到2017年為止，中央連續(xù)十四年的一號文件都關(guān)注三農(nóng)問題，可以看出黨和國家對三農(nóng)問題的高度重視，也說明了我國三農(nóng)問題的嚴重程度。客觀地說，十四個中央一號文件對我國三農(nóng)問題的解決起了很大的作用，但同時有也存在一定的問題，離三農(nóng)的實際需求和人們對一號文件的期望還存在著較大的差距。
一、三農(nóng)問題需要一號行動
三農(nóng)問題的重要性眾所周知無需多說，但是解決三農(nóng)問題需要什么是一個值得我們深思的問題。國家十四年連續(xù)針對三農(nóng)問題下發(fā)一號文件，這是我國哪個產(chǎn)業(yè)、哪個行業(yè)和哪個問題都絕無僅有的事情。但是連續(xù)十四個一號文件下發(fā)了，每年都熱熱鬧鬧的，專家學者們滿懷信心寫文章研究、接受媒體采訪進行深度解讀；各級政府大會小會宣傳強調(diào)，紛紛出臺本級的“一號文件”實施辦法或方案，但是最終效果怎樣，三農(nóng)問題的現(xiàn)實還擺在這里不言自明。當然，三農(nóng)問題是一個發(fā)展的問題，解決誒了老問題永遠會出現(xiàn)新的三農(nóng)問題，解決三農(nóng)題也應(yīng)該永遠“在路上”。但是，為什么我們現(xiàn)在還存在一號文件中經(jīng)常強調(diào)的一些三農(nóng)老問題呢？因此，我們不得不思考，解決三農(nóng)問題光下發(fā)一號文件行嗎？
三農(nóng)問題既是一系列復(fù)雜的歷史原因造成的，又是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中多種因素交錯的結(jié)果，既有體制機制的問題，也有發(fā)展不足的問題，解決三農(nóng)問題，需要我們把一號文件落到實處。我們只有推動一號文件的實施，把一號文件的精神落實為三農(nóng)行動，逐漸推動三農(nóng)問題的解決，才能不浪費國家一號文件的行政資源，真正發(fā)揮一號文件的政策作用。
當前，我國十分重視三農(nóng)問題，整個社會都關(guān)注三農(nóng)問題，中央一號文件提供了解決三農(nóng)問題的政策和措施，如果各級政府要把一號文件化為實際行動，實施到位，中國的三農(nóng)問題比現(xiàn)在的局面就要好得多。如2014年至2017年四個一號文件，每年針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個方面提出了很好的政策措施，如果真的按著文件內(nèi)容逐步落實，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就會不斷推進和逐步實現(xiàn)。
二、一號文件成為一號行動的現(xiàn)實困境
一號文件為什么難以成為一號行動，其原因是多方面的，主要是：
一是文件實施程序復(fù)雜。我國現(xiàn)行的行政體制是開會和發(fā)文件，中央頒布一號文件后，每個省都要出臺一個實施方案或一個類似的一號文件，這個文件要經(jīng)過省里的各種會議才能確定基本精神，出臺域一號文件有關(guān)的實施方案，這個過程中一號文件是躺在紙上睡大覺。省市自治區(qū)耽擱一陣后，一號文件推進到了各個市州，市州同樣要出臺自己的實施方案，又要耽擱一陣，市州出臺實施意見或方案后，縣市區(qū)還要折騰一段時間才能真正實施，等到縣市區(qū)真正實施一號文件時，一年已經(jīng)過了大半。等到縣鄉(xiāng)基層剛啟動實施一號文件，各種半年會議和總結(jié)等中心工作又來了，一號文件的三農(nóng)工作畢竟只是基層工作的一個方面，一旦中心工作到來就經(jīng)常被擠占，這樣繁瑣的貫徹執(zhí)行程序，是造成一號文件難以成為一號行動的主因。
二是執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督。一號文件作為中央一年的重點工作，經(jīng)過各地層層出臺自己的“文件”推向基層后，具體怎樣落實，落實到了什么程度卻缺乏檢查監(jiān)督機制。往往專家學者在媒體上解釋一通，各級領(lǐng)導(dǎo)在大會小會上貫徹一通以后，具體怎么落實和怎樣監(jiān)督落實卻沒有科學的反饋機制，有的基層就不了了之，等著下一年的一號文件了。這樣一來，一號文件年年發(fā)，但是效果并不理想。
三是地方政府存在目標差異。一號文件針對三農(nóng)，對于國家來說，三農(nóng)是治國之本和穩(wěn)定國家的基礎(chǔ)，的確重視解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的問題。但是，對于地方政府來說，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的效益低，地方的經(jīng)濟發(fā)展和GDP的增長，農(nóng)業(yè)的貢獻不大，而農(nóng)村面貌的改變和農(nóng)民的發(fā)展，也難以出政績。因此，對于地方政府來說貫徹落實一號文件再好也是費力不討好。因而，地方各級政府落實一號文件的積極性并不大，沒有外部的壓力，地方政府根本不會死心塌地行動。
四是內(nèi)容高大上與時間短暫。一方面，一號文件選題太大，其文件精神不是一年能夠完成的任務(wù)，比如我國2014年至2016年的三個一號文件，都是針對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，其內(nèi)容體系很完整但是任務(wù)太多，中心工作不突出，讓人覺得面面俱到很完美但是難以做到或不知從何處做起，如2017年的一號文件，要完成農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)，一年兩年肯定不行，必須可持續(xù)延續(xù)下去。另一方面，每年一個一號文件，就像猴子掰苞谷，掰一個丟一個，最后也就是剩下手中的一個而已。如2017年的一號文件是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，而2018年又有新的一號文件，如果沒有一個很好的延續(xù)機制，肯定是沒有好的效果的。
三、推進一號文件成為一號行動
那么，如何充分發(fā)揮一號文件的政策效應(yīng)，使一號文件成為一號行動呢？
首先，一號文件的內(nèi)容要突出重點讓農(nóng)民可以操作。比如，針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，每年重點解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個或幾個突出問題，不要面面俱到，使一號文件的內(nèi)容本身就具有行動性，而不是寫在紙上的理論。同時，一號文件要用農(nóng)民的語言，要讓農(nóng)民看得懂、能夠用，給農(nóng)民實實在在的政策優(yōu)惠，能夠看得見、莫得著的好處，只有調(diào)動農(nóng)民的實施積極性，才能真正見到實效。
其次，一號文件要形成連續(xù)的系列政策。要注意一號文件的連續(xù)性，使歷年的一號文件能夠形成一個完整的體系，成為國家一系列的可持續(xù)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策，而不是一年一度的政策。地方各級政府在推進一號文件實施時要做好承前啟后的工作，要注意歷年一號文件的銜接，做到歷年一號文件的滾動推進而不是到年尾就終結(jié)。
再次，加強對一號文件執(zhí)行的監(jiān)督和問責。把一號文件作為國家的一號工程推進落實，側(cè)重一號文件的實施效果，建立一號文件的監(jiān)督檢查和問責體系，要讓抓三農(nóng)工作的地方政府有政績，要讓農(nóng)民滿意成為評價一號文件的重要指標，防止一號文件停留在紙上和會議上。
最后，完善一號文件的社會評估機制。要建立一號文件實施的社會評估機制，讓農(nóng)民和社會機構(gòu)參與一號文件的評估監(jiān)督，防止上級檢查走形式。為此，地方各級政府落實一號文件的措施和成效都應(yīng)該公開透明，必要時讓社會第三方參與一號文件的評估，充分發(fā)揮社會對一號文件落實的監(jiān)督作用。
（作者系湖南省社會科學院研究員，本文系作者在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理）
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