó)家治理的“前線”，縣域則是“大后方”：穩(wěn)定的大后方、生態(tài)的大后方、人才的大后方、糧食的大后方。縣域治理的規(guī)律之一就是把握“前線”和“后方”各自的邊界，既不能把“后方”變成“前線”，又不能把“前線”變成“后方”。
建立大農(nóng)業(yè)導(dǎo)向型的縣域治理模式
縣域治理發(fā)展方向的特點(diǎn)決定了市縣兩類(lèi)政府職能定位要差異化。國(guó)家治理層面的政府職能包括宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、公共服務(wù)、文化建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等。在縣域治理空間，縣政府職能既要體現(xiàn)國(guó)家治理的普遍性要求，又要凸顯縣域治理的特點(diǎn)和重點(diǎn)。整體來(lái)說(shuō)，縣政府職能主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、公共服務(wù)、文化建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。
中共十八大報(bào)告明確提出并闡述了“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”的原則。該原則要求：要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。
城市和縣域空間各自社會(huì)形態(tài)的特殊性決定了城市治理中城市政府職能的特殊性。比如，同是經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，城市就應(yīng)該把重心放在工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)上來(lái)，這是由城市空間社會(huì)形態(tài)的集中性決定的。因?yàn)闊o(wú)論是工業(yè)發(fā)展還是第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)，都在很大程度上存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。城市空間的社會(huì)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間形態(tài)是一致的，可以相互促進(jìn)。
但在縣域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)就不能是工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)該是大農(nóng)業(yè)，包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、旅游業(yè)等，這同樣是縣域空間的社會(huì)形態(tài)決定的。農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展強(qiáng)調(diào)要因地制宜、強(qiáng)調(diào)特色、強(qiáng)調(diào)千縣千面，而非一味重視規(guī)模和相似。從縣域發(fā)展的根本出路來(lái)說(shuō)，縣域的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。縣域治理就是要走出各具特色的大農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。
作者單位：國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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