先看一則新聞：
新華社北京8月29日電 中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平8月29日下午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會議并發(fā)表重要講話。中共中央政治局常委、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組副組長李克強、劉云山出席會議。
會議審議通過了……《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》……等6個意見和方案，并審議2個報告。
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會議指出，建立村務(wù)監(jiān)督委員會，是健全基層民主管理機制的探索性實踐，對于從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定具有重要作用。要不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善制度設(shè)計，進一步規(guī)范監(jiān)督主體、內(nèi)容、權(quán)限和程序，完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制，切實保障村民群眾合法權(quán)益和村集體利益，提升鄉(xiāng)村治理水平。
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中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員出席，中央和國家機關(guān)有關(guān)部門負責(zé)同志列席會議。
一般而言，我們說的“村兩委”，是指“中共XX村支部委員會”和“XX村村民委員會”的合稱，但是，我們經(jīng)常能在村兩委的牌子邊上發(fā)現(xiàn)另一個“XX村村務(wù)監(jiān)督委員會”的牌子，這是怎么回事呢？這個委員會和前面兩個委員會是什么區(qū)別呢？三農(nóng)問題研習(xí)小組（微信號：gengyunnong2015）下面給大家捋一捋：
“后陳經(jīng)驗”
事實上，在村一級設(shè)置村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，最早出現(xiàn)在浙江省武義縣的后陳村，習(xí)近平總書記曾對“后陳經(jīng)驗”先后作出過五次批示。在2014年全國組織部長會議上，趙樂際同志將推動建立村務(wù)監(jiān)督委員會作為2015年加強基層黨組織建設(shè)的重點任務(wù)，全國各地也積極投入到基層民主改革工作之中，全面推動建立村務(wù)監(jiān)督委員會，取得了不同程度的成效。
2004年6月18日，后陳村選舉產(chǎn)生了第一任村務(wù)監(jiān)督委員會主任。當(dāng)時的后陳村，全村有347戶，近900名村民。2004年前，村里陸續(xù)被征用1000多畝土地，為該村帶來了大量征地款，光村集體能支配的征地款就有上千萬元。但由于財務(wù)不透明，村干部濫用權(quán)力，村里矛盾糾紛不斷。有一次因承包商給村干部送禮后違規(guī)在集體沙地挖沙，村民集體要說法，擁堵在村口的村民把來控制場面的警車都給砸了。當(dāng)時，村里一年的招待費就要二三十萬元。吃飯、發(fā)煙，所有開銷都是書記和村主任兩人決定。
對此不滿的村民不斷到縣里上訪。被征地后，村民更加不放心，每年有近百起上訪事件，甚至多次“組團”到省里和北京上訪，成為了武義上訪第一村。然而，這樣的現(xiàn)象并不是某一任村兩委期間的事。在2001年到2003年期間，后陳村就有兩任村支書因經(jīng)濟問題落馬。據(jù)當(dāng)時統(tǒng)計，3年間全縣共查處違法違紀(jì)案件153件，其中任村干部的就有123人，占80%以上。這個問題在當(dāng)時顯然是普遍的。
在時任武義縣原縣委書記，現(xiàn)任金華市委常委、常務(wù)副市長金中梁看來，村干部的違法違紀(jì)，出現(xiàn)屢查屢犯、“前腐后繼”的現(xiàn)象，究其根源不是人的問題，而是制度的問題。當(dāng)時，武義縣委就決定由縣紀(jì)委牽頭組織有關(guān)部門，選擇問題多、矛盾多、干群關(guān)系緊張的后陳村進行試點，探索建立“村務(wù)監(jiān)督委員會”。希望通過較為科學(xué)和規(guī)范的制度設(shè)計，在農(nóng)村扶持一股監(jiān)督力量，對村級權(quán)力形成制約機制，改善農(nóng)村基層的政治生態(tài)環(huán)境。
后陳村的第一任村監(jiān)委主任張舍南就是一個老上訪戶，村民們之所以推選他，就是看中了他愛挑刺的性格和很強的責(zé)任心。
村監(jiān)委會成立后，村級民主監(jiān)督不再是抽象的概念，而成為農(nóng)村生活常態(tài)。用村民的話說，“這個機制簡單得很，就是能讓我們看著村干部，不讓他們亂來。”比如，村里的魚塘承包給誰，原先由村干部說了算，有了監(jiān)委會后，張舍南要求招標(biāo)，誰向村里交錢多就給誰。
機構(gòu)的制度設(shè)計
后陳村創(chuàng)設(shè)村監(jiān)委會機構(gòu)，在初始制度設(shè)計上是一個相對超脫的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)。規(guī)定村監(jiān)委會主任及成員的候選人，應(yīng)是非村“兩委”成員及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系親屬的村民代表。由村民代表會議選舉產(chǎn)生，經(jīng)村民代表會議授權(quán)實施監(jiān)督，并對村民代表會議負責(zé)。
“一個機構(gòu)，兩項制度”。常設(shè)的村監(jiān)委會由3人組成，設(shè)主任1人，任期與村委會同屆。實行村務(wù)管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離的工作模式。由此形成村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，村民代表會議是村里的決策機構(gòu)，村委會是村務(wù)管理執(zhí)行機構(gòu)，村監(jiān)委會是村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的閉環(huán)系統(tǒng)。村監(jiān)委會的創(chuàng)設(shè)，構(gòu)成了村級組織“村三委”運行機制，由此構(gòu)建起村級權(quán)力的制衡機制。兩項制度就是《村務(wù)管理制度》和《村務(wù)監(jiān)督制度》。前者主要對村集體資產(chǎn)管理、土地征用費管理和分配使用、村民建房審批、計劃生育、戶口變動、村干部誤工補貼、村財務(wù)收支等村民關(guān)注的村務(wù)管理做了明確規(guī)定。后者則對村級民主監(jiān)督做出了新的制度安排。特別是對村監(jiān)委會的產(chǎn)生和組成、職能和義務(wù)等做了明確規(guī)定，并對把村民代表會議制度、村務(wù)公示制度、聽證制度和村干部述職考核制度等納入民主監(jiān)督制度做出了具體規(guī)定。村監(jiān)委會對大小村務(wù)進行全程監(jiān)督，村民們有什么意見找村監(jiān)委會就可以了，上訪案件應(yīng)聲而降。
特征
2005年6月17日，時任浙江省委書記的習(xí)近平來到后陳村調(diào)研。習(xí)近平說，后陳的村務(wù)公開民主管理工作，他一直關(guān)注著，這是農(nóng)村基層民主的有益探索，方向肯定是正確的。伴隨著總書記的肯定，“后陳經(jīng)驗”也初步成型。就后陳村的探索來看，村監(jiān)委會制度的民主監(jiān)督模式主要有三個特征：
一是分權(quán)制衡，突出以權(quán)力制衡權(quán)力。按照制度設(shè)計，后陳村監(jiān)委會是村黨支部、村委會之外的一個村級監(jiān)督機構(gòu)。
從組織的產(chǎn)生和權(quán)力來源看，它由村民代表會議產(chǎn)生并對村民代表會議負責(zé)，不是村黨支部和村委會的下設(shè)機構(gòu)。村監(jiān)委會是通過選舉機制與村民代表會議建立了委托代理關(guān)系。正是這種產(chǎn)生方式以及角色定位，使村監(jiān)委會不同于原有的村級財務(wù)監(jiān)督小組，使其監(jiān)督功能得以較好的發(fā)揮。
從組織職能的設(shè)置看，根據(jù)制度設(shè)計，實行村務(wù)管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分開，彼此相對獨立，互不從屬。村委會依照《后陳村村務(wù)管理制度》管理村務(wù)。村監(jiān)委會依照《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》實行監(jiān)督。村監(jiān)委會對村級事務(wù)有建議權(quán)，而無決策權(quán)。
從組織的存續(xù)看，村監(jiān)委會和村委會之間并沒有決定對方存續(xù)的權(quán)力，但可通過村黨支部或基層政府，提請村民代表大會啟動罷免程序。
二是突出以制度規(guī)制約束權(quán)力。最早創(chuàng)設(shè)這項制度的設(shè)計者充分注意了制度的完整性和體系化，并且根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村的實際，重點突出了村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理制度。比如，對村監(jiān)委會作為村務(wù)特別是財務(wù)監(jiān)督組織的性質(zhì)、產(chǎn)生及職能等做出了細致明確的規(guī)定。又如，建立了救濟制度。當(dāng)村監(jiān)委會的監(jiān)督功能無法正常運作時，有權(quán)向街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門申請救濟。如此，各項村級管理制度聯(lián)結(jié)成一個制度體系，功能互補，保障整個制度的良性運作，有效地實現(xiàn)制度對權(quán)力的規(guī)制功能。
三是實施全程性村務(wù)監(jiān)督。制度規(guī)定，村監(jiān)委會對村務(wù)實行全程監(jiān)督。事前可進行監(jiān)督，即參與村務(wù)管理的決策過程，可對不合制度規(guī)定或不合民意的村務(wù)決策及時提出異議，提請村民代表會議就有關(guān)問題進行協(xié)商、表決。事中實施跟蹤監(jiān)督，即對村務(wù)執(zhí)行的過程進行監(jiān)督，有權(quán)抵制不符合制度的村務(wù)管理行為。事后進行檢查監(jiān)督，即做好事后每筆支出的審查和資產(chǎn)處置、重大投資行為的審查、督促，公開上墻公布等工作。使村務(wù)監(jiān)督由過去的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿绦员O(jiān)督，有效避免了民主監(jiān)督的滯后性。
時任武義縣委副書記、紀(jì)委書記，現(xiàn)任縣政協(xié)主席的駱瑞生，是最初參與后陳村監(jiān)委會制度的策劃者和實踐者。他說，當(dāng)時制定后陳村的“兩項制度”時，形成初稿后征求了社會各方面意見，之后又分發(fā)到全村每家農(nóng)戶手中，讓村民再次發(fā)表修改意見，這樣反反復(fù)復(fù)，最后由村民代表會議表決通過。他認為，這個反復(fù)征求和傾聽各方尤其是廣大村民意見的環(huán)節(jié)不可少，只有把廣大村民意志凝結(jié)在新規(guī)則中，才能保障制度在今后運作中，實現(xiàn)規(guī)范化參與和常態(tài)化運行。
變化
如今走進后陳村，新建的村民服務(wù)中心大樓頂部“全國民主法治示范村”的大字引人注目。在村務(wù)公開欄前，財務(wù)收支等內(nèi)容都公布得非常詳細，下面蓋有村監(jiān)委會審核后的簽名和公章。
時任后陳村村委會主任、現(xiàn)任村黨支部書記陳忠武說，10年前，后陳村創(chuàng)設(shè)全國第一個村監(jiān)委會機構(gòu)時，“感覺身邊有個監(jiān)督機構(gòu)渾身別扭，也沒少爭吵，后來逐漸發(fā)現(xiàn)，只要按照村務(wù)管理規(guī)定辦事，遇事多商量，廣大村民對村干部的好感明顯增加，村監(jiān)委會人員也不會找茬生事。相反，因有了監(jiān)委會，村干部從過去的怕干事變成敢干事，不用擔(dān)心村民總懷疑你從中得多少好處。”后來換屆，陳忠武不僅連任村委會主任，而且在這一屆又被選為村黨支部書記。他深有感觸地表示，“有了村監(jiān)委會，對于黨支部的領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變也是一種促進。傳統(tǒng)的村支部因為平常接觸的都是村里具體事務(wù)，更習(xí)慣于直接決策甚至包辦，現(xiàn)在可通過民主決策的方式體現(xiàn)村支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。”
十多年來，后陳村一直保持著“零上訪”狀態(tài)，村容村貌發(fā)生了巨變。
在全國實施
2010年，全國人大常委會修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，吸納后陳村的創(chuàng)新做法，明確規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)”，揭開了我國建立村級監(jiān)督組織的嶄新一頁。關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會的制度設(shè)計，主要集中在2010年新修訂的《村民委員會組織法》、2011年中央紀(jì)委頒發(fā)的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》和2012年中央紀(jì)委、中央組織部、民政部等十二部委印發(fā)的《關(guān)于進一步加強村級民主監(jiān)督工作的意見》等全國性的法規(guī)文件中。此外，各個省份下發(fā)的《關(guān)于在全省農(nóng)村實行村務(wù)監(jiān)督委員會制度的意見》等文件中，也有一些相關(guān)規(guī)定。
新修訂的村民委員會組織法實施以來，各地普遍建立了“村務(wù)監(jiān)督委員會”機構(gòu)。基本做到了全覆蓋，使得村級組織從傳統(tǒng)的“村兩委”變成了“村三委”。但其實施效果也不盡相同。
困惑與爭議
怎么界定村監(jiān)委會和村黨支部的關(guān)系？是各地困惑和爭議最大的地方。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，新設(shè)的村監(jiān)委會主任如果沒有村支部成員兼任，怎么體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?又怎么保障上級任務(wù)要求在村里的落實?一些村支書疑惑地表示：“在村里是我村支書大，還是村監(jiān)委會主任大?”在一些基層黨政部門的干部中，有的認為，應(yīng)明確要求村監(jiān)委會主任由黨支部副書記或成員兼任，這樣才能保障基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。有的認為，如果村監(jiān)委會主任由村支部的人員兼任，就異變?yōu)閺膶訇P(guān)系，直接影響村監(jiān)委會的監(jiān)督效用，“就跟以前不管用的村理財小組沒什么區(qū)別，反而因多添機構(gòu)而勞民傷財。”
駱瑞生對此的界定為：“村監(jiān)委會在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，開展村務(wù)公開民主管理的監(jiān)督工作。當(dāng)黨支部書記以村務(wù)干部身份出現(xiàn)時，監(jiān)委會有權(quán)進行監(jiān)督，而當(dāng)其處理黨務(wù)工作時，監(jiān)委會沒有監(jiān)督權(quán)，只有建議權(quán)。”
村監(jiān)委會會不會成為“刁民”的代表？有的地方擔(dān)心設(shè)立村監(jiān)委會后，選舉上來的是“刁民”，會天天找村支部和村委會的麻煩。針對這種顧慮心態(tài)，浙江省武義縣紀(jì)委表示，從后陳村的實踐情況看，關(guān)鍵要有一套嚴(yán)格的程序設(shè)置。比如《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》規(guī)定，監(jiān)委會只有否決的建議權(quán)，但否決建議需提請村民代表會議表決，而沒有直接的決定權(quán)。如果村監(jiān)委會成員不能很好地履行自己的職責(zé)，出現(xiàn)阻礙村委會依規(guī)管理的情況，村黨支部可以提請村民代表大會討論，無記名投票對其進行罷免。
中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠舉例說，“我在后陳村考察時問村支書陳忠武，后陳村監(jiān)委會主任和你關(guān)系怎么樣?他說挺好的啊。我說挺好的那還搞什么監(jiān)督?他講了一個例子，就是一口井的事。他跟村監(jiān)委會主任講，你對我們監(jiān)督可以，但要按你的監(jiān)督制度進行監(jiān)督，我按我的村務(wù)制度進行管理，你如果要參與我們的管理，你不是既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員?這兩句話說得很到位啊。大家都按規(guī)矩來，也把監(jiān)督的本質(zhì)給講出來了。”他認為，監(jiān)督作用的發(fā)揮，科學(xué)細致的制度設(shè)計很重要。就如中央出臺的八項規(guī)定一樣，規(guī)定得非常具體。
村監(jiān)委會會不會被村“兩委”拉攏收買？在制度設(shè)置上，后陳村的監(jiān)督制度規(guī)定，監(jiān)委會是直接對村民代表大會負責(zé)，而不是對村委會負責(zé)。這個定位確立了監(jiān)委會成員時刻要為全村多數(shù)村民的利益著想。如果出現(xiàn)“同體化”，被村干部拉攏，不負責(zé)任，自然會有村民代表和廣大村民對村監(jiān)委會成員提出質(zhì)疑和反對。當(dāng)村監(jiān)委會的監(jiān)督渠道不暢時，制度規(guī)定，只要有三分之一的村民代表聯(lián)名，上級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織必須督促村黨支部召開村民代表大會，無記名投票對其進行撤換表決。
村監(jiān)委會是不是應(yīng)由紀(jì)檢部門“對口指導(dǎo)”？部分地區(qū)的村監(jiān)委會是在紀(jì)檢部門指導(dǎo)下建立的，地方紀(jì)委部門參與指導(dǎo)和管理，村監(jiān)委會發(fā)現(xiàn)村干部違紀(jì)違法可以直接反映給鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委。在其他大多數(shù)地區(qū)，則沒有紀(jì)檢部門作為對口指導(dǎo)單位，有問題只能找民政部門，而針對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)非法撤換“村官”現(xiàn)象，一些縣級民政部門感到“壓力很大”。因為在民政部門看來，“民政部門對于村民自治工作，負責(zé)政策上的指導(dǎo)、貫徹落實。雖然有義務(wù)去檢查、發(fā)現(xiàn)問題向黨委政府提出建議，但無權(quán)具體去處理誰。對于違規(guī)、違法撤換村干部怎么處理，只能是通過地方黨委和紀(jì)委。”
中央深改會議通過的《指導(dǎo)意見》
8月29日下午第三十八次中央深改會上通過的《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》，出臺于即將全面建成小康社會、深入推進依法治國、從嚴(yán)治黨向基層全覆蓋之際，無疑能夠讓各地推進村級監(jiān)督機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)有章可循，是全面深化改革的重要舉措。指導(dǎo)意見的公布尚需時日，相信肯定不會讓大家失望。
制度反腐已經(jīng)成為新常態(tài)，推動村務(wù)監(jiān)督委員會制度有序運轉(zhuǎn)，依法依規(guī)監(jiān)督“群眾身邊的腐敗”，以此帶動村務(wù)公開，形成村級事務(wù)“事事參與，人人知曉”的美好愿景，才能徹底鏟除農(nóng)村腐敗土壤。我們相信，無論如何，作為依法成立的村務(wù)監(jiān)督委員會，只要各級政府真正重視起來，村務(wù)監(jiān)督委員會制度完全可以有所為。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾平臺（微信號/耕耘農(nóng)堂）2017-08-30
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