埃比尼澤·霍華德(1850-1928)的《明日的田園城市》(Garden City of Tomorrow)是一本具有世界影響的書。該書的深刻之處在于它不僅僅是一本城市規劃的書,更有價值的是提出了社會改革思想。他針對英國大城市的弊端,提出用逐步實現土地社區所有制,建設田園城市的方法,逐步消滅土地私有制,消滅大城市,建立城鄉一體化的新社會。因此從城鎮化模式取向來看,田園城市理論是小城鎮取向的,是小城鎮發展的指導理論。自1898年第一版出版以來,已經過去117年了,但是對我們當前面臨的村鎮發展問題,仍有許多啟發意義。我們當前也面臨這難以忍受的大城市病問題,面臨這農村凋敝問題,面臨這小城鎮沒有發揮擁有的地位和作用問題。當前提出培育特色小鎮,我們有必要重讀《明日的田園城市》,挖掘其真理性思想的指導意義。
一、“城市-鄉村”磁鐵論對特色小鎮目標定位的啟示
特色小鎮的目標定位要放在城鄉關系的大格局和城鎮體系中來考慮。 我國氣候、地理條件千差萬別,歷史悠久,人文薈萃,這是形成格局特色的小城鎮的自然和人文基礎。但是不管如何千差萬別,小城鎮還是有其最本質的特征,即小城鎮是“城市之尾、農村之首”,小城鎮既有助于發展農村,同時也可以緩解城市的壓力。費孝通先生曾指出:“我在這十幾年里從農村體制改革后遍地開花的家庭企業和局限在鄉村小天地里的小型社隊工業,一直看到正在發展中的大城市的開發區,上億農民不同程度地離家投工,廣大鄉鎮已換上了小城市的面貌,農村生產力大大發展,人民生活普遍提高。我們這個小農經濟的國家已出現了城鄉一體化的宏偉前景。”①城鄉一體化是城鄉發展的最終目標,城鄉一體化不是城鄉一樣化,而是城鄉差別化協調發展,而在城鄉之間,小城鎮成為融合城鄉優點的天然載體。根據小城鎮這一本質屬性,把人作為發展的出發點和落腳點,我們可以得出最大限度發揮城鄉兩個方面的優點是特色小城鎮發展的共同愿景。這個愿景已經在一百多年前由城市規劃學的開創者霍華德已經提出來過。
霍華德觀察到人們遷往大城市付出了巨大的代價,鄉村的停滯、落后,和城市過度的兩極分化、過度的資源浪費和愈發脫離人類賴以生存的自然環境。這種代價不僅抑制了鄉村的發展,也抑制了城市的發展,必須進行重大的社會改革。他認為應該建設一種兼有城市和鄉村優點的理想城市,他稱之為“田園城市”。田園城市理論是針對當時英國工業革命后大城市出現的擁擠、污染、疫病流行等問題而提出來的,目標是融合城鄉二者優點的城鄉一體化的新型城鎮模式。霍華德指出:“事實并不像通常所說的那樣只有兩種選擇——城市生活和鄉村生活,而有第三種選擇。可以把一切最生動活潑的城市生活的優點和美麗,愉快的鄉村環境和諧地組合在一起。這種生活的現實性將是一種“磁鐵”,它將產生我們大家夢寐以求的效果——人民自發地從擁擠的城市投入大地母親的仁慈懷抱,這個生命、快樂、財富和力量的源泉。可以把城市和鄉村當作兩塊磁鐵,它們各自力爭把人民吸引過去,然而還有一個與之抗衡的勁敵,那就是部分吸取二者特色的新的生活方式。”
霍華德用城市磁鐵、鄉村磁鐵和城市——鄉村磁鐵來說明城、鄉各自的優缺點和建立“城市——鄉村”磁鐵即田園城市的必要性。
左面的磁鐵:城市——遠離自然;社會機遇;群眾相互隔閡;娛樂場所;遠距離上班;高工資;高地租;高物價;就業機會;超時勞動;失業大軍;煙霧和缺水;排水昂貴:空氣污濁;天空朦朧;街道照明良好;貧民窟與豪華酒店;宏偉大廈。
右面的磁鐵:鄉村——缺乏社會性;自然美;工作不足;土地閑置;提防非法侵入;樹木、草地、森林;工作時間長;工資低;空氣清新;地租低;缺乏排水設施;水源充足;缺乏娛樂;陽光明媚;沒有集體精神;需要改革;住房擁擠;村莊荒蕪。
下面的磁鐵:城市-鄉村——自然美;社會機遇;接近田野和公園;地租低;工資高;地方稅低;有充裕的工作可做;低物價;無繁重勞動;企業有發展余地;資金周轉快;水和空氣清新;排水良好;敞亮的住宅和花園;無煙塵;無貧民窟;自由;合作。
霍華德提出:城市磁鐵和鄉村磁鐵都不能全面反映大自然的用心和意圖。人類社會和自然美景本應兼而有之。兩塊磁鐵必須合而為一。正如男人和女人互通才智一樣,城市和鄉村亦應如此。城市是人類社會的標志,鄉村是上帝愛世人的標志。“城市和鄉村必須成婚,這種愉快的結合將進發出新的希望、新的生活、新的文明。”他說寫《明日的田園城市》一書“目的就在于構成一個城市一鄉村磁鐵。”
霍華德提出城市-鄉村磁鐵理想模式在資本逐利占主導地位的資本主義社會很難實現,但是在我國生態文明建設的大背景下,應該有了用武之地。當然,我們今天對城市和鄉村的優缺點有了更深入的認識,我們也更有條件通過特色小鎮的培育實現霍華德融合城鄉優點的田園城市夢想。在新的經濟、技術條件下,特別是在大城市郊區,更容易實現田園小鎮理想。其主要動力是城鎮化后期之后郊區化和人們對詩意的棲居的理想的疊加。小城鎮的山水人文之美加上城市化的優良公共服務會為搭建城鄉優勢整合的新載體提供基本條件,并成為城鄉創業創新的新平臺。特色小鎮比一般小城鎮在自然環境、文化遺產、建設風貌和產業特色方面更加突出和鮮明。特色小鎮培育只要把握了融合城鄉優勢的目標定位,發展就有了正確的坐標系。內蒙古自治區提出:“依托鄉村田園風光,以打造生態宜居為核心,強化鄉村規劃建設管理,加大環境保護力度,打造生態優良、清潔舒適、風貌優美的宜居小鎮。”遼寧省提出:抓好以農村垃圾、污水、畜禽糞便、秸稈治理為主的鄉村環境治理工程,完善農村環境基礎設施及公共服務體系建設,建設生態宜居型特色鄉鎮。這些都體現了融合城鄉優點的理想愿景的追求。
另外,以建制鎮整體提升開展的特色小鎮培育不能就鎮區論鎮區,應該鎮村聯動,以鎮帶村,統籌規劃城鄉基礎設施網絡,促進水電路氣信等基礎設施城鄉聯網、生態環保設施城鄉統一布局建設。推動城鎮公共服務向農村延伸,逐步實現城鄉基本公共服務制度并軌、標準統一。
二、限制城市人口和用地規模思想的啟示
霍華德在《城市-鄉村磁鐵》一章中對田園城市的結構布局進行了詳細的描述,但是我認為更有意義是他對城市人口和土地面積總量控制的思想,這種總量控制思想暗合當前生態文明建設對城市發展的要求。從生態經濟學角度來看,只有把握了總量規模問題,再來談內部結構和效率才有意義。
1919年,英國“田園城市和城市規劃協會”經與霍華德商議后,明確提出田園城市的含義:田園城市是為健康、生活以及產業而設計的城市,它的規模能足以提供豐富的社會生活,但不應超過這一程度;四周要有永久性農業地帶圍繞,城市的土地歸公眾所有,由一委員會受托掌管。
霍華德對他的理想城市作了具體的規劃,并繪成簡圖。他建議田園城市占地為 6000英畝(1英畝=0.405公頃)。城市居中,占地1000英畝;四周的農業用地占5000英畝,除耕地、牧場、果園、森林外,還包括農業學院、療養院等。農業用地是保留的綠帶,永遠不得改作他用。在這6000英畝土地上,居住32000人,其中30000人住在城市,2000人散居在鄉間。城市人口超過了規定數量,則應建設另一個新的城市。田園城市的平面為圓形,半徑約1240碼(1碼=0.9144米)。中央是一個面積約 145英畝的公園,有6條主干道路從中心向外輻射,把城市分成6 個區。城市的最外圈地區建設各類工廠、倉庫、市場,一面對著最外層的環形道路,另一面是環狀的鐵路支線,交通運輸十分方便。霍華德提出,為減少城市的煙塵污染,必須以電為動力源,城市垃圾應用于農業。
城市部分1000英畝大約4平方公里,與浙江等省設定的特色小鎮3平方公里規模尺度恰好比較接近。特色小鎮規劃面積3平方公里,建設面積1平方公里。這樣安排符合三生空間協調的原則,生態空間的底線、滿意、理想格局應該分別占陸地總面積的32%、61%和82%,因此保留66%以上綠色空間(非建設面積)是使特色小鎮達到滿意的生態格局的基本要求。
截止2014年,我國1.77萬個建制鎮中,80.23%建制鎮的鎮域人口在1-6萬。鎮域人口20萬以上只有16個。91.0%建制鎮的鎮區人口在2萬人以內,80.93%建制鎮的建成區面積在3平方公里以內。
控制特色小鎮人口和空間規模有兩個意義:一是保持小鎮的特色。如果人口和建成區面積過大,就變成小城市了,不成其為小鎮。二是由于與小尺度范圍的生態環境承載力相適應,保持尺度宜人,看得見山、望得見水、記得住鄉愁。
三、以小城市群(社會城市)代替大城市的啟示
有條件的小城鎮,包括特色小鎮很可能成長為小城市,但是除了向中小城市發展外,也可以有另一種空間發展模式,這就是霍華德提出的用若干個小城市構成的小城市群替代一個單一的大城市發展模式。
霍華德設想:當一個田園城市增長到達到32000人,它將靠在其“鄉村地帶”以外不遠的距離建設另外的城市來增長,因此新城鎮也會有其自己的鄉村地帶…隨著時間的推移,形成一個城市群,即“社會城市”。各個田園城市在行政上相互獨立。
扉頁中的“無貧民窟無煙塵的城市群”圖,用圖解的方式介紹了“社會城市”的結構形態和主要內容:
(1)一個面積12000英畝、人口53000人的中心城市和若干個面積9000英畝(正文為6 000英畝)、人口32000人、名稱和設計各異的田園城市,共同組成了一個有農業地帶分隔的總面積66000英畝、總人口250000人的城市群,即社會城市。從中心城市中心到各田園城市中心約4英里;從中心城市邊緣到各田園城市邊緣約2英里。
(2)各城市之間放射交織的道路(Road)、環形的市際鐵路(Inter Municipal Railway),從中心城市向各田園城市放射的上面有道路的地下鐵道(Under Ground with Roads over)以及環行的市際運河(Inter Municipal Canal)和從中心城市邊緣向田園城市放射的可通向海洋的大運河(Grand Canal)等,在交通、供水和排水上,把社會城市聯結成一個整體。
(3)在田園城市四周,有自留地(Allotments);在城市之間的農業用地上,有新森林(New Forest)、大農場(Large Farms)、癲癇病人農場(Epileptic Farms)、水庫和瀑布(Reservoir & Water fall)、療養院(Convalescent Homes)、工業療養院(Industrial Homes)、流浪兒童之家(Homes for Waifs)、戒酒所(Home for Inebriates)、精神病院(Insane Asylum)、農學院(Agricultural College)、盲人學院(College for Blind)、墓地(Cemetery)、采石場(Stone Quarries)、磚廠(Brickfields)。
從“無貧民窟無煙塵的城市群”這一命名可以看出霍華德社會城市群的設想意義所在,就是避免大城市病。他認為社會城市不僅可以新建,也可以用來改造倫敦這樣既有的大城市。特色小鎮的發展要因地制宜,在適宜的條件下,可以把地理上接近的若干特色小鎮通過交通、綠道等網絡有機聯系起來構成一個特色小鎮群。既整體上發揮一個幾十萬人口規模城市的作用,又保各自的特色,避免單一大城市的各種城市病。
四、土地社區共同擁有對處理特色小鎮用地問題的啟示
傳統的用地擴張模式是把農村集體土地征收為國有,然后通過招拍掛等方式出讓給開發者使用。這種模式在土地財政驅動下,造成土地城鎮化快于人口城鎮化的結構。特色小鎮的土地不應該繼續采用傳統的征地模式,完全可以結合農村土地所有權承包權經營權分置改革,采取創新的解決方式。霍華德所提出的田園城市土地由社區全體居民共同擁有的模式也很有借鑒意義。
霍華德的基本設想是通過發行債券購買田園城市的用地,土地歸社區共同所有,在法律上列在4位德高望重的人士的名下,委托他們代管。他分別測算了農業用地和城市用地的租金收入和支出。全部收人來自地租,用于四個方面的支出:(a)支付購地資金的利息,(b)提供償還本金的償債基金,(c)建設并維護那些通常由市政府或其他地方當局用強制征收的地方稅來建設和維護的各項工程,(d)(在還清債務以后)提供大量公積金,用于老年撫恤金或事故保險和疾病保險等其他方面。可以看出,霍華德希望通過土地社區所有制避免土地私有制下的高地價和盲目擴張。他認為社區所有制之下,能夠自覺保持小城市群的結構。這種設想的本質是社區共同體將土地租金收入用于市政建設和公共服務,自我監督,自我良性循環。
借鑒霍華德的思想,我們在特色小鎮建設中不一定要把農村集體土地轉為國有土地,可以保留集體所有制,或者按照承包面積量化到村民家庭或個人,改造成股份制公司持有,以公司與外來投資對接,集體或村民共同持有的土地只許租賃,不許買賣,可以繼承,從而保持農村土地制度的穩定。土地出租收益一部分作為公積金用于集體的社會保障和公共服務,一部分作為村民土地流轉收入。在不改變土地性質的前提下,讓村民參與特色小鎮建設,分享特色小鎮發展的效益。做到不能把農村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產能力改弱了,不能把農民利益損害了。開發者不必一次性付出高額的征地成本,村民又可以增加持續的土地租金收入。
五、人民城市的啟示
金經元先生在《明日的田園城市》譯者序中指出:霍華德“在城市規劃指導思想上擺脫了顯示統治者權威的舊模式,提出了關心人民利益的新模式。這是城市規劃立足點的根本轉移。”
在第十二章“社會城市”中,霍華德談到田園城市發展應遵循的正確原則時說:“田園城市一直增長到人口達到32000人。它將怎樣繼續發展? ……它是否要在環繞它的農業地帶上進行建設,從而永遠損壞它稱為‘田園城市’的名聲?肯定不是。如果環繞該城鎮的土地,像環繞我們現有城市的土地一樣,屬于那些迫切想從中牟利的私人,這種災難性后果肯定會出現。……但是幸而環繞田園城市的土地不在私人手中,而在人民手中:不是按個人設想的利益,而是按全社區的真正利益來管理。”霍華德在序言中說:“大家似乎一直認為人民,至少是勞動人民,……現在不可能,而且永遠不可能住在農村而從事農業以外的職業;擁擠而有礙健康的城市是經濟科學的結論;我們現在這種把工業和農業截然分開的產業形式必然是一成不變的。這種謬誤非常普遍,全然不顧存在著各種不同于固有成見的可能性。”霍華德設想土地社區共同所有制就是要把土地收益和公共服務的決策權掌握在田園城市全體市民手里。
金經元先生認為:“《明日的田園城市》的人民性,吹響了人民城市的號角。這號角聲始終在全世界回蕩。它提醒我們不要陶醉于當前城市的亮麗外表而不求進取。以貪婪為動力,不關心絕大多數人民利益的城市,不可能真正促進社會的繁榮。”
中央城市工作會提出了“堅持以人民為中心的發展思想,堅持人民城市為人民”的原則,特色小鎮建設同樣必須堅持以人民為中心的發展思想,遵循社會發展規律,走一條包容性的發展道路。堅持包容性發展核心是要處理好特色小鎮建設與原住民的關系。特色小鎮發展要堅持以人為本,民生優先的原則,讓當地居民參與建設,共享發展成果。地方政府要正確引導,不能把好的資源和土地一賣了之,造成失地農民,影響社會穩定。不能讓野蠻下鄉,圈占優勢資源,而應該保護農民合法權益,通過確權,在制度上保障農村的參與權、收益權。
作者單位:全國市長研修學院(住房和城鄉建設部干部學院)
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