數(shù)天前，曾跟一位關(guān)系非常好的長(zhǎng)輩嘮家常。這位長(zhǎng)輩在某省一個(gè)事業(yè)單位任職黨委書記。他知道我近幾年一直關(guān)注中國(guó)的土地問(wèn)題，所以咨詢了一個(gè)他遇到的土地問(wèn)題。
據(jù)書記講，他生在農(nóng)村，家中還有一個(gè)弟弟，但跟他一樣，也已離開了老家到城市工作，并定居了下來(lái)。雙親在世時(shí)，他們兄弟還經(jīng)常回家看看。前幾年，父母相繼去世，他們就很少再回農(nóng)村老家了，家里只剩下幾畝承包地和一座蓋在宅基地上的宅子。
在收農(nóng)業(yè)稅的時(shí)代，他們家的承包地就已經(jīng)交給鄰居種了，每年給鄰居一些補(bǔ)貼。后來(lái)農(nóng)業(yè)稅取消了，政府每年還發(fā)一些種糧補(bǔ)貼，所以鄰居就象征性地給他們家一些租金，繼續(xù)種著他們家的地。按照他們兄弟的想法，家里的承包地就繼續(xù)交給鄰居耕種，宅基地上的房產(chǎn)是雙親留下的財(cái)產(chǎn)，祖業(yè)不能輕易賣出，就不處理了，以后年紀(jì)大了不想在城里住了，回鄉(xiāng)下也有一個(gè)養(yǎng)老的地方。
我覺(jué)得書記這個(gè)計(jì)劃挺棒的，正準(zhǔn)備夸獎(jiǎng)他們的財(cái)產(chǎn)處理方案。結(jié)果他補(bǔ)充說(shuō)，前一段時(shí)間他們接到了村里的通知稱，鑒于他們家已經(jīng)沒(méi)有本村戶籍的家庭成員，所以要將他們家的宅基地收回集體。書記說(shuō)，這個(gè)事情令他十分困惑。他問(wèn)到，如果宅基地收回了，那上面的房子怎么辦？宅基地上的房子是他們兄弟幫助雙親翻新擴(kuò)建的，也花了許多錢的。他說(shuō)，更困惑的是，他和他的兄弟以前都是集體成員，還參加過(guò)記工分式的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。為何僅僅因?yàn)閼艏兏耍チ思w成員的身份，他們就要失去祖輩留下的宅子？這不是變相的財(cái)產(chǎn)沒(méi)收嗎？
那天的我其實(shí)挺尷尬的，依照現(xiàn)行的土地管理法，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，集體成員擁有使用權(quán)。按照這個(gè)邏輯下來(lái)，如果不具有集體成員的身份，確實(shí)不應(yīng)當(dāng)再享有集體所分配的宅基地。可問(wèn)題是什么是集體呢？誰(shuí)又是集體成員呢？戶籍和居住地的變化為何會(huì)影響到集體成員身份的取得和喪失呢？更進(jìn)一步，為何集體成員身份的喪失就會(huì)導(dǎo)致該成員（從祖輩繼承的和自己所創(chuàng)造）的財(cái)產(chǎn)喪失？現(xiàn)行的法律規(guī)定無(wú)法有效地回答這個(gè)問(wèn)題，我也無(wú)法給書記提供一個(gè)滿意的答案。
為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？集體與戶籍、宅基地以及其他土地權(quán)利之間是什么關(guān)系呢？對(duì)于這些問(wèn)題。在1958年人民公社興起之前是明確的，現(xiàn)在卻幾乎成了謎一樣的問(wèn)題。
1950年代中后期，中國(guó)人向蘇聯(lián)“老大哥”一邊倒，開展了以“合作化和集體化”為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)。在“初級(jí)社”階段，土地所有權(quán)是歸個(gè)體農(nóng)民所有的，只是使用權(quán)歸集體所有；在“高級(jí)社”階段，土地所有權(quán)歸集體“共有”了，但這種“共有”在法律上是清晰的，按照1956年一屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的規(guī)定，集體所有是一種以“按份共有”為基礎(chǔ)的土地股份合作制。即，單個(gè)農(nóng)民將其受法律保護(hù)的土地所有權(quán)入股加入集體，然后依據(jù)其所享有的股權(quán)與其他集體成員共享集體土地所有權(quán)。在符合章程規(guī)定的條件下，集體成員不但可以在退社，而且可以在退社的時(shí)候依照其在集體土地中享有的份額請(qǐng)求分割“入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地”。
然而，自從1958年人民公社體制建立以后，土地制度在兩個(gè)方面發(fā)生了根本性的變化。
其一，“集體所有”開始變得模糊，變成了“抽象的公有”。雖然從理論上來(lái)說(shuō)，土地依然是農(nóng)民集體（公社、生產(chǎn)大隊(duì)或者生產(chǎn)隊(duì)）所有，但農(nóng)民集體卻實(shí)現(xiàn)了“政社合一”，社員不但失去了退社的自由，而且其入社時(shí)帶給集體的土地也不再被視為是一種財(cái)產(chǎn)，股份分紅被取消，所有的人都只能靠勞動(dòng)所得（“掙工分”）獲得生活來(lái)源了。
其二，人民公社被認(rèn)為“是在高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展走來(lái)的新的社會(huì)組織”。在這種“一曰大，二曰公”的新型社會(huì)組織中，不但生產(chǎn)資料要被“公有化”，而且包括宅基地等生活資料也要被“公有化”。比如經(jīng)毛澤東同志親自修改并作為全國(guó)人民公社樣板的《喳蚜山衛(wèi)星人民公社簡(jiǎn)章(草案)》第5條就規(guī)定“根據(jù)共產(chǎn)主義大協(xié)作的精神，應(yīng)將包括土地在內(nèi)的一切公有財(cái)產(chǎn)交給公社，多者不退，少者不補(bǔ)。在己經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有化的基礎(chǔ)上，社員轉(zhuǎn)入公社，應(yīng)該交出自留地，并且將私有的房基、牲畜、林木等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為全社公有，但可以留下小量的家畜，家畜仍歸個(gè)人所有。”為何要將“私有的房基”轉(zhuǎn)為全社公有呢？時(shí)任國(guó)家主席的劉少奇同志在慶祝中華人民共和國(guó)成立十周年，為“和平和社會(huì)主義簡(jiǎn)題”雜志而作的《馬克思列寧主義在中國(guó)的勝利》一文中講地很清楚，人民公社與高級(jí)社最大的區(qū)別就是，前者“在組織生產(chǎn)的同時(shí)又組織生活，實(shí)行國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和公社的管理機(jī)構(gòu)的合一。”既然要人民公社不僅要組織生產(chǎn)，還要組織生活，那么宅基地自然要?dú)w公，然后統(tǒng)一分配了。
這種集體所有制在法律上是一種什么樣的產(chǎn)權(quán)關(guān)系呢？當(dāng)時(shí)的人們忙著“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”，似乎并不愿意思考這個(gè)問(wèn)題。既然“集體所有”只是奔向共產(chǎn)主義途中的一個(gè)“臨時(shí)歇腳地”，“理想國(guó)”實(shí)現(xiàn)后，這種被稱為是“共產(chǎn)主義的橋梁”的土地產(chǎn)權(quán)制度就會(huì)自然消失。那么，把時(shí)間和精力浪費(fèi)到這種即將消亡的事物上有何意義呢。1958年全國(guó)大搞小高爐、土法煉鋼鐵、群眾運(yùn)動(dòng)（簡(jiǎn)稱“小土群”）時(shí)，有人甚至提出“快進(jìn)入共產(chǎn)主義了，吃飯都不要錢了，國(guó)家征地建設(shè)還要什么補(bǔ)償費(fèi)？”
不幸的是，隨后的歷史證明，中國(guó)人對(duì)于未來(lái)的設(shè)想實(shí)在過(guò)于樂(lè)觀。經(jīng)過(guò)了20多年殘酷的社會(huì)實(shí)驗(yàn)之后，人民公社體制許諾給人們的美好生活非但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，反而帶來(lái)了持久的貧困、饑餓和災(zāi)難，所以，1980年代以后“農(nóng)村土地集體所有制”不得不進(jìn)行改革。
依照1983年的改革要求，農(nóng)村“政社必須相應(yīng)分開”。“在政社尚未分設(shè)以前，社隊(duì)要認(rèn)真地?fù)?dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的行政職能，保證政權(quán)工作的正常進(jìn)行。在政社分設(shè)后，基層政權(quán)組織，依照憲法建立。”然而，在現(xiàn)實(shí)中，“政社分離”這項(xiàng)改革僅僅停留在“公社-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級(jí)，為了經(jīng)營(yíng)好土地和集體經(jīng)濟(jì)，人民公社原來(lái)的基本核算單位即生產(chǎn)隊(duì)或大隊(duì)的保留被認(rèn)為是必要的，只是“其名稱、規(guī)模和管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置由群眾民主決定”，“可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱；可以以村（大隊(duì)或聯(lián)隊(duì)）為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置；可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。”
之所以會(huì)出臺(tái)這種漸進(jìn)性的過(guò)渡措施，決策者自然是有難處的，因?yàn)橹袊?guó)地域差異極大，大多數(shù)改革無(wú)法一蹴地完成。然而，這種改革的漸進(jìn)性也是有弊端的，允許農(nóng)民集體所有的土地由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)和管理，“村合作經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)兩塊牌子，一班人馬，交叉任職”，就意味著“政社分離”的改革進(jìn)程被打斷，從此成了“改革爛尾樓”。
在這座“爛尾樓”中，“農(nóng)民集體”成了一個(gè)“鐵打的營(yíng)盤”，成了一個(gè)不容分割的整體，其只能以全體名義行使，不能被細(xì)化為任何個(gè)體，也絕對(duì)排除集體中任何成員對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)的分割權(quán)。即便是一個(gè)集體的成員從1萬(wàn)人變成10個(gè)人，那這個(gè)集體的土地也只能歸這10個(gè)人“抽象公有”，不能解散，也不準(zhǔn)私分。請(qǐng)注意，這個(gè)體制就是在1958年人民公社興起以后建立的。比如上文提到的《喳蚜山衛(wèi)星人民公社簡(jiǎn)章(草案)》第3、4兩條就規(guī)定“年滿十六周歲的公民都可以入社做正式社員”，但“因?yàn)檫w入和長(zhǎng)大到十六周歲而入社的社員不要補(bǔ)交股份基金；遷出和死亡的，也不能抽走股份基金。”
在這座“爛尾樓”中，私法上的土地、房屋等財(cái)產(chǎn)的取得與喪失，與公法上的公民的身份和戶籍關(guān)聯(lián)了起來(lái)。公民只有基于戶籍取得農(nóng)村政治成員身份以后，才能獲得土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果其（主動(dòng)或被動(dòng)）喪失了這種戶籍，則只能“凈身出門”，不能帶走自己的土地份額或者轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的權(quán)利。就如同一個(gè)人改變了國(guó)籍一樣，此后其與這個(gè)集體以及集體的財(cái)產(chǎn)再無(wú)瓜葛了。
在這座“爛尾樓”中，產(chǎn)權(quán)人的名單永遠(yuǎn)處在變化之中。董二去世了，他的土地不能由子孫繼承，要收歸集體；張三家的兒子結(jié)婚了，需要?jiǎng)澮惶幷兀焕钏募乙呀?jīng)有兩個(gè)女兒了，但苦于沒(méi)有兒子，所以分不到新的宅基地，所以跟媳婦合計(jì)，趕快生個(gè)胖小子，不然就讓張三家占了大便宜；王五和媳婦離婚了，也需要給他或者媳婦再劃一塊宅基地和承包地；趙六發(fā)現(xiàn)離婚可以獲得一塊新的宅基地，晚上趕快跟媳婦商量辦理假離婚手續(xù)……
在這座“爛尾樓”中，由于鄉(xiāng)村治理權(quán)力與集體資產(chǎn)被不恰當(dāng)?shù)乩壴谝黄穑虼藢?dǎo)致鄉(xiāng)村政治腐敗和“黑社會(huì)化”現(xiàn)象蔓延。比如，最高人民檢察院檢察理論研究所的研究人員就發(fā)現(xiàn)，在過(guò)去的十多年間，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了“由紅變黑”（即鄉(xiāng)村精英合法當(dāng)選村領(lǐng)導(dǎo)之后，利用權(quán)力，充當(dāng)黑社會(huì)勢(shì)力保護(hù)傘，欺行霸市，攫取非法利益）；“由黑變紅”，（即農(nóng)村黑惡勢(shì)力通過(guò)暴力脅迫、金錢賄賂等非法手段當(dāng)選為村干部，再利用村干部身份和職務(wù)便利對(duì)集體資源進(jìn)行控制，為其犯罪行為提供資金支持），乃至“黑紅勾結(jié)”、“以紅護(hù)黑”、“黑紅循環(huán)”等現(xiàn)象。
之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，在筆者看來(lái)，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)主要就是因?yàn)檫@種政社不分的“改革爛尾樓”沒(méi)有改革完成引發(fā)的，因?yàn)樵谶@個(gè)“爛尾樓”之下，作為政治組織的村委會(huì)和村黨支部，不但擁有管理村莊的政治權(quán)力，而且還擁有管理和處分集體財(cái)產(chǎn)、決定集體成員資格的決定權(quán)，于是農(nóng)村的黨政企大權(quán)就可能集中在一個(gè)人或者幾個(gè)人的身上，讓這些人變成“土皇帝”，貪污、腐敗、集體資產(chǎn)流失以及“權(quán)力的黑社會(huì)化”幾乎就難以避免。
時(shí)下的社會(huì)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家對(duì)中國(guó)的集體土地問(wèn)題做了許多出色的調(diào)查研究，并提出了各種各樣的改革方案， 這些工作都是非常有益的，但從上文的分析中，我們可以看出，如果不拆掉“政社合一”這一“改革爛尾樓”，不取消戶籍制度與土地制度之間錯(cuò)誤的等式關(guān)系，那么我們當(dāng)下和未來(lái)所要面對(duì)和收獲的，就不會(huì)是全民和平共享現(xiàn)代化成果的美好生活，而是數(shù)不盡的困惑與困局，以及越來(lái)越尖銳和廣泛的土地矛盾和土地沖突。
雖然本文并不致力于提出系統(tǒng)的改革方案，但筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)記住英國(guó)偉大的法學(xué)家梅因在19世紀(jì)末關(guān)于“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此處為止，都是一個(gè)‘從身份到契約’的運(yùn)動(dòng)”的斷言。并藉此重啟1980年代以后中斷的“政社分離”改革，讓戶籍、鄉(xiāng)村自治等政治問(wèn)題回歸政治，讓集體經(jīng)濟(jì)真正成為建立在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的“自由人的自由聯(lián)合”。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《地權(quán)的秘密》
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