鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為中國(guó)5級(jí)政權(quán)中最基層的政權(quán)組織，直接面對(duì)7億農(nóng)村人口，事關(guān)國(guó)家根基。然而，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)卻遭遇了前所未有的行政與發(fā)展難題。
無(wú)權(quán)無(wú)財(cái)，何以行政？無(wú)權(quán)無(wú)財(cái)，何以發(fā)展？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，如小牛拉大車(chē)，步履維艱。背負(fù)著治理一方和發(fā)展一方的重任，尷尬之下，艱難履職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難作為、無(wú)作為、亂作為，嚴(yán)重影響基層政權(quán)的執(zhí)政能力和執(zhí)行力。
在責(zé)任與職權(quán)、財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等的傾斜天平下，是應(yīng)該使鄉(xiāng)鎮(zhèn)“強(qiáng)大”，還是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“解放”，變?yōu)檎嬲姆?wù)政府，考驗(yàn)著決策者的智慧。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的典型性痛苦
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們都有些什么苦惱？承受著怎樣的壓力？記者走訪(fǎng)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)十余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，本文涉及的5位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的困惑，從不同側(cè)面展示了他們的苦惱，或許可以一斑窺豹。
1、拿什么來(lái)發(fā)展你，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)
“改革開(kāi)放30多年了，城市富起來(lái)了，但是許多鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展還很緩慢，現(xiàn)在該加大對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺了，以改變農(nóng)村面貌。”在川東某貧困鄉(xiāng)，當(dāng)了8年黨委書(shū)記的薛勇感到一陣絕望，“許多溝渠、道路還是上世紀(jì)六七十年代修建的，已很破損。”薛勇將鄉(xiāng)上的各村形容為“經(jīng)濟(jì)幾乎停滯不前”。全鄉(xiāng)10個(gè)村幾乎沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)，由于地處偏遠(yuǎn)，加上貧窮，基礎(chǔ)設(shè)施極為落后，根本談不上建立和發(fā)展企業(yè)，招商引資更是句空話(huà)。“農(nóng)民基本上還是靠天吃飯。”薛勇嘆息。
更令薛勇焦心的是，農(nóng)村的青壯年幾乎都外出務(wù)工了，有些村幾乎無(wú)人務(wù)農(nóng)，剩下的老人小孩也種不了田。“看見(jiàn)田地荒蕪，有種很荒涼的感覺(jué)。國(guó)家在大力發(fā)展新農(nóng)村，但我們這里卻沒(méi)有這種新氣象。”薛勇形容，村里人基本都是“386199部隊(duì)”。所謂“38”指婦女，“61”指小孩，“99”指老年人。其中最突出的一個(gè)村的一個(gè)組，總共有78人，但只有3人在家種田了。“一個(gè)70多歲的村干部，就管理包括自己在內(nèi)的3個(gè)人，說(shuō)起來(lái)都難受。”薛勇介紹，“一個(gè)鄉(xiāng)的幾個(gè)村小學(xué)幾乎無(wú)小學(xué)生，鄉(xiāng)上小學(xué)幾年前曾有800多學(xué)生，現(xiàn)在僅300多。在外打工的好多都把孩子帶到外地讀書(shū)了，農(nóng)村發(fā)展后繼無(wú)人啊！”薛勇?lián)u搖頭，“不過(guò)說(shuō)實(shí)話(huà)，傳統(tǒng)的農(nóng)耕方式確實(shí)沒(méi)有多大價(jià)值了。務(wù)農(nóng)一年，可能只掙一兩千元，遇上氣候不好，收成抵不上打工一個(gè)月的收入。”
“而發(fā)展最難的是基礎(chǔ)設(shè)施修建。”該鄉(xiāng)一個(gè)村今年要修一條通村公路。由于該村地處偏遠(yuǎn)，人口少，除了國(guó)家撥付的資金外，需要當(dāng)?shù)卮迕衩咳嘶I資300元，但村民收入低無(wú)錢(qián)籌資，最終每人只能籌200元，還有部分村民收不齊。“本來(lái)可修4米寬的道路改成了2米5寬。”該村還算幸運(yùn)的，還有4個(gè)村等待國(guó)家的撥錢(qián)修建。有個(gè)村去年縣上打算撥專(zhuān)項(xiàng)資金修條村道，錢(qián)已撥付到位，但是縣領(lǐng)導(dǎo)再來(lái)考察時(shí)，覺(jué)得該村太偏僻，產(chǎn)生的效益不大，便決定不修了，而拿去修另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“價(jià)值更大的鄉(xiāng)村道路”。薛勇認(rèn)為，“國(guó)家雖然加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，水泥路不通，溝渠老化、堰塘失去功能……還有，農(nóng)村根本沒(méi)有懂農(nóng)業(yè)技術(shù)的人，懂技術(shù)的人也不愿到農(nóng)村。現(xiàn)在依然是牛耕地的傳統(tǒng)方式，難啊！”薛勇一聲長(zhǎng)嘆，“我特別呼吁國(guó)家要加大投入，不然部分農(nóng)村將更貧窮落后，一二十年后，將是一片荒涼的景象。”
2、拿什么來(lái)化解你，矛盾糾紛
過(guò)完國(guó)慶節(jié)，李剛終于松了一大口氣，“晚上終于可以睡個(gè)踏實(shí)覺(jué)了！”李剛是川北的一名鄉(xiāng)黨委書(shū)記，國(guó)慶前和國(guó)慶期間的近一個(gè)月里，他無(wú)比焦慮，常常對(duì)干部念叨的就兩個(gè)字：維穩(wěn)。他在那段時(shí)間強(qiáng)調(diào)得最多的一句話(huà)是：維穩(wěn)是硬任務(wù)，是第一責(zé)任。
李剛所在的是1萬(wàn)多人口的小鎮(zhèn)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，人口越少，維穩(wěn)壓力越小，但各種各樣的上訪(fǎng)戶(hù)和千奇百怪的糾紛把人搞得“每天都焦頭爛額”。
9月上旬開(kāi)始，李剛就在鄉(xiāng)黨委的多次會(huì)上強(qiáng)調(diào)上級(jí)的維穩(wěn)要求，干部們都顯得很沉重。隨后，他帶領(lǐng)干部們紛紛下村“撫慰”幾名老上訪(fǎng)戶(hù)。干部們帶上米、肉、還有其他禮品，陪他們“聊聊天”，“馬上就到國(guó)慶了，全國(guó)都放假了，你們就在家里好好玩，別到處走。”聊完天后就請(qǐng)他們吃吃飯。“能用一點(diǎn)東西加一頓飯，甚至拿點(diǎn)所謂的‘撫慰金’穩(wěn)住的倒是輕松了。最怕的是收了禮依然要到鄉(xiāng)政府來(lái)鬧，到市上、省上、甚至北京上訪(fǎng)。”
9月中旬，對(duì)于仍不“穩(wěn)定”的上訪(fǎng)戶(hù)，李剛請(qǐng)村干部開(kāi)始了“盯防”，但是村干部人不夠啊，他就把鄉(xiāng)干部派下去，干部也不一定盯得住啊，鄉(xiāng)政府就出錢(qián)請(qǐng)民兵盯著。對(duì)于個(gè)別人，還派人24小時(shí)輪流盯防，白天跟著他，晚上就在他住房邊“守控”。“我非常厭惡這種方式，這是變相地對(duì)被盯防者民主權(quán)利的侵犯。但是上面要求無(wú)論用什么辦法都要保證‘零上訪(fǎng)’，上級(jí)只要結(jié)果。我們真是沒(méi)辦法。”
撒網(wǎng)式的盯防仍有“漏網(wǎng)之魚(yú)”。9月25日一名被重點(diǎn)盯防的對(duì)象竟然從村里“消失”了，“我們正急得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)的時(shí)候，縣上打電話(huà)說(shuō)去省里接人，把我嚇出一身冷汗。”李剛趕忙派車(chē)奔赴成都，“我們好吃好喝招待她，幾乎是求爹爹告奶奶，才把她請(qǐng)回來(lái)。那個(gè)窩囊啊！”
9月29日，一名多次被鄉(xiāng)干部從省市接回的上訪(fǎng)人在民兵的“監(jiān)控下”竟消失了1小時(shí)，民兵晚上趕緊四處尋找，后來(lái)發(fā)現(xiàn)此人在另一個(gè)村店上打牌。于是民兵便在旁邊“看”他打牌。
國(guó)慶期間平穩(wěn)度過(guò)后，李剛和10多名鄉(xiāng)干部終于松了一口氣。“干部們其實(shí)心里有怨言，也可以理解，你想嘛，叫他們24小時(shí)盯防一個(gè)村民，這是什么辦法嘛？”李剛無(wú)奈地?fù)u了搖頭。
過(guò)了一段平穩(wěn)日子后，前幾天，李剛給記者打電話(huà)：“一個(gè)跑了老婆的男人鬧死鬧活要上訪(fǎng)，讓政府給他找回老婆，找不到就要給他解決生活困難……你們媒體一定要把我們的壓力寫(xiě)出來(lái)。”
3、拿什么來(lái)實(shí)現(xiàn)你，執(zhí)法管理
張果然鎮(zhèn)長(zhǎng)最近很煩心。今年一個(gè)小企業(yè)落戶(hù)村上，本來(lái)挺高興的事，不久就讓張果然犯愁。幾名村民到鎮(zhèn)政府反映該企業(yè)污染了他們村旁的小溪，會(huì)毒死莊稼。“我們趕緊下村去看，小工廠(chǎng)確實(shí)排了些廢水，造成一定污染。我們告知廠(chǎng)主，要按相關(guān)政策進(jìn)行處理后排污，不能違規(guī)違法。然后向他宣傳政策。”但是村民依然找政府說(shuō)，問(wèn)題沒(méi)解決。
張果然迅速將此事報(bào)告市環(huán)保局，過(guò)了幾個(gè)星期，環(huán)保局來(lái)人一看，對(duì)企業(yè)做了點(diǎn)小處罰就回去了。但不久后企業(yè)又排污了，村民又鬧了。“我們?cè)诃h(huán)保問(wèn)題上毫無(wú)執(zhí)法權(quán)，不能處罰企業(yè)，但污染要是出了事，村民生病了，或者引起他們上訪(fǎng)，后果很?chē)?yán)重！”張果然甚至有些憤懣了，“環(huán)保局一年也下不了幾次村，它哪里知道污染，這種小工廠(chǎng)他們愛(ài)理不理的，真要是污染問(wèn)題大了，上面追究，板子首先打在我們身上。”
類(lèi)似令張果然頭疼的事不少。去年，他的鄉(xiāng)上在指標(biāo)范圍外多出現(xiàn)了5名超生小孩，上級(jí)讓他寫(xiě)檢查。張果然很冤：“讓我監(jiān)督和制止超生者，可是我們到超生者家里，除了說(shuō)‘別生了，生一個(gè)好’之外，就是宣傳黨的政策和法規(guī)，沒(méi)有其它有效的辦法。”張果然所說(shuō)的辦法是指制止超生的執(zhí)法和懲戒權(quán)，“如果我們對(duì)其強(qiáng)制采取措施，這超出了我們的職權(quán)范圍，所以我們只能報(bào)告上級(jí)計(jì)生部門(mén)，如果上級(jí)不能盡快制止，我們是沒(méi)辦法的。在代計(jì)生局收超生罰款時(shí)，也只能盡量收，對(duì)方不交我們也無(wú)能為力。”而對(duì)于村上外出務(wù)工人員的超生情況，張果然更是拿著沒(méi)辦法，“但是依然要你管，本來(lái)就沒(méi)有權(quán)力，還能管到外面去？”
環(huán)境污染問(wèn)題，張果然要管；場(chǎng)鎮(zhèn)上亂擺攤位，張果然要管；無(wú)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)，張果然要管；摩的無(wú)照營(yíng)運(yùn)，張果然要管；有人亂砍亂伐，張果然要管；有人超生，張果然要管……這些事，執(zhí)法權(quán)都在上級(jí)相關(guān)職能部門(mén)，張果然根本無(wú)執(zhí)法權(quán)，管不了，只能宣傳，但是其中任何一項(xiàng)出了事，張果然都責(zé)無(wú)旁貸。“我們做的事就像民兵代警察維持秩序，但是我們不是警察。”對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底有什么權(quán)力，張果然感嘆，“幾乎沒(méi)有權(quán)力，有的地方，上面放的權(quán)多些，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便有點(diǎn)權(quán)，收得緊，便沒(méi)有權(quán)。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)哪些權(quán)該有，實(shí)際有哪些權(quán)，實(shí)在是模糊不清，我們都感覺(jué)無(wú)所適從，有問(wèn)題只能多向上級(jí)報(bào)告。”
4、拿什么來(lái)償還你，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)
潘明光當(dāng)鄉(xiāng)黨委書(shū)記1年多了，心里卻一直沒(méi)有舒展過(guò)。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)錢(qián)啊，還欠一屁股債。”從縣上局里調(diào)下來(lái)當(dāng)上一把手，“雖然只是最基層政府，發(fā)展思路終于可以實(shí)現(xiàn)了，挺高興的。”過(guò)了幾個(gè)月他才發(fā)現(xiàn)，債務(wù)已經(jīng)壓得他喘不過(guò)氣了，談何發(fā)展？
“去年過(guò)年前一個(gè)月，每天有幾個(gè)電話(huà)打過(guò)來(lái)，要我還債。有一個(gè)村支書(shū)和建筑老板天天打。”稅費(fèi)改革前，村支書(shū)、還有鄉(xiāng)干部，為在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成交稅任務(wù)，自己先幫農(nóng)戶(hù)墊上；稅費(fèi)改革后，不能再收農(nóng)業(yè)稅，一些農(nóng)民便“耍賴(lài)”不交，政策規(guī)定又不能催收，村干部墊支的錢(qián)得由政府還。欠老板的是修建基礎(chǔ)設(shè)施的工程款。“目前我們鄉(xiāng)共欠400多萬(wàn)元，壓力很大。”實(shí)際上，400多萬(wàn)元算少的了，同縣的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，欠上千萬(wàn)元的不在少數(shù)。
打電話(huà)催債“算輕松”的了。年前，“一個(gè)退休的村干部跑到政府來(lái)，給我跪下，說(shuō)你先還我錢(qián)吧，都10年了，我女兒結(jié)婚沒(méi)錢(qián)啊。”這讓潘明光非常惶恐。最終潘明光與鄉(xiāng)干部開(kāi)會(huì)后，東拼西湊，鄉(xiāng)上還了1萬(wàn)元，“還差別人4萬(wàn)元，于心不忍啊。”另一位曾經(jīng)的鄉(xiāng)人大主任退休6年了，政府還欠他6萬(wàn)元，現(xiàn)在他得了癌癥，“我們干部想辦法，把辦公經(jīng)費(fèi)拿了一萬(wàn)，先給他急用。”潘明光覺(jué)得非常殘酷，“欠債還錢(qián)天經(jīng)地義，但是真是沒(méi)辦法啊。”
“天天愁這事，欠信用社、銀行的錢(qián)那還可以拖一下，但欠個(gè)人的，太難受了。”并不是所有討債的人都那么幸運(yùn)，沒(méi)辦法的時(shí)候，只能“有錢(qián)錢(qián)打發(fā)，無(wú)錢(qián)話(huà)打發(fā)。”
因?yàn)閭鶆?wù)，該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)吳峰更是一肚子氣。他曾經(jīng)有個(gè)做工程的朋友借他的房產(chǎn)證抵押貸款。后來(lái)他調(diào)到該鄉(xiāng)做鄉(xiāng)長(zhǎng)，那位朋友不還他的房產(chǎn)證了。“原來(lái)我們鄉(xiāng)欠他工程款20多萬(wàn)元，他說(shuō)我不把錢(qián)還了，房產(chǎn)證就暫時(shí)放他那了。”吳峰的房產(chǎn)證這“暫時(shí)一放”就放了4年了。“我老婆還不知道這事呢。唉！”
又快年底了，潘明光和吳峰最近往縣上跑得特別勤，他們打了許多報(bào)告向上面要化債資金、項(xiàng)目資金。“盡量多還些，免得過(guò)不好年。”
5、拿什么來(lái)提升你，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部
今年47歲的蔣其昌被提拔為副鄉(xiāng)長(zhǎng)了，這讓他感到特別意外。他從部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)到鄉(xiāng)上工作18年了，盡管18年來(lái)他兢兢業(yè)業(yè)，任勞任怨，但只從普通干部干到一部門(mén)主任。近年來(lái)，他工作也松懈了，“反正是老同志了，把工作混著走就行了。”蔣其昌之所以感到意外，是因?yàn)椤拔液蜁?shū)記并沒(méi)有好深的關(guān)系，縣上也沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)幫忙。后來(lái)我了解才曉得，確實(shí)缺乏年輕點(diǎn)的干部擔(dān)任這個(gè)職位，所以我才上來(lái)了。有點(diǎn)‘夕陽(yáng)紅’的感覺(jué)。”蔣其昌笑言。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職混個(gè)一二十年可能能當(dāng)上，但是鎮(zhèn)長(zhǎng)書(shū)記幾乎不可能。”在蔣其昌工作的18年里，據(jù)他了解，他所在的縣只有一個(gè)人是從辦事員干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手，后來(lái)調(diào)到縣上做局長(zhǎng)。其它的人最多當(dāng)?shù)洁l(xiāng)鎮(zhèn)副職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般“都是‘空降兵’，一個(gè)還沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)的二三十歲的年輕人說(shuō)來(lái)就來(lái)了，領(lǐng)導(dǎo)我們這些老同志。”
蔣其昌并不是對(duì)“空降”的領(lǐng)導(dǎo)不滿(mǎn)，而是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上升之難感到不滿(mǎn)。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往不被市縣領(lǐng)導(dǎo)看重，百分之八九十的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一輩子都是科員，直至退休。這讓我們很寒心。”
因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部的提升難，沒(méi)有年輕干部愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，即使來(lái)了，也是“削尖腦袋想往縣上鉆。”目前在蔣其昌的鄉(xiāng)，共有60個(gè)編制，但是在編卻只有30個(gè)，30個(gè)編制還空著。而另一方面，年輕的大學(xué)生考入鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，才工作一兩個(gè)月就被借調(diào)到市縣，工作一兩年就被正式調(diào)走，這讓老干部也覺(jué)得“特別不服”。“他們是有學(xué)歷，思想新，但我們有經(jīng)驗(yàn)，我們工作更兢兢業(yè)業(yè)啊！”
不過(guò)，蔣其昌終歸還是高興，不是因?yàn)槁殑?wù)的升遷，“副鄉(xiāng)長(zhǎng)實(shí)際是干事的，我高興的是工資可以漲幾百塊錢(qián)了。還有比我早來(lái)的老同志，依然還是科員，每月拿著不到2000元的工資呢。”據(jù)了解，除了發(fā)達(dá)地區(qū)的富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不設(shè)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，工資增長(zhǎng)非常有限。
“芝麻大的官，巴掌大的權(quán)，無(wú)限大的責(zé)任。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多權(quán)力被上級(jí)各部門(mén)抽走，已成了“空殼政府”，卻不得不做沒(méi)有職權(quán)的事。
無(wú)限責(zé)任下的權(quán)力缺位
張果然鎮(zhèn)長(zhǎng)的煩心事并不是孤例，甚至不是一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問(wèn)題。在記者走訪(fǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，這幾乎成了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部共同的“苦痛”。
1、責(zé)權(quán)利不對(duì)等的尷尬
“你不給我權(quán)力，卻讓我去行使權(quán)力，這不是讓我違法嗎？我不做，又不能完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)。簡(jiǎn)直怎么做都是錯(cuò)。”李剛書(shū)記大倒苦水。
今年刮起的環(huán)境整治風(fēng)暴再次讓李剛深感鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的缺位。為了搞好環(huán)境整治工作，李剛帶領(lǐng)鎮(zhèn)上干部做了大量環(huán)衛(wèi)工作。但是，場(chǎng)鎮(zhèn)上有幾名亂擺攤的小販，還有幾輛“野摩的”，李剛帶著干部讓他們都撤了，“轉(zhuǎn)過(guò)身，他們又?jǐn)[上了。”李剛不能用城管的強(qiáng)制手段罰沒(méi)他們，要是與他們發(fā)生沖突了，“理虧的不一定是他們。”可如果城鄉(xiāng)環(huán)境治理不好，扣分的只能是自己。“只能多去場(chǎng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，盯著他們別讓他們亂擺攤。”
老百姓小的違規(guī)違法，上級(jí)有關(guān)職能部門(mén)管不到。“群眾亂砍一棵樹(shù)，亂建點(diǎn)房子，小工廠(chǎng)亂排點(diǎn)污，太多了，只要上級(jí)看不見(jiàn)，我們也睜只眼閉只眼算了。”李剛經(jīng)常有些提心吊膽，要是小事變成大事，上級(jí)要追查了，“責(zé)任都在我們這兒。”
李剛認(rèn)為，許多上級(jí)職能部門(mén)根本缺乏有效監(jiān)管，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為行使了職能。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)本是配角協(xié)助上級(jí)管理，竟成了主角。實(shí)際上是在代上級(jí)執(zhí)法，但由于缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，很容易處置不當(dāng)。“比如在環(huán)保、食品安全方面出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，我們又須采取措施，會(huì)動(dòng)用村上民兵和派出所。這種行為肯定是不規(guī)范的。”
“有責(zé)無(wú)權(quán)，權(quán)力被上級(jí)部門(mén)收走，為什么將這些權(quán)力收走，因?yàn)橥瑫r(shí)帶走的還有利。”蔣其昌副鎮(zhèn)長(zhǎng)感慨，“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作這么多年，我看得很清楚。”
蔣其昌現(xiàn)在負(fù)責(zé)鄉(xiāng)上的安全監(jiān)管工作，由于縣市對(duì)鄉(xiāng)政府賦予的職能不清，蔣其昌并不知道應(yīng)該用什么手段進(jìn)行監(jiān)管，但他卻知道責(zé)任是很清楚的，那就是出了事自己和鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)都得負(fù)責(zé)。為此，他常去河壩轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，督促那些采砂車(chē)別出各類(lèi)安全事故，每到年終如果平安無(wú)事，他都覺(jué)得很欣慰。同時(shí)他也覺(jué)得很憋悶，“我們鄉(xiāng)為安全生產(chǎn)和監(jiān)管，一年付出了那么多努力，卻幾乎沒(méi)有任何好處。”蔣其昌說(shuō)，每年上級(jí)安監(jiān)部門(mén)都會(huì)從這些砂石企業(yè)收取安全評(píng)估等各種費(fèi)用數(shù)十甚至上百萬(wàn)元，“但他們幾乎沒(méi)做什么事，一年都來(lái)不了幾次。”說(shuō)到這里，蔣其昌甚至有些生氣：“典型的權(quán)、責(zé)、利不對(duì)等。我們付出了人、財(cái)、物的成本，擔(dān)著責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，但成果好像跟自己并無(wú)關(guān)系。”
另外，水利局每年從鄉(xiāng)上收走了近百萬(wàn)元的資源費(fèi)，“企業(yè)間、企業(yè)與老百姓間的矛盾、安全事故等，都要鄉(xiāng)上統(tǒng)統(tǒng)負(fù)責(zé)。”今年夏季一夜?jié)q水，蔣其昌接到縣政府防洪的通知后，立即組織鄉(xiāng)干部到河壩查看，通知企業(yè)注意安全，結(jié)果有一企業(yè)聽(tīng)而不聞，繼續(xù)采砂作業(yè)，當(dāng)晚出了事故，一人被困河中淹死。“最后板子還是打在了我們身上。”蔣其昌還抱怨上級(jí)國(guó)土部門(mén)，“地質(zhì)災(zāi)害、漲水、滑坡等等，他們的任務(wù)就是一個(gè)電話(huà)打到鄉(xiāng)上，讓我們注意安全，我們就全力以赴，一直干著出力不討好的事。”
2、重壓下的弄虛作假
“芝麻大的官，巴掌大的權(quán)力，無(wú)限大的責(zé)任”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是個(gè)不完整的政府”，“有限權(quán)力，無(wú)限責(zé)任”。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如此描述鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的困境。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力喪失的情況下，任務(wù)卻極為繁重：政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、招商、穩(wěn)定、治安、安全、交通等多項(xiàng)任務(wù)都必須完成。“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的精確概括。
“為了使任務(wù)能夠落實(shí)到位，上級(jí)有自己的‘法寶’：‘責(zé)任書(shū)’、‘一票否決’制等等。我們一年在社會(huì)治安綜合治理、穩(wěn)定、鐵路維護(hù)、三電維護(hù)、林業(yè)保護(hù)、消防安全、金融安全等方面至少有20項(xiàng)責(zé)任書(shū)。沒(méi)有一項(xiàng)責(zé)任書(shū)不是緊箍咒。”張果然如此訴苦。另外，由于國(guó)家體制和機(jī)制等諸多方面的原因，市縣條塊分割，“衙門(mén)”、“婆婆”和“菩薩”過(guò)多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)哪尊“神”也得罪不起，因?yàn)楦鞣N考核都要與評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)懲掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能“硬著頭皮”完成難以完成的任務(wù)。這些責(zé)任狀和“一票否決”讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心力憔悴，難以支撐。張果然甚至認(rèn)為，責(zé)任書(shū)雖是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一種“監(jiān)督”，但某種程度是上級(jí)有關(guān)部門(mén)找“替罪羊”、“推脫責(zé)任”的一種方式，是“上級(jí)部門(mén)不夠負(fù)責(zé)的表現(xiàn)”。
面對(duì)強(qiáng)大的考核壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行使職權(quán)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違規(guī)、違法、造假、越權(quán)在所難免。張果然坦言，在招商引資時(shí)，為了贏得更多的企業(yè)投資，有時(shí)不得不違規(guī)突破用地政策。更令他難受的是，“我們縣有規(guī)定不許對(duì)招商引資下達(dá)任務(wù)，但是年終考核時(shí)招商引資多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加分，實(shí)際變相下達(dá)任務(wù)。”還有財(cái)稅任務(wù)，本來(lái)只能完成二三十萬(wàn)元，但得下60萬(wàn)元的任務(wù)。“買(mǎi)稅”成了李剛們的常態(tài)。
為完成指標(biāo)，編數(shù)字造假也成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的常事。“轄區(qū)內(nèi)所有公私的固定資產(chǎn)投資須達(dá)8千萬(wàn)元，實(shí)際上每年不到1千萬(wàn)元，但是沒(méi)辦法，你不但要達(dá)標(biāo)，還要超標(biāo)，每年必須增長(zhǎng)，都為了名次靠前。”張果然表示，“為什么許多人質(zhì)疑中國(guó)統(tǒng)計(jì)有問(wèn)題，因?yàn)閺淖罨鶎悠鹁捅黄仍旒佟Ｈ司兪杖搿DP、財(cái)稅收入等等都有不同程度的水分。”張果然等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部該怎么辦呢，“按照表格的要求填數(shù)字唄，成了數(shù)字游戲。不是我們一個(gè)鎮(zhèn)，而是我知道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣，已經(jīng)與實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不符了。”還有，在處理力所不能及的事務(wù)時(shí)，黨委書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)只能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，甚至給村干部施壓。
3、“所有問(wèn)題都要自己扛”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有許多壓力，有許多重任，“但是當(dāng)維穩(wěn)的任務(wù)壓下來(lái)的時(shí)候，其它任務(wù)都變得輕了！”在“穩(wěn)定壓倒一切”的大環(huán)境下，維穩(wěn)工作成了重中之重，也成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺位下不可承受之重。維穩(wěn)幾乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們心中的痛。
某村一個(gè)40多歲的男子，由于受到刺激，精神出了問(wèn)題，他經(jīng)常到市委、市政府、市人大門(mén)口，高喊“打倒貪官某某”，為此，李剛今年已5次接到市上電話(huà)，讓他接人回去。
一個(gè)在廣東打工6年的村民今年因?yàn)閯趧?wù)糾紛，居然上訪(fǎng)到北京，只因戶(hù)籍在當(dāng)?shù)兀l(xiāng)上無(wú)可奈何，“求爹爹告奶奶買(mǎi)機(jī)票把他送回廣東”。
上世紀(jì)50年代有個(gè)富農(nóng)的房子被貧農(nóng)分了，去年居然向鄉(xiāng)政府提出要回房子，在鄉(xiāng)政府鬧了半個(gè)月不成后，上訪(fǎng)到縣上，縣上立即要求鄉(xiāng)上接回去“解決問(wèn)題”。鄉(xiāng)上還只能無(wú)奈“賠償”，方式是按低保為他解決生活困難。
一村民遭遇車(chē)禍需賠10萬(wàn)元，結(jié)果車(chē)主只賠了8萬(wàn)元，無(wú)奈，他到鄉(xiāng)政府鬧，要求賠剩余的2萬(wàn)元。鄉(xiāng)政府當(dāng)然沒(méi)有理由買(mǎi)單，他于是揚(yáng)言要去北京上訪(fǎng)。如果真去了，2萬(wàn)元說(shuō)不定要花在上訪(fǎng)者的“吃喝住行”成本上，花錢(qián)不說(shuō)，更難堪的是，維穩(wěn)的成績(jī)只能得0分。最終該鄉(xiāng)政府硬生生地“賠”了2萬(wàn)元。“連支出發(fā)票也沒(méi)有，打掉牙齒往肚里吞。”
為什么所有問(wèn)題都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扛？“因?yàn)楝F(xiàn)在的政策是‘屬地管理’原則。”張果然對(duì)此很不理解。不論所發(fā)生的事情與當(dāng)?shù)卣袩o(wú)關(guān)系，只要他鬧或者上訪(fǎng)，你就必須處理解決，但有的你根本無(wú)法解決。“上級(jí)不管這個(gè)，只要出現(xiàn)上訪(fǎng)，無(wú)論什么原因，所有責(zé)任都在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)。而一旦出現(xiàn)上訪(fǎng)，你不論采取什么手段，用什么方法，一定要‘截訪(fǎng)’。”
上訪(fǎng)只是維穩(wěn)的一個(gè)方面，還有征地拆遷、污染賠償、企業(yè)與群眾矛盾、村民利益糾紛等等，都可能造成社會(huì)治安事件，甚至引發(fā)群體性事件。凡是可能出現(xiàn)矛盾的地方都存在不穩(wěn)定隱患。張果然認(rèn)為，“暢通群眾訴求，有困難找政府”是對(duì)的，但并不是所有問(wèn)題都應(yīng)該政府擔(dān)責(zé)，政府很多時(shí)候只能起協(xié)助的作用，是“零到京、零到省、零到市、零到縣”的信訪(fǎng)政策讓我們不得不違規(guī)、甚至違法，采取一切辦法息訪(fǎng)。”
所謂不論采取什么手段，能有什么手段呢？張果然表示，只能花費(fèi)大量財(cái)力、物力、人力去安撫。幾千元錢(qián)能讓一個(gè)鬧訪(fǎng)戶(hù)息訪(fǎng)，是幸運(yùn)的了；幾萬(wàn)元錢(qián)能讓小規(guī)模矛盾不變?yōu)槿后w性事件，也不算白費(fèi)。“總比他進(jìn)京好，總比造成不可收拾的群體性事件好。然而花的人、財(cái)、物，實(shí)際上都是公共資源，也是納稅人的錢(qián)啊。”而上級(jí)政府一般不會(huì)在預(yù)算中預(yù)算“安撫經(jīng)費(fèi)”。“東拼西湊，轉(zhuǎn)移支付，甚至挪用其它資金，都在所難免。”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口多，矛盾多，農(nóng)民素質(zhì)高低不一，各種矛盾特別都多。“對(duì)群眾的無(wú)理要求特窩火，有時(shí)候干部把人格尊嚴(yán)都放下了。我們的維穩(wěn)政策有問(wèn)題，對(duì)鬧訪(fǎng)者‘摸不得碰不得’，也不管對(duì)方有理無(wú)理。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部異口同聲。
纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)，以訪(fǎng)謀利，甚至直接到政府、醫(yī)院、學(xué)校等單位鬧事、敲詐政府的事時(shí)有發(fā)生。“鬧而優(yōu)則利”已經(jīng)成為很多專(zhuān)業(yè)鬧訪(fǎng)戶(hù)的座右銘。久而久之，“大鬧大解決，小鬧小解決”也成了政府解決問(wèn)題的指導(dǎo)方針。
“這種維穩(wěn)方式實(shí)際損害了黨和政府的利益，許多矛盾本該走法律程序，結(jié)果全由政府買(mǎi)單。一年投入維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)一二十萬(wàn)，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至上百萬(wàn)，如果用來(lái)發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，是雪中送炭啊！”李剛感嘆，國(guó)慶60周年前夕，鄉(xiāng)里組織民兵巡護(hù)守夜，調(diào)用車(chē)輛、物資、對(duì)30多名不穩(wěn)定人員進(jìn)行盯防，6人盯一人，半個(gè)多月共花了近5萬(wàn)元。年年如此，年年盯防，年年花錢(qián)。
4、干部遭遇發(fā)展瓶頸
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府，確實(shí)不應(yīng)該有人事權(quán)，但沒(méi)有人事權(quán)不等于沒(méi)有升遷的權(quán)利。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部略帶偏激的話(huà)是想表達(dá)，市縣將許多職權(quán)上收之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部又“無(wú)人關(guān)注”，成了真正的“弱勢(shì)政府”和“弱勢(shì)群體”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部已成一盤(pán)死棋。”
蔣其昌畢竟是幸運(yùn)的。在50歲之前終于被提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職。與他同鄉(xiāng)的李學(xué)廣和蔣軍已年過(guò)50，接近退休。“我們依然是科員，工作了30多年，甚至連副科級(jí)待遇都不可能有。回想一輩子的工作，有時(shí)候感覺(jué)人生很失敗。”李學(xué)廣和蔣軍說(shuō)起此事就黯然神傷。
因?yàn)椤耙惠呑硬畈欢嗑瓦@樣了”，從幾年前開(kāi)始，李學(xué)廣和蔣軍的生活重心就沒(méi)有在工作上了，“工作能交給年輕人做的，就交給他們，實(shí)在需要自己做的，就‘應(yīng)付’一下。”
“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)呆著根本沒(méi)前途”，是多數(shù)干部的認(rèn)識(shí)。“大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍里工資待遇最低、政治待遇也最低的群體，是公務(wù)員里最‘無(wú)望’的群體。”蔣其昌認(rèn)為，“一個(gè)縣，一二十年里從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干起直到局級(jí)或副縣級(jí)的干部屈指可數(shù)，這就是前車(chē)之鑒。”
對(duì)于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，流動(dòng)和升遷都非常困難。但有兩個(gè)崗位，卻像“鐵打的營(yíng)盤(pán)流水的兵”：黨委書(shū)記和鄉(xiāng)長(zhǎng)(鎮(zhèn)長(zhǎng))。“他們幾乎都是‘空降兵’，不知道從縣上哪個(gè)部門(mén)又調(diào)來(lái)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)。”工作18年來(lái)，蔣其昌經(jīng)歷了5名鄉(xiāng)黨委書(shū)記，除了第一位，無(wú)一不是“空降”的。蔣其昌粗略估計(jì)，全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手大概一半都是“空降兵”。“讓那些年輕‘空降兵’領(lǐng)導(dǎo)我們老同志，有時(shí)候真感覺(jué)別扭，他們是有學(xué)歷，可要說(shuō)對(duì)基層的了解和貼近，還得是我們。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)老干部們也如此抱怨。
5、“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)前途”，帶來(lái)留不住人的問(wèn)題。
小張去年大學(xué)畢業(yè)，在蔣其昌分管的農(nóng)業(yè)辦公室干了8個(gè)月了，就在前一個(gè)星期，他聽(tīng)說(shuō)要被借調(diào)到縣政府辦公室工作，真把他樂(lè)壞了。他告訴記者，“其實(shí)在鄉(xiāng)上工作挺快樂(lè)的，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己不錯(cuò)，但是工作環(huán)境不好，離城太遠(yuǎn)。”最關(guān)鍵的是，先于小張來(lái)的年輕公務(wù)員都調(diào)走了。“父母和朋友都建議我進(jìn)城去——會(huì)有前途些。”
蔣其昌理解小張的想法，“不是他們不愿呆在這兒，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境確實(shí)難以留住人。”近3年里，鄉(xiāng)上來(lái)了5名大學(xué)生，其它4名都已被調(diào)到縣上工作，3名是借調(diào)，1名也將正式調(diào)走。“借調(diào)的，只要工作干得不差，都會(huì)最終調(diào)走。”其中有名大學(xué)生是文字功底很好的年輕人，但只干了半年就被調(diào)走，“現(xiàn)在還是一個(gè)50多歲的老同志當(dāng)筆桿子，勁頭不足啊。”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)留不住年輕人，年輕人不愿留，已成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的嚴(yán)重問(wèn)題。干部年齡斷層嚴(yán)重。記者在所走訪(fǎng)的10余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中作了個(gè)粗略統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在40歲以上的基本上都占40%以上，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)超過(guò)50%甚至更多。
針對(duì)干部升遷無(wú)望和年輕干部流失的情況，許多地區(qū)已有了改革措施。近日，四川省委組織部將在全省范圍內(nèi)面向基層公開(kāi)遴選優(yōu)秀公務(wù)員充實(shí)省級(jí)黨群政法機(jī)關(guān)。廣西、四川遂寧等地從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中選拔自治區(qū)直機(jī)關(guān)和市級(jí)機(jī)關(guān)干部的舉措，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部升遷之路曙光初現(xiàn)，已取得一定成效。
另外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有一個(gè)群體值得重視和關(guān)懷，那就是村干部。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。最基層的村組織一定要有能夠凝聚人心的村干部。“現(xiàn)在我們縣提高了村干部待遇，從去年每月280元漲到現(xiàn)在640元，村干部更積極了，工作效果大不一樣。”薛勇介紹，目前的問(wèn)題是村干部老齡化程度嚴(yán)重，鄉(xiāng)里的10個(gè)村，有4個(gè)村干部年齡已在70歲以上，“要找接班人非常困難，年輕人都外出打工了。”而國(guó)家鼓勵(lì)大學(xué)生到村上去，雖然措施得力，但并不被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看好，認(rèn)為他們普遍適應(yīng)能力差，與老百姓不夠貼近。
“最關(guān)鍵的是，他們的心都不在村上。”薛勇說(shuō)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困境
無(wú)農(nóng)不穩(wěn)。在市縣領(lǐng)導(dǎo)的賬本上，沒(méi)有農(nóng)業(yè)不行。要確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，必須大力增加農(nóng)業(yè)投入。
1、入不敷出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政
在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政早已淪為“吃飯財(cái)政”、“要飯財(cái)政”。
在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政收入主要有兩大部分：第一部分是預(yù)算內(nèi)收入，主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅和一些零散的工商稅收；第二部分為預(yù)算外收入，主要包括農(nóng)業(yè)稅附加費(fèi)等各種附加稅費(fèi)。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有自籌收入，如教育事業(yè)費(fèi)附加、計(jì)劃生育費(fèi)、道路建設(shè)費(fèi)等鄉(xiāng)統(tǒng)籌收入等等。稅費(fèi)改革后，稅費(fèi)進(jìn)行了規(guī)范，這些收入幾乎全被切斷，而上面又未能及時(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“輸血”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身又“缺乏造血功能”。財(cái)政收入銳減后鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)基本不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已舉步維艱。
走訪(fǎng)中，“財(cái)政還算過(guò)得去”的李鄉(xiāng)長(zhǎng)為記者“曬”了近兩三年該鄉(xiāng)一年的收支賬：
鄉(xiāng)財(cái)政的收入第一是上級(jí)財(cái)政下?lián)苋藛T工資及辦公經(jīng)費(fèi)，60多萬(wàn)元，其中40萬(wàn)元為剛性的工資支出，辦公經(jīng)費(fèi)20余萬(wàn)元；第二是鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)到縣財(cái)政去申請(qǐng)較小數(shù)額的“急需經(jīng)費(fèi)”，一般是幾萬(wàn)到20萬(wàn)元不等。第三是轄區(qū)內(nèi)的河壩砂石開(kāi)采、林木采伐、水庫(kù)、魚(yú)塘等收一部分管理費(fèi)，每年大約有20萬(wàn)元。“這實(shí)際是打政策的擦邊球”。該項(xiàng)收入極不穩(wěn)定，“上級(jí)部門(mén)管得緊，環(huán)保呼聲高，洪水季節(jié)時(shí)經(jīng)常要下達(dá)河砂禁采令，一旦禁了，這條財(cái)路就斷了。”第四是“不便公開(kāi)說(shuō)”的一些項(xiàng)目資金的“結(jié)余部分”，“跑得多，要的項(xiàng)目多，結(jié)余要多一些。”一般情況，一年有10到40萬(wàn)元的項(xiàng)目資金，按要求項(xiàng)目資金要全部用在項(xiàng)目上，所以要想“結(jié)余一點(diǎn)“就只有“操作好”。“也有膽子大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)了幾十萬(wàn)元的大項(xiàng)目，上下級(jí)‘交流好’開(kāi)支很少一部分，就可多結(jié)余一部分。如果跑得不好，關(guān)系不到位，就只有‘吃飯財(cái)政’的錢(qián)了。”
李鄉(xiāng)長(zhǎng)私下說(shuō)，第四項(xiàng)收入肯定是“見(jiàn)不得人的”；第三項(xiàng)收入涉嫌違規(guī)，“只是管得不嚴(yán)”；第二項(xiàng)其實(shí)是看“哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有能耐，與上面關(guān)系好。”而第一項(xiàng)的收入，“辦公經(jīng)費(fèi)肯定不夠，都是用其它錢(qián)去補(bǔ)。”總的算起來(lái)，除了第一項(xiàng)收入，一年能支配的收入一般在20到50萬(wàn)元之間。據(jù)記者了解，東部發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年財(cái)政收入可達(dá)幾百萬(wàn)，甚至幾千萬(wàn)，與欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成巨大反差。
近幾年，這個(gè)鄉(xiāng)一年的支出是這樣的：3輛公務(wù)車(chē)費(fèi)用約8萬(wàn)元；接待費(fèi)、各種會(huì)議費(fèi)，辦公用品等日常開(kāi)支約13萬(wàn)元；干部地方補(bǔ)貼約20萬(wàn)元(實(shí)行績(jī)效工資后，該項(xiàng)花費(fèi)取消，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不能以該項(xiàng)名義再向上級(jí)要錢(qián))，村社干部的補(bǔ)助約15萬(wàn)元；村社突發(fā)民生急需建設(shè)費(fèi)如變壓器被盜、橋梁沖垮、河堤垮塌、飲水工程擴(kuò)容維修等10萬(wàn)元，加上維穩(wěn)、解決矛盾等難以估計(jì)的費(fèi)用20萬(wàn)元左右，總支出一般在80至90余萬(wàn)元之間。
李鄉(xiāng)長(zhǎng)補(bǔ)充道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多開(kāi)支是沒(méi)有進(jìn)入年度開(kāi)支預(yù)算的，也進(jìn)不了。如某村民家發(fā)生意外事故、突發(fā)性事件、零聘人員工資、超標(biāo)接待等等，這些都要花錢(qián)，都會(huì)造成經(jīng)費(fèi)的空缺。“我們鄉(xiāng)今年收入還不錯(cuò)，加上辦公經(jīng)費(fèi)，大概能達(dá)到70萬(wàn)，今年支出約80萬(wàn)，空缺不大，還好解決。”李鄉(xiāng)長(zhǎng)笑言。
但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況糟多了，記者走訪(fǎng)的較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上沒(méi)有第三和第四項(xiàng)收入，因?yàn)槿辟Y源，也缺項(xiàng)目，只能在第二項(xiàng)上動(dòng)腦筋。
薛勇的鄉(xiāng)就是這樣。由于地處偏遠(yuǎn)，完全的農(nóng)業(yè)貧困鄉(xiāng)，無(wú)企業(yè)，無(wú)資源，幾年難得申請(qǐng)到一個(gè)10萬(wàn)元以上的項(xiàng)目。“感覺(jué)縣上對(duì)我們不夠重視，要經(jīng)費(fèi)也很難”。薛勇有些激動(dòng)：“目前，我們鄉(xiāng)連自身運(yùn)轉(zhuǎn)都成了問(wèn)題。”目前鄉(xiāng)上就只有一輛面包車(chē)辦公，還是上級(jí)部門(mén)快淘汰不用的車(chē)。“不過(guò)總歸是有車(chē)了，我們縣還有其它3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有一輛公用車(chē)，鄉(xiāng)干部辦事都騎摩托車(chē)和自行車(chē)。”
采訪(fǎng)中記者了解到，薛勇所在鄉(xiāng)面臨的問(wèn)題普遍存在，其每年財(cái)政收入在四五十萬(wàn)甚至30萬(wàn)元以下。“但是除了正常運(yùn)轉(zhuǎn)，每年十幾張責(zé)任書(shū)，數(shù)十項(xiàng)任務(wù)，每樣都得花錢(qián)，財(cái)政異常艱難。許多該提供的公共服務(wù)，該投資的公共事業(yè)，有錢(qián)就做，沒(méi)錢(qián)就只能拖著了。必須要建某項(xiàng)工程時(shí)，搞個(gè)樣子，表示花錢(qián)修了就行了。”
因?yàn)樨?cái)政緊，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就得使出渾身解數(shù)，“采取各種超常規(guī)措施四處抓錢(qián)”。“我們的口訣就是腿勤、手勤、嘴勤。”腿勤就是多向有資金的上級(jí)部門(mén)跑動(dòng)，手勤就是多打“需發(fā)展資金的報(bào)告”，嘴勤就是多向領(lǐng)導(dǎo)訴苦，歸結(jié)起來(lái)就是爭(zhēng)項(xiàng)目，要資金，到各個(gè)部門(mén)去“化緣”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“跑部錢(qián)進(jìn)”，又造成了某種程度的拉關(guān)系、走后門(mén)，容易滋生權(quán)錢(qián)交易。
據(jù)記者了解，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加財(cái)政收入，“創(chuàng)收”方式很混亂，錢(qián)的來(lái)路也千奇百怪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為找錢(qián)甚至經(jīng)常還會(huì)做些違背情理的事。薛勇介紹，比如說(shuō)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收(實(shí)際就是超生罰款)，這部分錢(qián)要上交百分之六十五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能提留百分之三十五，“因?yàn)槿卞X(qián)，我們期望超生更多，罰款更多，就能提留得更多，計(jì)生局甚至也有這樣的想法。”
挪用或“結(jié)余”專(zhuān)項(xiàng)資金、通過(guò)各種合規(guī)和不合規(guī)甚至違法手段找錢(qián)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常態(tài)。“上面其實(shí)也知道下面的情況，如果真的逗硬的話(huà)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)了。”該縣紀(jì)委一位干部表示，曾辦過(guò)不少因?yàn)榕灿脤?zhuān)項(xiàng)資金的案子。“不過(guò)只要錢(qián)沒(méi)有揣進(jìn)個(gè)人腰包，睜只眼閉只眼就算了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況確實(shí)困難，而且復(fù)雜。”
2、鄉(xiāng)村發(fā)展投入的困局
要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，首先要搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，道路、溝渠、水利、管道等等，無(wú)一不需要投入。“十幾年來(lái)，除了發(fā)達(dá)地區(qū)，幾千年來(lái)傳統(tǒng)的耕種方式并沒(méi)有根本改變。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施破敗、落后，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)不爭(zhēng)的事實(shí)。
李鄉(xiāng)長(zhǎng)表示，從收支情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要拿錢(qián)來(lái)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益建設(shè)艱難無(wú)比。“如果必須要修建一個(gè)工程，上級(jí)撥下一定資金，鄉(xiāng)財(cái)政能拿出10多萬(wàn)元配套資金就是極限了。”
據(jù)了解，稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己尚能進(jìn)行一些公共設(shè)施建設(shè)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身陷入困境，無(wú)力修建。潘明光舉了幾個(gè)數(shù)字：鄉(xiāng)上在稅費(fèi)改革前，全鄉(xiāng)一年的村提留款約為380萬(wàn)元，可以有200多萬(wàn)元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；取消農(nóng)業(yè)稅和村提留后，村級(jí)收入來(lái)自于轉(zhuǎn)移支付的不到100萬(wàn)元，而這100萬(wàn)元有一半多用于村干部工資，其余的勉強(qiáng)維持村上辦公經(jīng)費(fèi)。目前村上幾乎沒(méi)有一點(diǎn)可用于發(fā)展公益事業(yè)的資金。
現(xiàn)在鄉(xiāng)村建設(shè)基本上靠國(guó)家撥款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出一部分配套資金、村民籌資修建的方式。潘明光說(shuō)，國(guó)家一般對(duì)通村水泥公路每公里補(bǔ)貼11萬(wàn)元，但實(shí)際上一公里要花20多萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)錢(qián)配套，只能通過(guò)村民“一事一議”方式集資。如果一條村道受益的老百姓少，每個(gè)人需集資就多，當(dāng)每個(gè)村民集資在四五百元時(shí)就非常困難，“困難戶(hù)、外出打工戶(hù)、還有就是不交錢(qián)的村民，都籌不起來(lái)。”在這種情況下，實(shí)在收不起來(lái)只能作罷。
“而且現(xiàn)在不能輕易搞集資修這修那，如果是必須修建的民生工程，必須要通過(guò)‘一事一議’，而‘一事一議’的難度又在于一項(xiàng)工程總難以成為全體村民的一致利益，總難以達(dá)到絕大多數(shù)人通過(guò)，通不過(guò)就建不成，建不成群眾也有意見(jiàn)。”薛勇感嘆。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益建設(shè)極為匱乏，在記者走訪(fǎng)的不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，場(chǎng)鎮(zhèn)上缺少自來(lái)水設(shè)施、公交車(chē)站，甚至公廁都沒(méi)有。
距離薛勇所在鄉(xiāng)20公里的另一個(gè)鄉(xiāng)，有個(gè)新農(nóng)村示范點(diǎn)，集中了全縣之力搞發(fā)展。一個(gè)30多戶(hù)的示范點(diǎn)，投入了不下300萬(wàn)元，縣上將該村的每段路都讓縣各部門(mén)承擔(dān)修建，算起來(lái)平均對(duì)1戶(hù)投入了10萬(wàn)元。“這是集全縣之力發(fā)展一個(gè)村。該村每個(gè)月迎接數(shù)十次調(diào)研和參觀(guān)。有什么用？就圖上面領(lǐng)導(dǎo)看著有面子。看看我們鄉(xiāng)，就知道什么是‘舊農(nóng)村’了。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)存在集中資金搞一些政績(jī)工程、形象工程的問(wèn)題。“沒(méi)有錢(qián)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都想讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看到自己的成績(jī)，只能將有限的錢(qián)集中搞點(diǎn)看起來(lái)像樣的東西。”
目前，由于村上難以建成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)發(fā)展遲緩，鄉(xiāng)村幾乎沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民增收路子很窄，很難。潘明光所在的鄉(xiāng)還有點(diǎn)養(yǎng)殖業(yè)，一般養(yǎng)鴨、雞、豬等，但都是小戶(hù)養(yǎng)殖，真正專(zhuān)業(yè)大戶(hù)全鄉(xiāng)也就那么兩三戶(hù)。“小戶(hù)養(yǎng)殖是很難的，抵不住市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)垮了的大有人在。”除此之外，都是外出務(wù)工，基本上沒(méi)有發(fā)展路子。
對(duì)于新農(nóng)村的建設(shè)，一位縣領(lǐng)導(dǎo)感嘆，現(xiàn)在，基本上都在搞工業(yè)興縣，沒(méi)有幾個(gè)搞農(nóng)業(yè)了。
為了增加農(nóng)民收入，國(guó)家的措施是惠農(nóng)補(bǔ)貼。潘明光介紹，農(nóng)民可以得到糧食直補(bǔ)，退耕還林補(bǔ)貼、棉花補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等，平均每人每年幾十元，根據(jù)地區(qū)不同有所差異。“這是個(gè)大好的政策，讓農(nóng)民得到實(shí)惠。”潘明光等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一致如此認(rèn)為。但是他們覺(jué)得該政策也有些不足。潘明光說(shuō)，惠農(nóng)政策太平均，有地?zé)o地的都有，外出打工和務(wù)農(nóng)的都有，對(duì)刺激種田農(nóng)民的積極性不足。
3、杯水車(chē)薪的還債之路
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部繞不開(kāi)的話(huà)題，也是艱難財(cái)政的又一重壓。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹，稅費(fèi)改革前，為了完成交稅任務(wù)，常常自己掏錢(qián)墊支，甚至向銀行、信用社、當(dāng)時(shí)的基金會(huì)借貸。“由于想著是為農(nóng)民稅費(fèi)借貸，而稅費(fèi)是必須交的，所以借貸也不覺(jué)風(fēng)險(xiǎn)。”而當(dāng)稅費(fèi)改革后，農(nóng)民不再交稅，同時(shí)禁止催收歷欠，配套的政策不完善，造成了稅費(fèi)“上清下不清”的后果，形成巨大債務(wù)。
除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有多種形式的債務(wù)。上世紀(jì)八九十年代，政府直接興辦企業(yè)或?yàn)槠髽I(yè)借款提供擔(dān)保情況較為普遍。企業(yè)借銀行貸款無(wú)力歸還的最后由財(cái)政“兜底”，歷史積欠，一直未能償還。此外，農(nóng)村道路、水利等各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為造政績(jī)而修建的形象工程都促使政府向銀行借貸。面對(duì)上級(jí)各部門(mén)下達(dá)的各種任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應(yīng)付各種評(píng)比達(dá)標(biāo)活動(dòng)，不得不四處借債，都加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。
記者走訪(fǎng)的10余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，無(wú)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有負(fù)債，最多的1000多萬(wàn)元，最少的200多萬(wàn)元。在所有的欠債中，最難辦的是向村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、工程老板等借的私人欠款。“上級(jí)財(cái)政每年會(huì)撥付一點(diǎn)化債資金，但少得可憐，只有幾萬(wàn)到十幾萬(wàn)。除此之外，只能鄉(xiāng)上東拼西湊自己籌資，甚至將政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用暫時(shí)填補(bǔ)，寅吃卯糧。”潘明光所在鄉(xiāng)有400多萬(wàn)元的債務(wù)，而每年只有能力還上三四十萬(wàn)元，“利息都是幾十萬(wàn)”。
這幾年來(lái)，債務(wù)問(wèn)題始終困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“每次黨代會(huì)、人代會(huì)都會(huì)討論這個(gè)問(wèn)題。但是靠無(wú)‘造血功能’的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還錢(qián)，根本不可能。”潘明光說(shuō)，由于長(zhǎng)期欠債，容易引發(fā)許多問(wèn)題。“當(dāng)國(guó)家對(duì)農(nóng)民的各種直補(bǔ)如果要經(jīng)過(guò)村干部的手，他就可能截留，雖然這是違法的事，但他有‘你們?yōu)槭裁床贿€錢(qián)’的理由。”該縣紀(jì)委就查處過(guò)這樣的案子。“一旦截留的錢(qián)沒(méi)有入賬，造成財(cái)務(wù)混亂，也可能截留錢(qián)超過(guò)債務(wù)，這就損害了村民的利益。”而這個(gè)還得由政府來(lái)買(mǎi)單。即使村干部不做違規(guī)的事，由于債務(wù)長(zhǎng)期拖欠，心里積怨，有時(shí)就把怨氣撒在稅費(fèi)改革前未交稅費(fèi)的村民身上，利用蓋章、開(kāi)證明等機(jī)會(huì)，“為難村民，滋生矛盾。”
另外，長(zhǎng)期欠債，導(dǎo)致政府公信力的喪失，“這對(duì)政府的信譽(yù)危害很大，再多的惠農(nóng)政策也不能彌補(bǔ)政府的過(guò)錯(cuò)。”還有，稅費(fèi)改革前，支持政府工作，早早把稅費(fèi)交了的農(nóng)民，現(xiàn)在看來(lái)反而覺(jué)得吃虧了，有怨言；不交的反而得意了，反正現(xiàn)在也拿他們沒(méi)辦法，這助長(zhǎng)了不良風(fēng)氣，引發(fā)鄉(xiāng)村關(guān)系不平衡。“一旦矛盾集中爆發(fā)，可能造成群體性事件，不可小看。”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)突圍探析
鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是農(nóng)村工作的基礎(chǔ)。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)“強(qiáng)大”，根本靠改革和投入。
1、要么收權(quán)收責(zé)，要么放權(quán)放利
走訪(fǎng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們一致認(rèn)為，市縣直屬部門(mén)把權(quán)力收走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“求人辦事”的情況非常普遍。本來(lái)是上級(jí)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助的工作變成了分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作，共同完成成了一句空話(huà)。“人人都可支配你，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際成了上級(jí)各部門(mén)的科室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠直接有權(quán)決定的事項(xiàng)很少。”采訪(fǎng)中記者發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟要管什么、怎么管，這一問(wèn)題一直沒(méi)有明確的界定。
早有專(zhuān)家指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò)位，上級(jí)部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系不清，責(zé)權(quán)利不相配套。水法、環(huán)保法、森林法、計(jì)劃生育條例等一系列法律法規(guī)，都把權(quán)力授予縣級(jí)以上地方人民政府主管部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對(duì)具體工作時(shí)無(wú)所適從。如果要認(rèn)真執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定和命令，又沒(méi)有一定的權(quán)力和手段；如果不認(rèn)真執(zhí)行，又是失職瀆職。
中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)的三農(nóng)專(zhuān)家趙樹(shù)凱曾分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)垂直部門(mén)的關(guān)系甚是復(fù)雜，這些垂直部門(mén)都是公共管理職能很強(qiáng)的部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依托這些部門(mén)，但是這些部門(mén)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)力制約。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為垂直管理是上級(jí)部門(mén)與基層政府爭(zhēng)奪利益，上劃的都是有權(quán)有錢(qián)的部門(mén)，留給基層的都是沒(méi)權(quán)沒(méi)錢(qián)的單位。“要說(shuō)重要，維穩(wěn)工作很重要，信訪(fǎng)工作很重要，為什么不上劃垂直？”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨。專(zhuān)家表示，在目前“部門(mén)職能政府化，部門(mén)利益法律化”的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能已基本喪失，完全成了上級(jí)各職能部門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
川東某縣的王庭筠縣長(zhǎng)曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)做過(guò)黨委書(shū)記，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)工作多年，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力也頗多困惑：要完成各種任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確實(shí)不得不違規(guī)甚至違法行使職能。但王庭筠認(rèn)為“這也不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為縣政府的錯(cuò)。”比如“一票否決”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)施壓，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，“可是市上、省上給我們施壓啊，上面還有中央，做得不好我們也要扣分。”在沒(méi)有辦法的情況下，最終承受壓力的只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“這個(gè)局面要改，還得從上面改，從政策制定上改。從上到下都應(yīng)該反思可有可無(wú)、花樣繁多的達(dá)標(biāo)升級(jí)、檢查評(píng)比，真正將工作業(yè)績(jī)作為考核重點(diǎn)。少些形式上的檢查，少些‘一票否決’。”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力困境如何突圍？“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必有權(quán)”、“責(zé)權(quán)應(yīng)對(duì)等”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部異口同聲地表達(dá)。稅費(fèi)改革后，地方人民政府組織法中賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的7項(xiàng)職權(quán)，尤其是“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作”，已無(wú)法完全履行；按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求，職權(quán)內(nèi)容也不夠完整，建議予以修改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還建議，上級(jí)部門(mén)難以長(zhǎng)期駐站或下鄉(xiāng)監(jiān)管的，如計(jì)生、畜牧、民政等工作，應(yīng)將權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對(duì)于涉及執(zhí)法的工作，如國(guó)土、財(cái)政、工商、環(huán)保、公安等，上級(jí)部門(mén)要么全權(quán)管理，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；要么交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的職權(quán)。“如果對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不放心，可以進(jìn)行崗位培訓(xùn)，提升干部的執(zhí)法能力。”
更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，把工作重點(diǎn)放到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。王庭筠認(rèn)為，“該由上級(jí)職能部門(mén)管理的，絕不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘代辦’，只有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘解放’出來(lái)，才能更好地轉(zhuǎn)變職能。”另一方面，如果確需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合協(xié)助或者代辦，在經(jīng)費(fèi)和財(cái)力上必須給予保障，“不能讓別人自帶干糧做事啊。”
對(duì)于什么問(wèn)題都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)扛的狀況，川南某縣委副書(shū)記李越江認(rèn)為，這是政策導(dǎo)向有問(wèn)題。“一切問(wèn)題都讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決是不科學(xué)的，也是不人性的。從根源上來(lái)說(shuō)是依法行政、依法管理的問(wèn)題。”穩(wěn)定工作一定要提到依法治國(guó)的高度，什么事都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)“擺平”，不是依法行政；對(duì)鬧訪(fǎng)和纏訪(fǎng)一味“安撫”，是縱容不良風(fēng)氣，維穩(wěn)將越來(lái)越難。“實(shí)際上是將矛盾用錢(qián)‘捂’住，捂多了，遲早出問(wèn)題。調(diào)整政策已迫在眉睫。”應(yīng)從各地實(shí)際出發(fā)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的任務(wù)和重點(diǎn)，嚴(yán)格控制和減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)。
2、加大財(cái)政投入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展根本
與權(quán)力一同失去的便是財(cái)力的喪失。有評(píng)論文章指出，“金庫(kù)上移，收入統(tǒng)管”，形成了一個(gè)“高度集權(quán)、以上擠下、一級(jí)挖一級(jí)”的財(cái)稅管理體制。上級(jí)財(cái)政包攬了國(guó)稅、地稅、工商管理、治安罰沒(méi)、國(guó)土資源使用費(fèi)等幾乎所有穩(wěn)定的大額稅源和行政收費(fèi)，保證了相對(duì)穩(wěn)定的上級(jí)財(cái)政。在實(shí)行年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，又優(yōu)先考慮本級(jí)財(cái)政運(yùn)行和留出一定的調(diào)控財(cái)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能夠分享的比例很小。
一位分管財(cái)政的副縣長(zhǎng)從全國(guó)大范圍的角度分析：“至少縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府過(guò)去主要依靠農(nóng)業(yè)稅來(lái)養(yǎng)活。農(nóng)業(yè)稅取消的進(jìn)程太快，地方準(zhǔn)備不足。雖然中央為此增加了專(zhuān)項(xiàng)撥款，但也只是彌補(bǔ)由此帶來(lái)的部分財(cái)政缺口，杯水車(chē)薪，仍然不能根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)際困境。”
因?yàn)樨?cái)政無(wú)力，政府便往往“不作為”。近日，新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所副教授鄭永年指出，無(wú)數(shù)的跡象表明，中國(guó)很多縣(市)級(jí)以下的區(qū)域已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重的無(wú)政府狀態(tài)，“這里的無(wú)政府當(dāng)然不是說(shuō)沒(méi)有政府，而是說(shuō)政府不能履行政府的功能，如提供安全和服務(wù)等公共產(chǎn)品……古人云，‘郡縣治，天下安’，如果縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于無(wú)政府狀態(tài)，那么整個(gè)政權(quán)就會(huì)發(fā)生危險(xiǎn)。”
國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，增加惠農(nóng)補(bǔ)貼，以撥出一部分補(bǔ)貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控或以轉(zhuǎn)移支付、給予專(zhuān)項(xiàng)資金的形式增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力。完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，增強(qiáng)基層財(cái)政實(shí)力，建立健全鄉(xiāng)、村組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，不僅涉及對(duì)涉農(nóng)資金的監(jiān)管問(wèn)題，還應(yīng)包括對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的到位問(wèn)題。
王庭筠建議，在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入方面，還應(yīng)該在稅收方面進(jìn)行提成，多勞多得。“在城市化的進(jìn)程過(guò)程中，人、財(cái)、物都集中在城市，我們縣是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，但比鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是天壤之別。舉一個(gè)簡(jiǎn)單例子，一段道路由縣政府和一鎮(zhèn)政府共同維護(hù)，我們這邊維護(hù)很好，他們那邊卻沒(méi)錢(qián)維護(hù)。”但王庭筠還指出，“縣上在某種程度上也屬于吃飯財(cái)政，真正財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的在省上和中央，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)更多地集中在大城市，要想真正改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌，光靠縣政府不行，還是要國(guó)家加大投入——這是唯一的出路。這種情況是工業(yè)真正大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。”
專(zhuān)家同時(shí)指出，必須建立較為穩(wěn)定的地方稅源，必須為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃分能確保基層穩(wěn)定發(fā)展的稅收，應(yīng)該考慮將適合基層政府征收的資源稅、財(cái)產(chǎn)稅和環(huán)境稅等留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或大部分分成。并且要加大轉(zhuǎn)移支付的力度，轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)保證的應(yīng)該是各地達(dá)到統(tǒng)一要求的最低基本公共服務(wù)水平。
另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)已經(jīng)危及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)化解，也非上級(jí)財(cái)政支持不可了。
目前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)極為無(wú)力的情況下，干部們只能期望上級(jí)財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助力度，“總的來(lái)說(shuō)還得靠國(guó)家的幫助，如同曾經(jīng)對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)債的化債方式。另外，應(yīng)該給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多處置權(quán)，盤(pán)活閑置資產(chǎn)，采取拍賣(mài)、租賃、置換、股份合作等多種形式，使閑置資產(chǎn)得到充分利用。”
李越江表示，具體操作上，還得有更多渠道化債，銀行也應(yīng)積極幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如停息、免除確實(shí)困難的縣鎮(zhèn)的部分債務(wù)等。“同時(shí)，要嚴(yán)格控制新增債務(wù)。”李越江說(shuō)，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，干幾年走人的情況廣泛存在。有的為搞形象工程，大舉借債修建，債務(wù)又留給下一屆，這應(yīng)該堅(jiān)決制止。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定，堅(jiān)持量力而行、盡力而為的原則，根據(jù)財(cái)力發(fā)展計(jì)劃，不得打赤字預(yù)算，不得在沒(méi)有償還保證和償債能力的情況下盲目搞建設(shè)項(xiàng)目。”
最終，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何“突圍”，還得看上級(jí)的破題勇氣與智慧。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廉政瞭望》2009年12期
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