——以縣令丞行政權(quán)責(zé)為中心的考察
摘要：地方行政權(quán)責(zé)關(guān)系作為橫向權(quán)力的分配及運(yùn)作問題，是政治研究的核心問題之一。秦代地方政務(wù)文書出土為展開考察實(shí)踐運(yùn)作的權(quán)責(zé)關(guān)系提供空間。從日常行政與法律的視角審視，秦代縣令丞的行政職權(quán)大致分為法律授權(quán)、自主以及兩者兼有三種；行政責(zé)任分為自負(fù)責(zé)任與連坐責(zé)任，均有法律依據(jù)。秦代通過法律規(guī)范地方行政權(quán)責(zé)，調(diào)整權(quán)責(zé)關(guān)系，追求權(quán)責(zé)一致，不過實(shí)踐運(yùn)作出現(xiàn)五種權(quán)責(zé)背離情況：權(quán)責(zé)的法律制度安排非對稱、法律規(guī)定責(zé)任的僵化、消極責(zé)任的問責(zé)幅度過大、同體問責(zé)嚴(yán)重干擾行政執(zhí)行、權(quán)責(zé)關(guān)系的皇帝導(dǎo)向引發(fā)的背離。究其根本，秦代地方行政權(quán)責(zé)關(guān)系問題實(shí)為傳統(tǒng)地方行政與國家法治的矛盾問題一種表現(xiàn)。
關(guān)鍵詞：秦代；地方；行政職權(quán)；行政責(zé)任；權(quán)責(zé)關(guān)系
行政權(quán)力的分配及運(yùn)作問題是政治研究的核心問題，大致可從縱向與橫向兩方面進(jìn)行討論。縱向方面體現(xiàn)為中央與地方關(guān)系問題，筆者曾專文探討。橫向方面則體現(xiàn)為行政權(quán)責(zé)關(guān)系問題，本文擬結(jié)合法律文本與日常政務(wù)運(yùn)行實(shí)踐進(jìn)行考察，主要依據(jù)的材料是出土秦簡法律、政務(wù)文書。過去關(guān)于秦代行政權(quán)責(zé)，法律通史性著作有些相關(guān)論述，主要側(cè)重從法律文本角度單個(gè)考察官吏的行政權(quán)力或責(zé)任，從政務(wù)文書出發(fā)探討官吏的行政問責(zé)及處罰。其中針對性探討成果較少，尤其極少有關(guān)秦代行政權(quán)責(zé)關(guān)系的綜合討論。故此拋磚引玉，備請賜教。
縣令丞的行政職權(quán)
傳世文獻(xiàn)所載秦代縣令丞的情況很少，過去研究大多秦漢兼述，據(jù)漢承秦制，以漢推秦，重在討論縣令丞職掌，很少對職權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)論述，職掌指主管的事務(wù)，對象是事，體現(xiàn)的是人與事之關(guān)系；職權(quán)指主管特定事務(wù)所固有的權(quán)力，對象是人，體現(xiàn)的是人與人之關(guān)系，兩者性質(zhì)不同。睡虎地秦簡所見不少有關(guān)縣令丞的行政職權(quán)的法律規(guī)定，最引人注意的是縣丞的職權(quán)遠(yuǎn)比史書記載的要多。近年隨著里耶、岳麓秦簡大量刊布，豐富的縣級法律規(guī)定與實(shí)際行政運(yùn)作記錄，可系統(tǒng)探討秦代縣令丞的行政職權(quán)問題。
（一）法律授權(quán)的行政職權(quán)
處罰權(quán)。處罰權(quán)指縣令丞對違反法律或行政規(guī)范的機(jī)構(gòu)或吏員進(jìn)行依法制裁的權(quán)力，有三種情況：一是違反國家法律的處罰。岳麓秦簡癸、瑣相移謀購案：州陵縣守綰、丞越根據(jù)捕人“相移”等違法，判定癸、瑣等贖黥。與《秦律雜抄》38號捕盜律相關(guān)：把所捕的人移交他人，借以騙取爵位的，處以耐刑。又8-755+756+757+758：遷陵縣丞據(jù)司空厭等違反“徒隸不田”法令，處罰司空厭等“耐為司寇”。二是違反郡守頒布行政規(guī)范的處罰。《語書》4-8號：縣令丞發(fā)覺吏民犯法，應(yīng)檢舉處罪。又16-5/16-6載洞庭郡太守規(guī)定：運(yùn)輸工作先由乘城卒、隸臣妾等人來做，農(nóng)忙時(shí)節(jié)不要發(fā)動百姓去做。同時(shí)授予縣令丞行使處罰權(quán)：若有發(fā)動百姓的情況，縣馬上依法論罪。 三是違反縣令丞頒布行政規(guī)范的處罰。8-64+8-2010載：縣廷下令尉、少內(nèi)上報(bào)“應(yīng)書”到縣廷，但皆有違規(guī)而被坐罪。
監(jiān)督權(quán)。行政監(jiān)督有廣、狹義之分，廣義行政監(jiān)督指對國家行政機(jī)關(guān)和工作人員的一切行政活動進(jìn)行監(jiān)督；狹義行政監(jiān)督指行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、工作監(jiān)督。這里探討的是狹義監(jiān)督。縣令丞的監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在：一是對違法行為的監(jiān)察。《秦律雜抄》11-15號：規(guī)定軍中稟食違法，縣令丞等沒有察覺，各罰貲一甲。《語書》4-7號也規(guī)定：吏民犯法，縣令丞沒有檢舉或不知道，是大罪。二是對財(cái)務(wù)的監(jiān)督，主要有三種情況：一是監(jiān)督財(cái)務(wù)收支運(yùn)營。岳麓秦簡1251+1254倉律曰：縣官縣料出入必平，稟禾美惡相雜，大輸令丞視，令史、官嗇夫視平；稍稟，令令史視平，不從令，貲一甲。縣官，里耶秦簡8-461載秦統(tǒng)一后公室更名曰縣官,公室指君主之家，統(tǒng)一后的縣官則指國家。律條表明國有財(cái)物大量輸出，縣令丞予以監(jiān)視；若小量輸出，則令史進(jìn)行監(jiān)視。不過更常見令史監(jiān)督財(cái)物的出入，如岳麓秦簡1265關(guān)市律曰：縣官有賣買也，必令令史監(jiān)，不從令者，貲一甲。里耶秦簡記載諸多此律的適用實(shí)踐：如8-1055+8-1579“庫建、佐般出賣祠余徹脯……令史監(jiān)”。還有監(jiān)督縣各機(jī)構(gòu)財(cái)物的支出，見表1。倉、司空、田官、鄉(xiāng)等發(fā)放口糧，田官出糧食，少內(nèi)支出購賞金等皆由令史監(jiān)督。二是核驗(yàn)新舊交接財(cái)務(wù)。《效律》17-18號縣屬官嗇夫新舊交接，縣令有權(quán)對賬務(wù)賬目進(jìn)行核驗(yàn)，沒有核驗(yàn)承擔(dān)連帶責(zé)任。三是核查財(cái)務(wù)計(jì)賬。縣屬機(jī)構(gòu)對財(cái)物進(jìn)行計(jì)賬后，縣令丞還要核查計(jì)賬，如8-164+8-1475少內(nèi)武敢言之：上計(jì)……謁告遷陵將計(jì)丞上校。將是監(jiān)率之義，將計(jì)丞即是監(jiān)率上計(jì)的縣丞。校是核查的意思。本簡是遷陵少內(nèi)上計(jì)，請縣丞核查計(jì)賬。
確認(rèn)權(quán)。確認(rèn)權(quán)是行政主體對業(yè)已存在的、客觀的行政法律關(guān)系加以明確的權(quán)力。縣令丞行政確認(rèn)權(quán)主要是針對縣內(nèi)財(cái)物數(shù)量的確認(rèn)，如《倉律》21號對倉收入糧食數(shù)量的確認(rèn)：谷物入倉，每萬石相隔開，設(shè)置倉門，縣嗇夫（縣令）或丞等共同封緘。封緘目的是確認(rèn)每處糧食數(shù)量為萬石。再《倉律》29號倉支出糧食的數(shù)量也要縣令丞確認(rèn)：谷物、芻稾出盡的時(shí)候，向縣令丞上報(bào)多余和不足的數(shù)量，若未出盡而數(shù)額已足，同樣報(bào)告縣令丞，由縣令丞一起將倉封緘。此外，《金布律》64號縣令丞對官府收受金錢的數(shù)量進(jìn)行確認(rèn)：官府收入錢幣，以一千錢裝為一畚，用其令丞的印封緘。
人事任免權(quán)。縣令丞的人事任免權(quán)行使主要有：一，對下屬官嗇夫、佐、史等群官屬的任免。岳麓秦簡1272+1245置吏律曰：縣除有秩吏，各除其縣中。其欲除它縣人及有謁置人為縣令、都官長、丞、尉、有秩吏，能任者，許之。這是針對縣中有秩吏的除用規(guī)定。對于縣令丞除用官嗇夫等官吏的規(guī)定，《內(nèi)史雜》189號：官嗇夫免，□□□□□□□其官亟置嗇夫。過二月弗置嗇夫，令丞為不從令。《置吏律》157-158號：縣、都官、十二郡免除吏及佐、群官屬。又《法律答問》144號“郡縣除佐”談到縣除用官佐。對此岳麓秦簡1396+1367《置吏律》規(guī)定更為詳細(xì)：縣除小佐毋（無）秩者，各除其縣中，皆擇除不更以下到士五史者為佐，不足，益除君子子、大夫子、小爵及公卒、士五子年十八歲以上備員，其新黔首勿強(qiáng)，年過六十者勿以為佐。人屬弟、人復(fù)子欲為佐吏。其中對所除用小佐的地域、爵位、年齡等作出規(guī)定。二、官嗇夫不在，縣令丞為官機(jī)構(gòu)任命守官。《置吏律》161號：官嗇夫節(jié)不存，令君子毋害者若令史守官，毋令官佐、史守。又《內(nèi)史雜》190號：苑嗇夫不存，縣為置守，如廄律。單獨(dú)對縣任命苑守嗇夫作出規(guī)定。
軍事指揮權(quán)。縣令具有對全縣軍隊(duì)的指揮權(quán)，張家山漢簡《二年律令·捕律》：群盜殺傷人、賊殺傷人、強(qiáng)盜，即發(fā)縣、道，縣、道亟為發(fā)吏徒足以追之，尉分將，令兼將……以窮追捕之。整理小組注釋：“兼將，統(tǒng)一率領(lǐng)。” 出現(xiàn)群盜、賊殺傷人，縣尉分部率領(lǐng)，縣令統(tǒng)一率兵追討。
（二）法律之外的自主職權(quán)
規(guī)范權(quán)是行政主體指定和公布行政規(guī)范的職權(quán)。秦代縣令丞頒布的行政規(guī)范有廷令、詔、廷書等。廷令有8-769廷下令書……，8-1797廷令。詔有8-138+8-174+8-522+8-523遷陵守丞敦狐為令史更行廟詔。秦統(tǒng)一過后，詔改為皇帝之令的專稱，8-461載“以王令曰以皇帝詔”。廷書是縣廷所頒布的行政規(guī)范文書，如8-173：廷書曰令史操律令詣廷讎。
（三）法律授權(quán)與自主兼有的職權(quán)
大部分縣政務(wù)的裁決權(quán)是法律授權(quán)，縣令丞裁決的意見是以律從事，只有極少數(shù)自主裁決。表2為司空、尉、亭、庫、鄉(xiāng)等向縣廷的政務(wù)申告及裁決，裁決者主要是縣丞，與縣丞主文書有關(guān)。
縣令丞對下屬機(jī)構(gòu)所申告政務(wù)的裁決方式主要有：一，卻之，即不批準(zhǔn)。批準(zhǔn)與否體現(xiàn)縣丞的行政裁決自主性。二，獲批準(zhǔn)，縣令、丞作出具體的裁決意見，主要有兩種：以律令從事和針對具體情況作出自主裁決。如表中“償錢”案：令佐華自訴“以前所養(yǎng)大隸臣豎欠華補(bǔ)錢五百，現(xiàn)在豎獲賜購賞錢一千一百五十二，應(yīng)令豎出五百錢償債。”遷陵守丞（代理縣丞）自主裁決：“經(jīng)訊問如華所訴，豎的購賞錢當(dāng)初應(yīng)給華”。
除以上主要職權(quán)外，縣令丞還有斷獄及奏讞權(quán)、向上級匯報(bào)工作的職權(quán)等，如《岳麓書院藏秦簡(三)》和張家山漢簡《奏讞書》提供眾多縣令丞斷獄及奏讞的案例，里耶秦簡有不少遷陵縣向洞庭郡匯報(bào)工作的記錄，茲不贅述。
縣令丞的行政責(zé)任
以行政理論而言，擁有一定的職權(quán)就要承擔(dān)相應(yīng)大小的責(zé)任。現(xiàn)代行政學(xué)將責(zé)任分為積極責(zé)任和消極責(zé)任，積極責(zé)任或稱“負(fù)責(zé)”，多在職責(zé)、義務(wù)上使用；消極責(zé)任或稱“問責(zé)”，多在對行為做出解釋和對行為進(jìn)行追究和懲罰上使用。秦代縣令丞承擔(dān)的行政責(zé)任是消極責(zé)任，指行政主體及執(zhí)行公務(wù)者因?qū)嵤┬姓袨檫`法而承擔(dān)否定性法律后果。《語書》10-13號總體上對官吏承擔(dān)否定性法律責(zé)任有所說明：“惡吏不明法律令，不智事，不廉絜，毋以佐上，緰隨疾事……故如此者不可不為罰。”明確強(qiáng)調(diào)官吏不做好本職工作，違反法律法規(guī)，必然承擔(dān)罪責(zé)。具體而言，縣令丞承擔(dān)的行政責(zé)任主要有兩種：一、因本人實(shí)施行政行為違法而自負(fù)責(zé)任；二、因下屬機(jī)構(gòu)或人員實(shí)施行政行為違法而承擔(dān)連坐責(zé)任。
（一）自負(fù)責(zé)任
地方性法規(guī)規(guī)定的責(zé)任。郡守頒布的地方性法規(guī)對縣令丞實(shí)施行政違法行為而承擔(dān)責(zé)任作出規(guī)定，《語書》1-8號規(guī)定：縣令丞不知道吏民犯法行為或發(fā)現(xiàn)吏民犯法行為而不檢舉，是犯大罪，要被論處。縣令丞具有監(jiān)督下屬的權(quán)力，同時(shí)也承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任，未發(fā)現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)而不檢舉均是監(jiān)督不力的表現(xiàn)，須承擔(dān)處罰的法律后果。
國家法律規(guī)定的責(zé)任。國家法律有不少縣令丞因本人未履行相應(yīng)職權(quán)而被追究責(zé)任的規(guī)定，涉及縣令丞執(zhí)行處罰權(quán)、人事任免權(quán)等違法而追究責(zé)任。如執(zhí)行處罰權(quán)違法，《秦律十八種·效》174-175號：禾、芻稾積，有贏、不備而匿弗謁……大嗇夫、丞智而弗罪，以平罪人律論之，有與主者共賞不備。規(guī)定大嗇夫（縣令）、縣丞知道違法行為而不加處罰，則行使處罰權(quán)不力，縣令丞處以與罪犯同等罪責(zé)。縣令丞執(zhí)行人事任免權(quán)違法而承擔(dān)責(zé)任，《內(nèi)史雜》189號：官嗇夫免……過二月弗置嗇夫，令丞為不從令。規(guī)定官嗇夫免職，縣令丞超過規(guī)定時(shí)間未任命新嗇夫，承擔(dān)“不從令”罪責(zé)。8-1890載：不從令，貲二甲。
（二）連坐責(zé)任
1.郡守頒布地方性法規(guī)所見縣令丞的連坐責(zé)任。《語書》5-8號：對于本縣吏民犯法，縣令丞知而不檢舉、論罪……南郡太守府派人案查，發(fā)現(xiàn)、舉劾不從法令的人，以法律論罪，所在縣的令丞承擔(dān)連坐罪責(zé)。
2.國家法律所見縣令丞的連坐責(zé)任。睡虎地和岳麓秦簡提供很多材料，見表3。
表中律條規(guī)定縣官嗇夫、倉、鄉(xiāng)、尉及其下屬、司馬違法，縣令丞承擔(dān)連坐責(zé)任。若縣令丞按規(guī)定執(zhí)行本職權(quán)，下屬違法，不承擔(dān)連坐責(zé)任，如《效律》17-18號：官嗇夫免，縣令令人效其官，官嗇夫坐效以貲，大嗇夫及丞除。
（三）縣令丞承擔(dān)責(zé)任的實(shí)例分析
國家法律文本及地方性法規(guī)中縣令丞承擔(dān)責(zé)任及處罰的規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中情況如何？里耶、岳麓秦簡和張家山漢簡發(fā)現(xiàn)幾則案例，可作分析。
里耶秦簡所見實(shí)例。8-754+8-1007載縣丞昌因處罰鄉(xiāng)嗇夫渠、鄉(xiāng)史獲不符合法律的規(guī)定而被追究責(zé)任，屬本人行使處罰權(quán)不當(dāng)而承擔(dān)責(zé)任。又7-304：廿八年遷陵隸臣妾及黔首居貲贖責(zé)作官府課……令拔、丞昌、守丞膻之、倉武、令史上、上逐除，倉佐尚、司空長、史□當(dāng)坐。”此洞庭郡考核遷陵縣倉、司空管理的“隸臣妾及黔首居貲贖責(zé)作官府課”，正印證《語書》“且課縣官”的實(shí)際執(zhí)行。郡考課遷陵縣倉與司空，縣令拔、丞昌、守丞膻之均牽連其中，若執(zhí)行職權(quán)不當(dāng)應(yīng)承擔(dān)連坐責(zé)任，但是過錯(cuò)在“倉佐尚、司空長、史□”，縣令丞無過失，故而免責(zé)。
岳麓秦簡所見實(shí)例。岳麓秦簡《為獄等狀四種》案例六“暨過誤失坐官案”，記錄縣丞暨本人違法而追究責(zé)任和因下屬違法而承擔(dān)連坐責(zé)任，于振波與史達(dá)先生先后對暨的“八劾”作統(tǒng)計(jì)列表。正如暨自言共八次被追責(zé)主要是自己工作失誤和承擔(dān)他官違法的連坐責(zé)任。故而暨曾申辯：“不幸過誤失，坐官弗得，非敢端犯法令”，強(qiáng)調(diào)這兩點(diǎn)被問責(zé)因素。“坐官弗得”則為進(jìn)一步區(qū)分出“八劾”中第五、六、七是為“坐官”。
張家山漢簡所見實(shí)例。張家山漢簡《奏讞書》載秦始皇時(shí)攸縣利鄉(xiāng)反叛，攸縣令命令令史率領(lǐng)吏卒追擊，反盜殺義等，所率領(lǐng)的吏卒敗逃。法律規(guī)定敗逃者當(dāng)被捕，但皆未捕得。縣令因本人行使領(lǐng)導(dǎo)指揮軍事權(quán)違法，以“儋乏不鬬”罪處罰。
權(quán)責(zé)關(guān)系
（一）權(quán)責(zé)一致是秦代縣級行政追求的目標(biāo)
行政學(xué)理論范疇下“權(quán)責(zé)一致”是對權(quán)力和責(zé)任的應(yīng)然描述。法家思想是秦代治國的主導(dǎo)思想，法家主張官吏的權(quán)責(zé)相一致，如《韓非子·主道》曰：君以其言授其事，事以責(zé)其功。功當(dāng)其事，事當(dāng)其言，則賞；功不當(dāng)其事，事不當(dāng)其言，則誅。強(qiáng)調(diào)君主授予官吏職權(quán)則相應(yīng)要求正當(dāng)行使其職權(quán)，并取得相應(yīng)成效，否則官吏應(yīng)被問責(zé)。
秦代“明法度，定律令”，官府有本機(jī)構(gòu)使用的相關(guān)法律，《內(nèi)史雜》曰：縣各告都官在其縣者，寫其官之用律。法律對各機(jī)構(gòu)及人員的職權(quán)與責(zé)任均有相關(guān)規(guī)定，以縣令丞為例，其處罰權(quán)、監(jiān)督權(quán)、確認(rèn)權(quán)、人事任免權(quán)、裁決權(quán)等和因違法所承擔(dān)的自負(fù)責(zé)任、連坐責(zé)任等，法律都作出較為具體的規(guī)定。以法律為依據(jù)，秦代努力追究規(guī)則制度上的權(quán)責(zé)一致。首先，要求官吏熟練掌握及使用法律。《語書》9-10號：凡良吏明法律令，事無不能殹……惡吏不明法律令，不智事。明確掌握法律成為判定官吏良與惡的首要標(biāo)準(zhǔn)。
其次，要求官吏宣傳法律，令吏民皆知法。《商君書·定分》曰：諸官吏及民有問法令之所謂也于主法令之吏，皆各以其故所欲問之法令明告之……主法令之吏不告，及之罪，而法令之所謂也，皆以吏民之所問法令之罪，各罪主法令之吏。要求吏民有問法律者，官吏必須明告之，不然以吏民所問法律論處主法令的官吏。郡守頒布地方性法規(guī)中也要求宣傳法律法規(guī)，《語書》4-5號記有南郡守騰規(guī)定：故騰為是而修法律令、田令及為閑私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智之，毋巨于罪。
其三，嚴(yán)格執(zhí)行法律，不執(zhí)行者處以重罪。《商君書·賞刑》曰：守法守職之吏，有不行王法者，罪死不赦，刑及三族。這是“重罪去刑”思想。前引“暨過誤失坐官案”江陵縣丞暨時(shí)隔不到半年卻因違法受到8次處罰，法律執(zhí)行之嚴(yán)密可以管見。
（二）權(quán)責(zé)背離及其五種情況
秦代雖然從規(guī)則制度和實(shí)踐中都極力追求權(quán)責(zé)一致，但實(shí)踐運(yùn)作并不理想。當(dāng)時(shí)權(quán)責(zé)出現(xiàn)背離問題，主要有五種情況：
1.從法律制度安排上看，權(quán)力與責(zé)任非對稱。責(zé)任全部為法律規(guī)定，而權(quán)力只部分是法律授權(quán)，還有一些權(quán)力游離法律之外。如縣令丞行政規(guī)范權(quán)、自主裁決權(quán)等都不在法律規(guī)定之中，導(dǎo)致這些權(quán)力的行使無對應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)，權(quán)力與責(zé)任不對稱。
2.以法律規(guī)定全部責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)僵化導(dǎo)致權(quán)責(zé)背離。法律規(guī)定全部責(zé)任，官吏承擔(dān)的責(zé)任是相對固定的規(guī)則，規(guī)則之外無其他責(zé)任的存在，只要按律行事，不觸犯固定的責(zé)任規(guī)則，便不承擔(dān)責(zé)任，這便是所謂“無過便是功”。這種僵化的責(zé)任承擔(dān)導(dǎo)致權(quán)責(zé)關(guān)系不是權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是權(quán)力與規(guī)則的關(guān)系。由此出現(xiàn)兩種問題：一、規(guī)則中的責(zé)任僵化，而規(guī)則之外的權(quán)力游離法律責(zé)任之外，出現(xiàn)權(quán)責(zé)背離；二、同是規(guī)則中的權(quán)力與責(zé)任，兩者的僵化雖使行使權(quán)力者清楚權(quán)力的界限與違法的責(zé)任，本身成為官吏消極行使權(quán)力、規(guī)避責(zé)任的衡量標(biāo)尺。
3.行政責(zé)任以消極責(zé)任為主，問責(zé)幅度過大，處罰程度過強(qiáng)，對權(quán)力的行使產(chǎn)生消極影響。一、從縣令丞承擔(dān)責(zé)任看，以消極責(zé)任為主，只停留在如何制約權(quán)力之上，對權(quán)力的行使產(chǎn)生消極影響。二、問責(zé)幅度過大。縣令丞不僅為自己違法承擔(dān)責(zé)任，還為下屬違法承擔(dān)連坐責(zé)任。責(zé)任承擔(dān)幅度太大，才會出現(xiàn)江陵縣丞暨受到8次處罰的不正常現(xiàn)象。如此迫使縣令丞在行政上自然重在通過加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)如何規(guī)避責(zé)任，出現(xiàn)監(jiān)督的剛性化，而相應(yīng)地忽視對縣的正常治理。秦二世時(shí)期，李斯上獻(xiàn)“督責(zé)之術(shù)”與此問責(zé)幅度過大是有關(guān)聯(lián)的。三、追究責(zé)任的處罰程度過強(qiáng)，這是受到“重罪去刑”思想的影響。
4.從連坐責(zé)任的承擔(dān)上看，權(quán)力行使主體與責(zé)任追究主體的一體性（同體問責(zé)）按內(nèi)涵，問責(zé)可分為同體問責(zé)與異體問責(zé)。同體問責(zé)指政府對官員的問責(zé)或政府系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的問責(zé)；異體問責(zé)指權(quán)力機(jī)關(guān)、社會公眾等對政府及官員的問責(zé)。官官相護(hù)，嚴(yán)重干擾行政問責(zé)的執(zhí)行。秦代實(shí)行垂直問責(zé)，即政府系統(tǒng)內(nèi)上級對下級問責(zé)，問責(zé)主體與權(quán)力行使主體具有一體性，問責(zé)的第三方主體缺位。加之上級對下級的違法行為承擔(dān)連坐責(zé)任，行使權(quán)力、承擔(dān)連坐責(zé)任與問責(zé)的主體都是同一個(gè)上級，必然出現(xiàn)隱瞞下級違法行為以規(guī)避自己連坐責(zé)任的情況，行政問責(zé)的執(zhí)行大打折扣。以縣級行政系統(tǒng)為例，縣令丞對下屬行使權(quán)力，并對下屬的違法行為進(jìn)行問責(zé)，同時(shí)也承擔(dān)下屬違法的連坐責(zé)任，直接導(dǎo)致縣令丞在某種程度上對下屬的違法行為予以包庇，干擾行政問責(zé)的執(zhí)行。張家山《奏讞書》記載縣令為規(guī)避連坐責(zé)任，隱瞞下屬的違法，“欲縱勿論”。
5.權(quán)責(zé)關(guān)系的皇帝導(dǎo)向引發(fā)的背離。秦代官僚制實(shí)行層級授權(quán)與負(fù)責(zé)原則，皇帝是權(quán)力的頂點(diǎn)，集天下權(quán)力于一身，同時(shí)也是責(zé)任的終極。當(dāng)時(shí)認(rèn)為皇帝的權(quán)力操縱天下之事，如泰山刻石辭：皇帝躬圣，既平天下，不懈于治。夙興夜寐，建設(shè)長利，專隆教誨。訓(xùn)經(jīng)宣達(dá)，遠(yuǎn)近畢理，咸承圣志。瑯邪臺刻石文：應(yīng)時(shí)動事，是維皇帝。匡飭異俗，陵水經(jīng)地。憂恤黔首，朝夕不懈。除疑定法，咸知所辟。《皇帝既平天下，又治天下。遠(yuǎn)近畢理、端平法度、萬事大畢，匡飭異俗、除疑定法等都是皇帝所為，皇帝是為天下權(quán)力的化身。與此相應(yīng)，皇帝承擔(dān)天下的責(zé)任，是為責(zé)任的最終導(dǎo)向。天下治亂，皇帝承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，這在漢時(shí)體現(xiàn)明顯，如“文帝詔曰：朕獲保宗廟……天下治亂，在予一人。”由此推知，秦代皇帝也是集天下責(zé)任于一身。
權(quán)責(zé)關(guān)系的皇帝導(dǎo)向引發(fā)權(quán)責(zé)背離的兩種現(xiàn)象：一是皇帝的責(zé)任誰來追究，即最終問責(zé)主體缺位，這就是專制政體導(dǎo)致的弊端；二是皇帝承擔(dān)天下的責(zé)任，往往通過“大赦”方式推卸責(zé)任，由此相應(yīng)地免除下級違法者本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致責(zé)任在一定程度上的缺失，問責(zé)效力減弱。如最近出土秦二世大赦的官府文告：“元年與黔首更始，盡為解除流罪，今皆已下矣，朕將自撫天下。”
結(jié)語
審視秦代地方日常行政的權(quán)責(zé)關(guān)系，不能僅以單純行政的視角，還應(yīng)納入法治的視野。總括而言，秦代地方行政的權(quán)責(zé)關(guān)系問題是傳統(tǒng)地方行政與國家法治的矛盾問題的一種表現(xiàn)。秦代以法治國，貫徹律令行政，中央推行法治原則，“明法度，定律令”，主張“事皆決于法”；地方強(qiáng)調(diào)以律令行政為準(zhǔn)繩，律令是地方行政運(yùn)作的常見依據(jù)。故此，秦代力求以法律規(guī)范地方行政權(quán)責(zé)及調(diào)整權(quán)責(zé)關(guān)系，追求權(quán)責(zé)一致。為達(dá)此目標(biāo)，秦代地方行政職權(quán)追求普遍的法律授權(quán)，行政責(zé)任則全部為法律作出規(guī)定。但是，在行政實(shí)踐運(yùn)作中，權(quán)責(zé)關(guān)系還是出現(xiàn)五種權(quán)責(zé)背離情況，值得反思。
究其根本，秦代地方行政權(quán)責(zé)背離實(shí)為傳統(tǒng)地方行政與國家法治相沖突的表現(xiàn)：一、地方傳統(tǒng)行政層級制與法治的沖突。法治要求地方行政權(quán)責(zé)關(guān)系由法律制度調(diào)整，超越由單純行政調(diào)整框架下的任意伸縮性，避免權(quán)力與責(zé)任配置的不合理現(xiàn)象，保障權(quán)責(zé)一致。由此地方行政權(quán)責(zé)關(guān)系超越行政層級、職級關(guān)系，體現(xiàn)為法律關(guān)系。但是秦代地方傳統(tǒng)行政管理體制還是剛性的縱向行政層級制，上級行政權(quán)力的過分?jǐn)U張與滲透，突出體現(xiàn)為連坐責(zé)任的承擔(dān)迫使上級對下級行政實(shí)行全景式監(jiān)督模式。二、“重刑”行政指導(dǎo)思想失誤，重在行政處罰，過分強(qiáng)調(diào)消極責(zé)任，違背法治視野下行政權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。三、行政權(quán)分配上人治與法治的矛盾。秦代傳統(tǒng)行政本質(zhì)上還是實(shí)行人治，皇帝個(gè)人擁有最高權(quán)力，自此以下層級授權(quán)與分權(quán)，行政權(quán)力體現(xiàn)任意性，如縣令丞的自主裁決權(quán)等是為個(gè)人權(quán)力任意性的一種體現(xiàn)。這與法治所要求行政權(quán)來源于法律授權(quán)相沖突。四、國家法律制度對地方行政立法的缺位。立法是法治的邏輯起點(diǎn)。秦代“法令由一統(tǒng)”，國家統(tǒng)一制定法律，但國家法律制度對地方立法的規(guī)定空白。然而傳統(tǒng)行政下地方可頒布地方性法規(guī)（包括行政規(guī)范），這種權(quán)力呈現(xiàn)很大任意性，并脫離相關(guān)法律責(zé)任的承擔(dān)，致使地方行政權(quán)責(zé)裂現(xiàn)不一致。
基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目（16CZS029）
作者簡介：吳方基，歷史學(xué)博士，廣東嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院講師，江西師范大學(xué)海昏侯歷史文化研究中心兼職研究員。（廣東 梅州，514015）
原載《求索》2017年第4期
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 求索雜志
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