一、一個(gè)村莊的荒誕現(xiàn)實(shí)：“被砍掉”的民意
暮春時(shí)節(jié)，樹已成蔭，舉目所及，自是一派生機(jī)勃勃景象。
然而，四月下旬，筆者應(yīng)朋友之邀，來(lái)到其家鄉(xiāng)關(guān)中西部的一個(gè)村子小住數(shù)日，卻見滿村大動(dòng)斧斤，強(qiáng)行把村民門前的樹木統(tǒng)統(tǒng)砍光！砍光之后，村子一街兩行光禿禿的，只剩下一樁樁劫后余生的水泥電桿，毫無(wú)生機(jī)，又可憐兮兮地孤立在街道邊上，顯得格外荒涼和破敗。
好端端的樹木，為什么非得砍掉不可？村民說(shuō)，早在今年三月份村委會(huì)就決定，為了對(duì)村子“重新綠化”，各家各戶必須把自家門前的樹木一律砍掉，村上統(tǒng)一購(gòu)買桂樹苗，發(fā)給各家栽種。
村民接到砍伐通知，心里很不痛快，自然也就按兵不動(dòng)。他們打算能拖就拖，除此之外，也別無(wú)良法。
拖到四月中旬，清明已過，春花皆落，樹葉日大，依然無(wú)人響應(yīng)“砍樹”的號(hào)召。于是，村上花錢雇工，組成專業(yè)“砍樹隊(duì)”，挨家挨戶，用手提電鋸強(qiáng)行實(shí)施砍伐！高科技的伐木工具著實(shí)厲害，只需幾秒鐘，一顆小碗粗細(xì)、亭亭玉立的嘉樹就被齊刷刷就地鋸斷。村民們眼睜睜看著自家門前的樹木一一倒下，縱有一肚子怨氣，也沒有辦法阻止。
被砍的樹木既有玉蘭、女貞、棕樹、竹子等風(fēng)景樹，也有柿子、核桃、杏子等果樹。村民說(shuō)，這些樹木是五六年前上屆村委會(huì)要求各家各戶砍掉原有的冬青樹而統(tǒng)一栽種的，如今已長(zhǎng)到胳膊粗細(xì)，剛剛才有了點(diǎn)陰涼或果實(shí)，現(xiàn)在又要活活砍掉，村民誰(shuí)不感到痛心與可惜！更何況砍掉少年玉蘭樹、再來(lái)種植幼小的桂樹苗，損優(yōu)置劣，勞民傷財(cái)，不是瞎折騰嗎？眼下村上該辦的正事多得是，有這筆錢何不辦點(diǎn)村民都樂意的好事？
既然村民普遍都不高興，為什么不去阻止？村民都說(shuō)：誰(shuí)敢阻止！村上說(shuō)了，各家宅院墻外之地屬于集體所有，其樹木實(shí)際是長(zhǎng)在集體的地方，村子有權(quán)處置！如果誰(shuí)家不同意砍伐，村上就扣發(fā)上面給的各種補(bǔ)貼或補(bǔ)助款。有了這句話，誰(shuí)還會(huì)“因小失大”，為了幾棵小樹出來(lái)伸張正義！
于是，村民門前的樹木——連同他們的民意——很快就被統(tǒng)統(tǒng)被砍光了！“君權(quán)伸則民權(quán)衰”，村委會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)們的意志得到順利貫徹，而千余名村民的意志則化為一腔怨氣，憋屈在心里，自個(gè)慢慢消化，不滿意又能如何？
二：“不好使”的農(nóng)村基層民主：有選舉無(wú)制約
事實(shí)上，村民的行為取向果然如此，大家硬是憑借多年修煉“喜怒不形于色”的涵養(yǎng)功夫，眼看著自家門前的樹木被砍而不發(fā)一聲！
倒是作為外人寫這篇小文的在下有些“不信沒有王法”，竟設(shè)想開導(dǎo)法定1/10以上的村民聯(lián)合起來(lái)，要求召開村民會(huì)議，以阻止砍樹的荒唐之舉。
但村民仍然說(shuō)：“使不得、也不管用。”不錯(cuò)，《村民委員會(huì)組織法》雖然規(guī)定村民會(huì)議有權(quán)撤銷或者變更村民委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“村委會(huì)”)不適當(dāng)?shù)臎Q定(第23條)，這個(gè)會(huì)議也似乎是直接表達(dá)民意和民主決策的機(jī)構(gòu)，但村民會(huì)議或村民代表會(huì)議法定由村民委員會(huì)召集(第21、26條)，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)能積極召集否定他們決定的村民會(huì)議嗎？他們不按民意愿望召集會(huì)議，村民又能如何？除了村委會(huì)，任何村民擅自召集會(huì)議，都會(huì)很容易被“依法”指控為“非法聚會(huì)”、“煽動(dòng)群眾，進(jìn)行非法組織活動(dòng)”等罪名，哪里還有村民說(shuō)話的地方？如果有村民“擅自帶頭”要求召開村民會(huì)議，難保不被村干部當(dāng)做“害群之馬”暗中整治，誰(shuí)還敢成這個(gè)頭？
說(shuō)到這里，村民和筆者都深切感到，我們的法律在基層民主制度設(shè)計(jì)和保護(hù)群眾合法權(quán)益方面，顯得太籠統(tǒng)和不夠科學(xué)、有力。
眾所周知，村民自治制度包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)缺一不可的關(guān)鍵內(nèi)容。可是，推行了近三十年的村民自治制度，實(shí)際上只落實(shí)了民主選舉這一項(xiàng)，至于民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等三項(xiàng)則幾乎沒有著落。結(jié)果，村干部雖然是村民一人一票“民主選舉”出來(lái)的，但干部當(dāng)選之后，諸如砍樹等涉及群眾利益的重大問題，基本上由村委會(huì)、村干部包辦決策和說(shuō)了算，群眾只有服從權(quán)，而缺少程序性有效參與的監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，何以保證村民自治和行使民主權(quán)利？
民主就是民眾參與政治決策。美國(guó)著名政治學(xué)家喬·薩托利說(shuō)得好：“民主的關(guān)鍵并不在于被統(tǒng)治的多數(shù)親自掌握和行使政治權(quán)利，而在于有效制約統(tǒng)治的少數(shù)，這樣才能防止個(gè)人獨(dú)裁。”(引自蔡定劍《民主是一種現(xiàn)代生活》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第10頁(yè))。如果民主選舉之后，不能有效制約公權(quán)力，就等于為領(lǐng)導(dǎo)者獨(dú)斷專行留下方便之門，人民當(dāng)家做主就是一句空話！
三、任何一種權(quán)力都不會(huì)愿意主動(dòng)接受監(jiān)督
可惜，多少年來(lái)，我們?cè)诨鶎咏M織建設(shè)中強(qiáng)調(diào)和關(guān)注最多的只是“民主選舉”，似乎只要群眾參加了“投票選舉”就是行使了民主權(quán)利。不錯(cuò)，中國(guó)農(nóng)村的民主建設(shè)就是從民主選舉開始的，盡管選舉與選民的利益密切相關(guān)，但民主并不僅僅是“選舉”那么簡(jiǎn)單，“一次性”的一人一票的選舉只是民主的起點(diǎn)或初始環(huán)節(jié)，而不是民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
雖然廣大民眾是公權(quán)力的主人，但民眾不能個(gè)個(gè)出來(lái)掌權(quán)，必須通過授權(quán)來(lái)委托一些人為民眾而行使公共權(quán)力，民主選舉就是一種授權(quán)委托方式。而民眾屆中對(duì)自己不滿意、不信任的領(lǐng)導(dǎo)人提出罷免，則是民眾收回權(quán)力的一種方式。無(wú)論“授權(quán)委托”還是“收回權(quán)力”，都是“主權(quán)在民”的具體體現(xiàn)，但“收回權(quán)力”的權(quán)利(罷免權(quán))對(duì)當(dāng)選者更有威懾和制約力，使其不敢罔顧民意、胡作非為。
如果民主僅僅停留在選舉授權(quán)環(huán)節(jié)，也只表明民眾有了選舉權(quán)，而在授權(quán)之后如何參與決策、如何民主管理權(quán)力、如何監(jiān)督權(quán)力等方面缺乏可操作的參與方式和程序，那么，村干部選出來(lái)之后還是家長(zhǎng)制一把手做派，他說(shuō)怎么干就怎么干，公眾對(duì)自己選出來(lái)的人也很容易失去控制權(quán)，結(jié)果權(quán)力濫用、腐敗、損害群眾合法利益的現(xiàn)象不可避免。可見，村民僅有民主選舉權(quán)還不是真正的民主，關(guān)鍵還要有選舉之后的民主決策權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。擁有罷免權(quán)的選舉，才是真正的民主選舉。否則，所謂“民主”就只是名義上的焉，仍然“不好使、不管用”的！
為什么村委會(huì)民主選舉容易落實(shí)，而村民通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議等形式對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、制約和罷免的民主權(quán)利得不到落實(shí)？道理很簡(jiǎn)單，任何一種權(quán)力都不會(huì)真正愿意主動(dòng)地接受監(jiān)督，沒有足夠的法治壓力，監(jiān)督就會(huì)流于形式。這時(shí)候，上級(jí)機(jī)關(guān)以及村級(jí)黨組織并不能及時(shí)支持村民依法行使這些民主權(quán)利、積極支持他們的訴求，村民往往拿村干部沒有辦法。
“向上級(jí)反映？就是上訪嘛，別提了，也不好使！”農(nóng)民一臉無(wú)奈，也似乎感到我的提議有點(diǎn)“不著調(diào)”，遂不再愿意與我多說(shuō)，只管揮動(dòng)斧子，要把昨天被村上砍倒的樹木劈碎當(dāng)柴燒。
的確，村民是村子的主人，真正的民主制度是保證村民當(dāng)家做主的制度，這種制度應(yīng)該能夠保護(hù)他們的合法權(quán)利，而不需要在民主制度之外去尋求上訪。上訪是一種“懇求青天大老爺為我做主”的人治理念，而不是民眾靠自治制度自己當(dāng)家做主的民主理念。只有民主不健全或缺乏民主、老百姓不能當(dāng)家做主的社會(huì)，才會(huì)有連綿不斷的上訪現(xiàn)象。民主是一種現(xiàn)代政治制度，上訪則是一種前現(xiàn)代政治制度，其道路之艱難、訪民之無(wú)奈，早已人人皆知。難怪一提到上訪，村民有點(diǎn)不愿理我。
村民的無(wú)奈，很大程度上既源于法律賦予他們的民主權(quán)利不夠或不完整，也源于村民大會(huì)、民主決策、民主監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏可操作的法定方式和程序。在這些“法律模糊地帶”，掌權(quán)者即便不算專斷，也完全可以在什么決策需要參與、什么決策不需要參與的問題上隨意行使自由裁量權(quán)，比如把不重要的事情拿出來(lái)交給公眾討論，而在重大問題上保留自己的獨(dú)斷權(quán)力，結(jié)果造成決策民主逐漸形式化、走過場(chǎng)，村民難免會(huì)受到他們選出來(lái)的公權(quán)力的侵害。
四、幾點(diǎn)推動(dòng)基層民主的建議
如今，為了推動(dòng)民主進(jìn)程，真正落實(shí)總書記關(guān)于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的指示，以維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，應(yīng)該重點(diǎn)做好以下工作：
1、在立法設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，國(guó)家在繼續(xù)推行基層民主選舉的同時(shí)，應(yīng)盡早對(duì)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行修改完善，并使民主直選逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市一級(jí)推進(jìn)；無(wú)論村鎮(zhèn)縣市，重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)和完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，設(shè)立便于操作和表達(dá)的各級(jí)民意機(jī)構(gòu)，使村鎮(zhèn)縣市侵犯群眾合法權(quán)益的問題，不出村鎮(zhèn)縣市，通過民意機(jī)構(gòu)就能得到很好解決，從而使群眾不再“前赴后繼”走上訪之路。
2、在民主決策環(huán)節(jié)，要嚴(yán)法規(guī)定任何一項(xiàng)公共政策都必須經(jīng)過民意機(jī)構(gòu)如村民會(huì)議或村民代表會(huì)議審核、批準(zhǔn)、同意，才能生效、才具有合法性、才可以付諸實(shí)施，否則即為非法或無(wú)效。村委會(huì)和村黨支部不能代替村民決策，即便是考慮村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益或?yàn)榇迕瘛稗k好事”的決策，也不能不經(jīng)村民同意就擅自做主、強(qiáng)制提供“服務(wù)”，更何況違背民意而強(qiáng)行砍樹的決策！
3、在民主管理環(huán)節(jié)，要依法推進(jìn)基層事務(wù)公開，切實(shí)保障群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；要用制度規(guī)范基層組織的活動(dòng)，用制度約束干部群眾的行為。凡是重大問題和涉及群眾切身利益的重點(diǎn)內(nèi)容，要“實(shí)打?qū)崱惫_和公布，否則視為違法行政，村民會(huì)議有權(quán)追究領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人責(zé)任或罷免村委會(huì)干部。
4、在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，要依法賦予民眾選舉之后足夠的民主監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)，以便隨時(shí)保持對(duì)可能異化的公權(quán)力的有效監(jiān)督、威懾和罷免。擁有罷免權(quán)的選票才是真正健全和管用的民主選票，這樣的選票才能換來(lái)公權(quán)力老老實(shí)實(shí)為選民服務(wù)。
倘若不在這些方面下功夫“推進(jìn)”，所謂“推進(jìn)基層民主、保證人民當(dāng)家做主”永遠(yuǎn)都是一句空話，老百姓門前的樹木連同他們的民意，還會(huì)一次次被砍掉。一個(gè)村子是這個(gè)理，一個(gè)國(guó)家也是這個(gè)理。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 共識(shí)網(wǎng)
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