——基于上海市FC鎮(zhèn)社會(huì)治理體系調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)
摘 要：本文通過分析上海市社會(huì)治理體系最新調(diào)整及國內(nèi)各地相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，指出從國家政權(quán)建設(shè)向國家治理建設(shè)轉(zhuǎn)型中，一度從人們視野中消失的村居小組正重新作為國家最基礎(chǔ)治理單元。作為最小治理單元的村居小組，不同于政經(jīng)合一的人民公社體制和單位體制時(shí)代最小政權(quán)單元與最大自治單元對立的雙軌結(jié)構(gòu)，而是國家、市場、社會(huì)等多元主體參與共治的場域單元；它也不是一個(gè)獨(dú)立完整的政經(jīng)社單元，具有賦稅、教化與治安功能，整體性管理工農(nóng)商學(xué)兵，而是國家引領(lǐng)的社會(huì)治理單元，承擔(dān)政治教化與社會(huì)治安功能。這一治理重心下沉雖然對生活共同體與治理共同體的重構(gòu)具有重要的積極意義，卻無法回避它對縱向治理體系和村居內(nèi)部產(chǎn)生的分化效應(yīng)，使得村居委會(huì)愈發(fā)“錯(cuò)位”，也無法完全整合橫向治理體系等問題。最后指出，應(yīng)該在國家治理體系的整體性框架內(nèi)，依照分類分級(jí)的原則，重新認(rèn)識(shí)國家政權(quán)的嵌入、脫嵌與再嵌入的歷史進(jìn)程。
關(guān)鍵詞：村居小組；政權(quán)嵌入；治理單元；分類分級(jí)
一、問題的提出
國家政權(quán)建設(shè)與社會(huì)自治建設(shè)是理解中國國家與社會(huì)關(guān)系的主導(dǎo)范式，城市單位體制與農(nóng)村人民公社體制解體已經(jīng)超過三十年。如何評(píng)價(jià)這三十年我國國家與社會(huì)關(guān)系的重建及其未來發(fā)展方向，目前學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)對社會(huì)自治建設(shè)持悲觀態(tài)度，認(rèn)為三十年來國家政權(quán)主導(dǎo)的社會(huì)自治建設(shè)，只是恢復(fù)了社會(huì)自治的形式，政府實(shí)際運(yùn)作機(jī)制并沒有發(fā)生根本改變，甚至在某種意義上，政府機(jī)構(gòu)變革出現(xiàn)內(nèi)卷化。[1]社會(huì)自治雖得到一定拓展，但國家政權(quán)也繼續(xù)向基層延伸并不斷強(qiáng)化。[2]新劃定的社會(huì)空間依然是國家用以貫徹意志，控制與整合社會(huì)的基本政權(quán)單元，而不是可以促進(jìn)社會(huì)自治建設(shè)的地域生活共同體。[3]第二種觀點(diǎn)關(guān)注國家政權(quán)重建引發(fā)的治理問題，一方面單位或生產(chǎn)隊(duì)瓦解、社會(huì)流動(dòng)加劇與工作組織多元化，直接對接個(gè)體來承擔(dān)治理責(zé)任的組織大大減少，個(gè)體化時(shí)代來臨；另一方面國家因此直面?zhèn)€體，原先可以在單位內(nèi)解決的小范圍的單位內(nèi)部矛盾直接轉(zhuǎn)化為個(gè)體與國家的矛盾，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)陡然上升。由國家與單位構(gòu)成的雙重治理結(jié)構(gòu)的瓦解，導(dǎo)致基層社會(huì)治理體系失效。[4]國家政權(quán)從社會(huì)里“脫嵌”，成為懸掛半空的無根浮萍[5]，而基層社會(huì)自治建設(shè)卻出現(xiàn)家族化、精英化[6]、熟人化[7]、黑惡化、刁民化[8]等問題。[9]國家政權(quán)無法與社會(huì)自治完成對接，甚至出現(xiàn)地方政府與社會(huì)勢力結(jié)盟的治理內(nèi)卷化[10]現(xiàn)象。
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為國家與社會(huì)關(guān)系重建的實(shí)際路線應(yīng)是法團(tuán)主義[11]，不同利益主體在新劃定的社會(huì)空間中協(xié)作治理[12]。法團(tuán)主義認(rèn)為應(yīng)該超越簡單的國家與社會(huì)范式，以場域的理念和日常生活運(yùn)作的邏輯審視社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中各類行動(dòng)者[13]，發(fā)掘組織社會(huì)的不同規(guī)范或原則[14]。國家與社會(huì)關(guān)系的重建已經(jīng)不同于傳統(tǒng)的上下分立，而變?yōu)榭v橫交錯(cuò)，縱向到底，橫向到邊的新結(jié)構(gòu)[15]。因此建立縱橫結(jié)合的秩序整合新框架[16]，形成縱向整合與橫向整合機(jī)制的有效銜接，即在推動(dòng)公眾參與并形成有效社會(huì)協(xié)商，激發(fā)社會(huì)內(nèi)在活力的同時(shí)強(qiáng)化縱向秩序的合法性，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)整合與共治[17]，是國家與社會(huì)關(guān)系重建的關(guān)鍵。雖然有不同聲音[18]和特殊經(jīng)驗(yàn)，但以第三種觀點(diǎn)為代表，國家與社會(huì)關(guān)系重建的方向處于逐漸清晰化的過程中：堅(jiān)持系統(tǒng)治理，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制與全民共建共享的社會(huì)治理格局。但是，在對自上而下的國家政權(quán)建設(shè)與自下而上的社會(huì)自治建設(shè)如何實(shí)現(xiàn)各利益主體有機(jī)銜接[19]的問題日益清晰化的同時(shí)，不管是政府、社會(huì)還是學(xué)界都明顯忽視了對二者應(yīng)該在何處完成銜接的問題的探討。換言之，國家政權(quán)與社會(huì)自治的結(jié)合邊界在哪里？
與西方社會(huì)自發(fā)工業(yè)化相比，國家主導(dǎo)是后發(fā)工業(yè)化國家的共同特征。社會(huì)主導(dǎo)的發(fā)展，僅僅需要最小國家維持基本秩序，國家最小化征用社會(huì)資源；而國家主導(dǎo)的發(fā)展，僅僅需要最小社會(huì)維持日常生活，國家最大化征用社會(huì)資源。因此，國家政權(quán)持續(xù)侵入社會(huì)自治成為研究近代以來中國國家與社會(huì)關(guān)系的主導(dǎo)觀點(diǎn)。那么，國家邊界即保證社會(huì)日常生活不至于崩潰的前提下，國家征用社會(huì)資源的最大限度在哪里？國家與社會(huì)對接的邊界在哪里？反之，我們也必須發(fā)問：社會(huì)邊界即維持國家基本秩序不至崩潰的前提下，國家征用社會(huì)資源的最小限度在哪里？從物理空間講，國家政權(quán)的最大邊界就是國家侵入社會(huì)而建構(gòu)的最小政權(quán)單元，社會(huì)自治的最大邊界就是社會(huì)反抗國家而建構(gòu)的最大自治單元。波蘭尼指出雖然市場嵌入社會(huì)，社會(huì)被嵌入市場，但完全脫嵌于社會(huì)的自由市場是不存在的。[20]因此，借用新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)嵌入與脫嵌的洞見，上述問題可以轉(zhuǎn)述為國家嵌入社會(huì)的最大限度在哪里？社會(huì)脫嵌國家的最大限度在哪里？
二、歷史上的嵌入與脫嵌：政權(quán)建設(shè)的邏輯
費(fèi)孝通將國家政權(quán)與社會(huì)自治概括為雙軌政治，國家政權(quán)對社會(huì)自治的嵌入是自上而下的軌道，社會(huì)自治對國家政權(quán)的脫嵌是自下而上的軌道。在傳統(tǒng)社會(huì)，自上而下軌道的最大邊界即最小政權(quán)單元是縣，縣之下屬于社會(huì)反抗國家而建構(gòu)的最大自治單元。而新的保甲制度摧毀了以士紳為主體的社會(huì)自治組織，將最小政權(quán)單元擴(kuò)張到每家的門前，甲即做為最小政權(quán)單元，又做為最大自治單元，試圖完成雙軌政治的合一。這一新的國家政權(quán)建設(shè)有效地促進(jìn)國家征用社會(huì)資源，卻無法承擔(dān)生活單位的自治，社會(huì)在僵化中崩潰。因?yàn)檎问巧畹囊徊糠郑螁挝槐仨毟鶕?jù)生活單位。[21]
黃宗智指出二十世紀(jì)前最小政權(quán)單元依照保甲制度的軌道，理論上可以抵達(dá)主管10戶的牌頭，但實(shí)際上牌頭、甲長甚至鄉(xiāng)保都不直接由縣政府任命。最小政權(quán)單元實(shí)際上只到縣，鄉(xiāng)保是半官職人員，是國家政權(quán)與社會(huì)自治的重要交接點(diǎn)。二十世紀(jì)國家以村長制度再次試圖將最小政權(quán)單元擴(kuò)展到村，如果村莊內(nèi)生權(quán)力結(jié)構(gòu)即村莊社會(huì)自治依然存在，那么村長制不過是原先會(huì)首制的新名稱，如果村莊共同體已經(jīng)瓦解，村長制極易被不軌之徒僭取。[22]杜贊奇將這一過程概括為國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化，最小政權(quán)單元擴(kuò)張到村莊，國家直接向村莊征用資源，村莊內(nèi)生的保護(hù)型權(quán)力結(jié)構(gòu)被營利型權(quán)力結(jié)構(gòu)取代，營利型權(quán)力結(jié)構(gòu)的擴(kuò)張，反過來又要求更多的征用。社會(huì)在國家擴(kuò)張與不軌之徒的雙重侵壓下崩潰。[23]
那么我們是否可以依照上述分析指出，最小政權(quán)單元邊界擴(kuò)張及其對社會(huì)原先自治權(quán)力結(jié)構(gòu)的摧毀，反向激發(fā)了社會(huì)脫嵌國家的張力，使得社會(huì)重建運(yùn)動(dòng)成為可能？也只有從根本上完成社會(huì)重建，確立新的社會(huì)自治邊界與權(quán)力結(jié)構(gòu)，新生的民族國家才能獲得穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)。梁漱溟就直言近百年史就是一部鄉(xiāng)村社會(huì)破壞史，鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)一方面起于鄉(xiāng)村社會(huì)自救，但更重要的是以此統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟(jì)與文化建設(shè)。只有社會(huì)完成重建，國家才能立足，因此這也是一種建國運(yùn)動(dòng)，由最小的鄉(xiāng)村社會(huì)一級(jí)一級(jí)向上擴(kuò)展到大社會(huì)即國家，由小范圍的鄉(xiāng)村社會(huì)自治擴(kuò)展到整個(gè)民族社會(huì)的一體性。[24]梁漱溟期待社會(huì)從國家中脫嵌，將最大自治單元逐步擴(kuò)展至國家，以社會(huì)重建來改造國家。這雖是他對國家極其失望的無奈選擇，但經(jīng)由社會(huì)自治的逐級(jí)擴(kuò)展以建立民主國家的思路，也啟示我們思考社會(huì)自治單元的最大邊界究竟可以擴(kuò)展到哪里。
以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)，一開始就有意識(shí)地完成對國家政權(quán)的脫嵌。通過發(fā)動(dòng)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，將農(nóng)民以農(nóng)民協(xié)會(huì)的形式組織起來，成立農(nóng)民政權(quán)的新鄉(xiāng)村自治機(jī)關(guān)，重建鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生權(quán)力結(jié)構(gòu)。二十世紀(jì)以來最小政權(quán)單元擴(kuò)張形成的營利型經(jīng)紀(jì)組織成為農(nóng)民協(xié)會(huì)主要革命對象，特別是把持區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)關(guān)的土豪劣紳。農(nóng)民協(xié)會(huì)完成了最小政權(quán)單元從縣到鄉(xiāng)村的擴(kuò)展，形成新的類似二十世紀(jì)前的雙軌政治，只不過自下而上的社會(huì)自治軌道由士紳變?yōu)檗r(nóng)民協(xié)會(huì)。原先由縣長和土豪劣紳結(jié)合的縣級(jí)政治結(jié)構(gòu)，變?yōu)榭h長和革命民眾團(tuán)體的結(jié)合。[25]梁漱溟與毛澤東都試圖讓因最小政權(quán)單元擴(kuò)張而崩潰的社會(huì)自治重新組織起來，完成鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)力結(jié)構(gòu)的重建。然而與梁漱溟的社會(huì)自治單元可擴(kuò)展至整體國家不同，毛澤東依然是在縣的邊界內(nèi)關(guān)注社會(huì)自治重建。自下而上的農(nóng)民協(xié)會(huì)完成社會(huì)自治重建的同時(shí)，也重建了與二十世紀(jì)前最小政權(quán)單元——縣相對接的組織基礎(chǔ)，最小政權(quán)單元從而有效地?cái)U(kuò)展至鄉(xiāng)村。“土地改革，不僅政權(quán)組織第一次真正地下沉到鄉(xiāng)村，而且摧毀了非正式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的根基。”[26]在這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)村社會(huì)自治重建與國家政權(quán)重建是一體相連的過程，鄉(xiāng)村社會(huì)自治組織與國家政權(quán)組織完成對接。
新中國成立后，經(jīng)過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化與人民公社運(yùn)動(dòng)，最終以生產(chǎn)隊(duì)（城市為單位制）作為國家政權(quán)與社會(huì)自治對接的邊界。生產(chǎn)隊(duì)既是國家政權(quán)的最小單元，又是社會(huì)自治的最小單元。最小政權(quán)邊界借助生產(chǎn)隊(duì)的建制，真正抵達(dá)傳統(tǒng)社會(huì)保甲制的范圍，國家意志能夠暢通無阻的自上而下貫徹至每個(gè)家庭，雙軌政治變?yōu)橐辉v向秩序[27]，政治單位與生活單位合一。因此鄉(xiāng)村人民公社體制和城市單位體制瓦解后，國家政權(quán)與社會(huì)自治重建的過程就是最小政權(quán)單元從村居小組收縮至行政村或居委會(huì)，社會(huì)最大自治單元從村居小組擴(kuò)展到行政村或居委會(huì)，社會(huì)在泛政治化后去政治化回歸生活化。[28]與此同時(shí)，社會(huì)自治單元內(nèi)部權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)也在重建，通過村民或居民自治，社會(huì)內(nèi)部各力量為利益分配而進(jìn)行斗爭與妥協(xié)[29]，完成與自上而下的國家政權(quán)對接。
三、國家政權(quán)的再嵌入：社會(huì)治理的邏輯
社會(huì)治理實(shí)踐的新發(fā)展，將正在黯然消逝的舊事物不斷地拋回觀察者敏銳的視野，并在新的發(fā)展語境下重新審視。“一切真歷史都是當(dāng)代史。因?yàn)楫?dāng)生活的發(fā)展需要它們時(shí)，死歷史就會(huì)復(fù)活，過去史就會(huì)再變成現(xiàn)在的。”[30]本文通過分析上海市社會(huì)治理體系最新調(diào)整及國內(nèi)各地相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，指出從國家政權(quán)建設(shè)向國家治理建設(shè)轉(zhuǎn)型中，一度從人們視野中消失的村居小組正重新作為國家最基礎(chǔ)治理單元。作為最小治理單元的村居小組，不同于政經(jīng)合一的人民公社體制和單位體制時(shí)代最小政權(quán)單元與最大自治單元對立的雙軌結(jié)構(gòu)，而是國家、市場、社會(huì)等多元主體參與共治的場域單元；它也不是一個(gè)獨(dú)立完整的政經(jīng)社單元，具有賦稅、教化與治安功能，整體性管理工農(nóng)商學(xué)兵，而是國家引領(lǐng)的社會(huì)治理單元，承擔(dān)政治教化與社會(huì)治安功能。這一治理重心下沉雖然對生活共同體與治理共同體的重構(gòu)具有重要的積極意義，卻無法回避它對縱向治理體系和村居內(nèi)部產(chǎn)生的分化效應(yīng)，使得村居委會(huì)愈發(fā)“錯(cuò)位”，也無法完全整合橫向治理體系等問題。最后指出，應(yīng)該在國家治理體系的整體性框架內(nèi)，依照分類分級(jí)的原則，重新認(rèn)識(shí)國家政權(quán)的嵌入、脫嵌與再嵌入的歷史進(jìn)程。
上海市FC鎮(zhèn)位于FX區(qū)東部，面積110平方公里，常住人口22萬，戶籍人口8萬，外來人口14萬。2004年由四鎮(zhèn)合一，轄有3個(gè)鎮(zhèn)管社區(qū)、41個(gè)行政村、9個(gè)居委，541個(gè)村民小組，80個(gè)居民小組。因上海市控制人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的城市發(fā)展戰(zhàn)略，F(xiàn)C鎮(zhèn)通過拆除違章建筑、清理低端的家庭作坊式的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、環(huán)境污染嚴(yán)重的養(yǎng)殖業(yè)以及提高教育準(zhǔn)入門檻，實(shí)現(xiàn)生存壓力倒逼外來人口移出。與此同時(shí)，在上海市創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)1號(hào)課題的推動(dòng)下，F(xiàn)C鎮(zhèn)以治理網(wǎng)格為突破口，通過治理網(wǎng)格空間精細(xì)化、治理網(wǎng)格功能擴(kuò)展、政府條塊關(guān)系與人員結(jié)構(gòu)調(diào)整、多元治理主體的形成等方式展開社會(huì)治理。
依照空間社會(huì)學(xué)理論，網(wǎng)格化就是空間結(jié)構(gòu)順著社會(huì)關(guān)系精細(xì)分化的過程，主要有兩種發(fā)展趨勢：一是網(wǎng)格空間范圍的全覆蓋。網(wǎng)格化發(fā)端于街面空間內(nèi)社會(huì)治安管理[31]，F(xiàn)C鎮(zhèn)網(wǎng)格劃分經(jīng)歷了以鎮(zhèn)區(qū)街面為單元的網(wǎng)格，全鎮(zhèn)空間內(nèi)以居委會(huì)、行政村、街面、工業(yè)園區(qū)為單元的網(wǎng)格，以村民小組、居民小組、商戶、企業(yè)為單元的網(wǎng)格三個(gè)階段。網(wǎng)格功能從最初的城市管理，逐漸加入?yún)^(qū)域黨建、群眾工作與群防群治，將各類網(wǎng)格統(tǒng)一整合。二是從管理單元向治理單元轉(zhuǎn)變。“治理表示從有計(jì)劃地關(guān)注層級(jí)和政治與行政之間、國家與社會(huì)之間清楚的界限，到有組織、有計(jì)劃地強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)、政治家和行政管理者的重疊角色，以及國家與社會(huì)行動(dòng)者的重疊角色。”[32]因此，網(wǎng)格從單一的管理單元轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌雠c社會(huì)等多元主體參與的治理單元。網(wǎng)格內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)包括：網(wǎng)格長、黨建指導(dǎo)員、城市管理員、群眾工作員與群防群治員，其中體制外網(wǎng)格員占比超過90%。因此，在網(wǎng)格化的過程中村居小組作為最小政權(quán)單元與最大社會(huì)自治單元的結(jié)合邊界，以最小治理單元的新形式，重新成為國家治理的基礎(chǔ)單元。
在外來人口占多數(shù)的村居，則將網(wǎng)格進(jìn)一步精細(xì)化，以類似保甲制的規(guī)模，每十戶選舉產(chǎn)生一名協(xié)管員，每二百人選舉一名居民代表，同時(shí)成立外來人口管理與服務(wù)委員會(huì)作為協(xié)管員的管理機(jī)構(gòu)，委員由居民代表選舉產(chǎn)生。十戶一協(xié)管的基礎(chǔ)治理單元也適用于街面網(wǎng)格，每十個(gè)商戶選舉產(chǎn)生一名商戶代表，每十個(gè)商戶代表選舉產(chǎn)生一名商戶骨干，作為街面網(wǎng)格中的城市管理員。與原先已存在組織基礎(chǔ)，以網(wǎng)格形式重新激活的村居小組不同，外來人口占多數(shù)的村居和街面網(wǎng)格中，組織基礎(chǔ)不復(fù)存在或不曾存在，正是通過網(wǎng)格形式，重建國家政權(quán)與社會(huì)自治對接的組織基礎(chǔ)，完成組織化吸納。
FC鎮(zhèn)將最小治理單元重新建立于村居小組，在2014年中央一號(hào)文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。”以來全國社會(huì)治理體制的探索經(jīng)驗(yàn)中，并不是孤立的案例。徐勇將廣東、廣西、湖北等地鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新概括為五種模式：廣東清遠(yuǎn)市的自然村自治模式，湖北秭歸縣的村落自治模式，廣西河池市的屯級(jí)黨群共治模式，廣西貴港市的一組兩會(huì)模式，廣西融水縣的五會(huì)屯治模式[33]；王海俠、孟慶國[34]，王曉莉[35]提出江西省分宜縣模式；朱萌提出湖南省長沙市格塘鎮(zhèn)模式[36]。上述模式的共同特征是縮小村民自治邊界，治理重心由行政村下沉到村民小組（自然村），治理單位與產(chǎn)權(quán)單位相吻合[37]，同時(shí)成立相對應(yīng)的黨小組。以村民小組為基礎(chǔ)治理單元，村民在自然形成的地域生活共同體內(nèi)完成社會(huì)自治，國家政權(quán)通過與村民小組的組織對接而真正落地。因此，國家政權(quán)再嵌入時(shí)代，以村居小組為最小治理單元，與政經(jīng)合一的集體化時(shí)代有根本區(qū)別。
（1）作為權(quán)力競爭場域的村居小組
不再將村居小組視為國家政權(quán)與社會(huì)自治邊界競爭的封閉的地域空間，而是開放的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)空間。在其中，不同的利益主體——基層政府、村居委會(huì)、村居小組長、內(nèi)生社會(huì)組織、外來社會(huì)組織、公司等展開權(quán)力競爭，通過組織化動(dòng)員、對話、協(xié)商等方式，達(dá)成動(dòng)態(tài)均衡的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)。以地域生活共同體為基礎(chǔ)的村居小組不再是傳統(tǒng)的自我封閉、缺乏活力、不善合作等刻板形象，而是開放競爭、多元主體、緊密組織的社會(huì)場域。例如有學(xué)者試圖挖掘村民組長的內(nèi)向家戶，外向村莊的雙重特性，探索重構(gòu)村莊與農(nóng)民的社會(huì)連結(jié)路徑。[38]FC鎮(zhèn)網(wǎng)格員中既有本地群眾骨干，又有常住外來人員，企業(yè)業(yè)主或企業(yè)黨員也被組織化吸納，成為重要的參與治理主體。通過區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)，將銀行、稅務(wù)、電信、消防、學(xué)校、派出所、郵政所、供水所、衛(wèi)生院等單位及工作人員統(tǒng)籌，積極參與網(wǎng)格內(nèi)社會(huì)治理。
（2）作為社會(huì)治理單元的村居小組
作為最小政權(quán)單元與最大自治單元的生產(chǎn)隊(duì)或單位，是政經(jīng)社合一的具有完整的賦稅、教化與社會(huì)治安功能。但國家政權(quán)再嵌入形成的多元主體參與的最小治理單元，只承擔(dān)部分政治教化和社會(huì)治理功能。村居小組自治并不能替代以行政村為單元的自治。村居小組擁有集體產(chǎn)權(quán)，但失去了對居民經(jīng)濟(jì)生活計(jì)劃與管理的職能，也不再承擔(dān)繳納國家賦稅的功能。即使作為社會(huì)治理單元，但僅靠網(wǎng)格自身力量并不能完全解決社會(huì)治理問題。FC鎮(zhèn)網(wǎng)格共有4個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)層級(jí)：首先，小事不出格，在村居小組為網(wǎng)格的最小治理單元內(nèi)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置，網(wǎng)格長擔(dān)負(fù)主要責(zé)任；其次，超出處置能力的需上報(bào)村居網(wǎng)格站，站長一般是村居委書記，在村居范圍內(nèi)或協(xié)調(diào)鎮(zhèn)相關(guān)職能部門處置；再次，需上報(bào)社區(qū)網(wǎng)格化分中心，這一層級(jí)配有社區(qū)綜合執(zhí)法中心；最后，如果處置依然未完成，需上報(bào)網(wǎng)格化綜合管理中心，由鎮(zhèn)級(jí)職能部門與綜合執(zhí)法中心協(xié)調(diào)處置，或繼續(xù)上報(bào)區(qū)級(jí)。
（3）作為政治教化單元的村居小組
在各地社會(huì)治理重心下移的實(shí)踐中，黨組織在村居內(nèi)的最小邊界也擴(kuò)展至村居小組，并在以村居小組為基礎(chǔ)單元的社會(huì)治理體系中發(fā)揮引領(lǐng)作用。首先，以黨的政治引領(lǐng)協(xié)調(diào)各治理主體與治理資源。FC鎮(zhèn)通過社會(huì)治理與區(qū)域黨建聯(lián)席會(huì)將這一機(jī)制常態(tài)化。其次，以黨員的先鋒示范作用推動(dòng)政策執(zhí)行。由黨員本人擴(kuò)展至其親屬再擴(kuò)展至村居小組內(nèi)的群眾。再次，建設(shè)黨小組的活動(dòng)場所。FC鎮(zhèn)在每個(gè)黨小組長的住宅中成立黨建微家，作為固定活動(dòng)場所。最后，黨小組長作為網(wǎng)格內(nèi)的黨建指導(dǎo)員，直接接觸、組織、群眾，成為黨與群眾關(guān)系最密切的群眾身邊人，掌握著社會(huì)治理最基礎(chǔ)信息。黨通過網(wǎng)格完成對村居小組的再嵌入。
四、基礎(chǔ)治理單元何處安放？
國家政權(quán)再嵌入至村居小組，是社會(huì)治理時(shí)代各地具有重要意義的探索。它作為一種社會(huì)自治的發(fā)展方向，給人無限的遐想空間，這并不能回避其面臨的巨大困惑。
（1）它分化了縱向治理體系，村居委會(huì)愈發(fā)功能錯(cuò)位。自成立以來，村居委會(huì)一直飽受批評(píng)，在機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)中也實(shí)際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)行政機(jī)關(guān)，與法理上的群眾自治組織相“錯(cuò)位”。如果再將最小治理單元下沉至村居小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與之直接對接，那么村居委會(huì)與村居小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系又應(yīng)如何調(diào)整呢？從實(shí)際的機(jī)構(gòu)管轄規(guī)模與數(shù)量分析，F(xiàn)C鎮(zhèn)下轄4個(gè)鎮(zhèn)管社區(qū)，41個(gè)行政村，9個(gè)居委會(huì)，636個(gè)村居小組。在廣東清遠(yuǎn)的案例中，治理重心下沉后一個(gè)鎮(zhèn)平均所轄村居小組多達(dá)130個(gè)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接對接村居小組，顯然是不現(xiàn)實(shí)也不可能完成的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然必須通過村居委會(huì)完成行政與資源對接，這顯然又加劇了村居委會(huì)功能錯(cuò)位。
（2）行政資源無法全覆蓋，村居內(nèi)部面臨分化。最先加重的就是村居小組長工作津貼。FC鎮(zhèn)雖地處上海，但因發(fā)展政策執(zhí)行失敗及上海市農(nóng)村發(fā)展方向調(diào)整，負(fù)債高達(dá)30億。在FC鎮(zhèn)模式中，村居小組長及網(wǎng)格員并不從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)取固定薪水。雖然他們的身份歸于社會(huì)自治，但另一方面也歸于國家政權(quán)，完成高達(dá)78項(xiàng)的社會(huì)治理任務(wù)。FC鎮(zhèn)模式又能在多大的范圍內(nèi)推廣呢？不是所有的村民小組都能承擔(dān)起自治的行政成本，但如果給予他們固定薪水，即使降低標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也難以承受如此巨大地人員增長。同時(shí)又會(huì)使他們陷入先前村居委會(huì)工作人員所處的兩難身份困境，村居小組內(nèi)的群眾是否又懷疑他們叛離了社會(huì)自治的初衷，成為“國家的人”？同時(shí)行政資源并不能實(shí)現(xiàn)各村居小組全覆蓋，因?yàn)樾姓Y源并沒有改變項(xiàng)目制的運(yùn)作方式，與之前項(xiàng)目制使村居委會(huì)分化[39]相同，村居小組也面臨著分化的困境。另一方面，村居小組自我意識(shí)增強(qiáng)，對村居委會(huì)的認(rèn)同呈現(xiàn)分化趨勢。
（3）村居小組不能完全整合橫向治理體系。面對日益碎片化的社會(huì)系統(tǒng)與行政系統(tǒng)，在一個(gè)村居小組的范圍內(nèi)能獨(dú)立解決的社會(huì)治理問題幾乎不復(fù)存在，這也與社會(huì)問題的復(fù)雜化、關(guān)聯(lián)化、整體化有關(guān)。每一個(gè)行政條線延伸到基層都會(huì)創(chuàng)造出各自的治理網(wǎng)格，形成各自的治理單元。隨之創(chuàng)造出屬于各自的基層干部或辦事員，位于各自的辦公空間，使用各自的行政信息系統(tǒng)，政府由此呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)。因此，如果從整體性解決社會(huì)治理問題的視角審視治理重心下沉，除非村居小組能夠反向完成碎片化行政系統(tǒng)的橫向整合，即將各社會(huì)治理問題與行政系統(tǒng)創(chuàng)造的治理空間、行政信息系統(tǒng)、工作人員以村居小組為單元進(jìn)行整合。FC鎮(zhèn)只完成了部分與社會(huì)治理相關(guān)的城市管理網(wǎng)、區(qū)域黨建網(wǎng)、群眾工作網(wǎng)與群防群治網(wǎng)的合一。
正如揚(yáng)·蓋爾所言：“把住宅區(qū)劃分為更小更明確的單元，并與更加綜合性的分級(jí)系統(tǒng)聯(lián)系起來的重要性已為越來越多的人所認(rèn)識(shí)。這些小單元中的居民更快更有效地組織起了自己的集體活動(dòng)和解決了共同的問題。”[40]指出將治理重心下沉到村居小組所造成的困惑，并不是否定它在社會(huì)治理體系重構(gòu)中的積極意義，尤其是它基于生活單位對村莊生活共同體的再造，將生活共同體與治理共同體合一。這一再造對政府而言，群眾自我承擔(dān)部分社會(huì)治理任務(wù)，可以節(jié)省行政成本和行政人員，并且能夠從根本上克服運(yùn)動(dòng)式治理的弊端，有利于治理效果長期維持。對黨組織而言，順利完成對群眾的再嵌入，實(shí)現(xiàn)黨群關(guān)系再組織。不管是在空心化的農(nóng)村，還是人口倒掛的社區(qū)，對小組內(nèi)居民而言，通過組織化的參與，一方面重新通過村居小組這一新的社會(huì)治理單位與國家政權(quán)對接，另一方面重新建立對村居小組的認(rèn)同感與歸屬感，以主人翁而不是無關(guān)者的精神重新參與到生活共同體的治理中。
因此，必須客觀地認(rèn)識(shí)社會(huì)治理時(shí)代國家政權(quán)的再嵌入，即要肯定它是基層社會(huì)治理體系調(diào)整的積極趨勢，不可盲目悲觀的否定，也要對將它普遍推行的論點(diǎn)保持警惕。總體而言，在國家政權(quán)單元、社會(huì)自治單元與社會(huì)治理單元邊界定位的過程中，應(yīng)堅(jiān)持分類分級(jí)的原則。對國家政權(quán)建設(shè)而言，就是明確最小政權(quán)單元邊界；對社會(huì)自治建設(shè)而言，就是明確最大自治單元邊界；對社會(huì)治理建設(shè)而言，就是明確最大治理單元邊界。最小政權(quán)單元邊界必須高于或至少等于最大自治單元邊界。如果最大自治單元是村居，那最小政權(quán)單元必須是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或至少是村居。對最小治理單元而言，它是最小政權(quán)單元與最大自治單元的結(jié)合點(diǎn)。同時(shí)，必須在國家治理體系這一整體性框架內(nèi)認(rèn)知社會(huì)治理體系，即從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與生態(tài)等多重功能視角，確定社會(huì)治理單元，進(jìn)而明確其同各功能的治理單元邊界的交接點(diǎn)。在這個(gè)意義上講，基礎(chǔ)治理單元并沒有一個(gè)簡單地一成不變地邊界，而是在分類分級(jí)的國家治理體系建設(shè)中，多層次立體式展現(xiàn)，并處于不斷變動(dòng)中。
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基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局研究：聚焦人口流入型地區(qū)”（15ZDC028）
呂亞奇，男，1989，助教，工作單位：華東理工大學(xué)，研究方向：基層政府治理。
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