又到中央“一號文件”發(fā)布時。
這是第18個聚焦“三農(nóng)”問題的“一號文件”。“一號文件”年年關注“三農(nóng)”，足見決策層“扶弱”的政治關懷，內(nèi)容亦從新農(nóng)村建設到農(nóng)民增收，到農(nóng)田水利科技，到全面深化農(nóng)村改革??似乎“千頭萬緒”，也似乎“千方百計”。
另一方面，除了免除農(nóng)業(yè)稅等少數(shù)政策，新世紀以來的“一號文件”似乎甚少擲地有聲，一些重要安排亦遲遲未能落實，比如，“農(nóng)村承包關系長久不變”。
一位參與上世紀80年代農(nóng)村改革的老人曾感嘆，當時的政策雖寥寥幾句話，卻極有分量。說可以“包干到戶”，農(nóng)民就把田分了；說農(nóng)民可以“進城”了，大批農(nóng)民自帶口糧就去了。
關于此，“中國農(nóng)村改革之父”杜潤生老人曾說：中國的農(nóng)村改革，一切“便宜”的方法已經(jīng)用盡，如果不觸動深層結(jié)構，就很難再前進一步。
“前所未有之挑戰(zhàn)”
回望2015年， “三農(nóng)”矛盾重重。糧食“十二連增”，但難言是喜：
——國庫里糧食堆不下，每天都在增加財政補貼，進口糧食便宜，還在繼續(xù)將國產(chǎn)糧往倉庫擠；
——城鎮(zhèn)化率繼續(xù)提升1.3個百分比，至56.1%，但半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象并沒有有效改變。同時，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移速度以及工資增速進一步下降，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)外就業(yè)的外出農(nóng)民工有16884萬人，僅增長0.4%。這不僅直接給農(nóng)民持續(xù)增收帶來挑戰(zhàn)，也關乎農(nóng)村人地關系能否進一步調(diào)整，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化能否順利推進；
——農(nóng)業(yè)受到國際農(nóng)產(chǎn)品市場沖擊不斷加大，但農(nóng)業(yè)競爭力的提升又受制于產(chǎn)權、城鎮(zhèn)化水平、組織程度、農(nóng)產(chǎn)品價格機制等多種因素；
——大部分農(nóng)民工仍然是“兩棲”狀態(tài)。許多農(nóng)民工很少回老家，他們的孩子多未隨遷。2014年義務教育階段子女隨遷率不到40%，逾6000萬留守兒童無法擁有完整家庭生活，甚至有的孩子獨居；
——在城市無法安家的農(nóng)民工繼續(xù)將辛苦勞動所得用在老家蓋房子，這些房子大量閑置，且難以盤活。農(nóng)村凋敝，但城鄉(xiāng)資源雙向流動的管道卻不暢通。
這些問題相互纏繞，沒有系統(tǒng)性改革，無法開解。
當前的局面，一些“農(nóng)口”人士稱之為“前所未有之挑戰(zhàn)”。這也意味著倒逼改革的時間窗口真正開啟。
改革托市收購制度
2016年“一號文件”對農(nóng)村改革來說具有突破性意義的是：糧改有望邁出關鍵一步。文件明確，堅持市場化改革取向和保護農(nóng)民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，推進糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革。
中國自2014年起，已從東北地區(qū)大豆、新疆棉花開始，率先改革托市收購，試點目標價格制度。但此次主糧玉米的改革提上日程，無疑更具方向性意義。
2016年，小麥、稻谷的最低收購價制度將繼續(xù)執(zhí)行；對玉米則將按照市場定價、價補分離原則，推進臨時收儲制度改革，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。
中國政府一直期望在保障糧食安全、保障農(nóng)民利益、保持糧食市場穩(wěn)定之間獲得平衡。2004年，在糧食流通體系市場化改革中，又推出政府定價、入市收購的托市收購制度。但這導致價格信號僵化、品種結(jié)構與市場需求不匹配、產(chǎn)業(yè)鏈扭曲、市場萎縮。問題經(jīng)年累積，糧食流通體制改革的成果逐步被蠶食。
2015年，算上8000多萬噸大豆，中國進口糧食12477萬噸，同比增長24.2%。國務院參事、國家發(fā)改委原副主任杜鷹到東北調(diào)研也了解到，2015年11月底，東北三省的玉米庫存達到歷史最高點，夠全國一年的玉米消費量。2008年以來，玉米臨儲價格提高了60%，產(chǎn)量提高了40%，增產(chǎn)玉米基本全部被國家糧庫吃盡。原料成本過高，下游玉米加工全部慘淡經(jīng)營。
最終，在國際市場倒逼之下，決策者下定決心再啟糧改。此時此刻，回顧歷史上幾度折返，當以此為訓。
提升中國農(nóng)業(yè)競爭力
當前中國在糧食問題、農(nóng)產(chǎn)品問題上遇到的麻煩，遠非改革托市收購就能解決。
2015年，玉米國內(nèi)外價差每噸又擴大了270元，至660元，即每斤相差0.33元。9月，中國首次較大幅度地下調(diào)了玉米臨時收儲價格，從每斤1.12元降至1元。國內(nèi)價格仍遠高于國外。目前，玉米配額內(nèi)進口價格大約是每斤0.76元。政府托市只是形成高價差的其中一個因素。
引起更深遠憂慮的是中國農(nóng)業(yè)的基本競爭力。
回顧中國“入世”時，中國農(nóng)業(yè)在世界具有一定優(yōu)勢地位。時至今日，在糧、肉、奶等相當多的農(nóng)產(chǎn)品上，中國已處于競爭劣勢。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心主任倪洪興最近在“清華三農(nóng)論壇2016”上表示：隨著中國勞動力、土地和環(huán)境保護、質(zhì)量安全成本的顯性化和不斷提高，中國農(nóng)業(yè)進入了成本快速上漲時期，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本必然與瑞士、日本和韓國的水平趨于接近，與美國、加拿大和澳大利亞等主要出口國的差距不斷拉大。基于成本之上的國內(nèi)糧食市場均衡價格與國際市場價格差距擴大的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，這是個長期趨勢。
據(jù)倪洪興計算，2013年，中國稻谷、小麥、玉米、大豆的生產(chǎn)成本分別比美國高38%、31%、91%以及79%。其中，人工成本高達7到20倍，土地成本超出10%-96%。并且，中國“入世”時，并沒有爭取到農(nóng)產(chǎn)品的高關稅保護，中國農(nóng)產(chǎn)品進口的平均關稅水平只有15.2%，相當于世界平均水平的四分之一。三大主糧最高關稅只有65%。玉米在特定時段已經(jīng)頂破65%的天花板。他預計，大米和小麥頂破這層天花板將在“十三五”末成為常態(tài)。
面臨這樣一個實際上相當開放的市場，如何定位中國農(nóng)業(yè)，需要戰(zhàn)略考量。“口糧絕對安全、谷物基本自給”的紅線要不要守？能不能守得住？中國如何參與全球農(nóng)業(yè)分工，培育自己的農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢和競爭力？
無論如何，提高中國農(nóng)業(yè)的基礎競爭力都是當務之急。2016年“一號文件”亦著力于此，將其置于首要位置，內(nèi)容則涵蓋高標準農(nóng)田、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)機械、現(xiàn)代種業(yè)、培育新型經(jīng)營主體、服務主體、農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整等關乎農(nóng)業(yè)競爭力的方方面面。
歸根結(jié)底是權利問題
對于提升中國農(nóng)業(yè)競爭力而言，兩件事無法繞開——產(chǎn)權改革，以及減少農(nóng)民數(shù)量、讓農(nóng)民進城。這兩件事都是“三農(nóng)”改革至今遲遲未能有效突破的痛點。
2015年，中國城鄉(xiāng)居民人均收入倍差2.73，比上年縮小0.02，較“十二五”初的2011年，縮小0.4，城鄉(xiāng)差距有所緩解。但這樣的城鄉(xiāng)收入比仍然高于大多數(shù)發(fā)展中國家。 毫無疑問，農(nóng)民權利缺失——受教育的權利、享受政府公共服務的權利、支配和管理自己財產(chǎn)的權利、自我組織的權利、自由遷徙的權利等等，是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程制造高城鄉(xiāng)差距的重要因素。
人是主體，任何將其客體化的幫扶，都無助于其真正實現(xiàn)價值。既然中國過去及現(xiàn)在，對農(nóng)民權利存在長期忽視甚至剝奪，那么中央最應做的事情，就是還權賦能，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民全面釋放自身活力和能量。
可是，自十八屆三中全會啟動農(nóng)村全面深化改革以來，農(nóng)村產(chǎn)權改革依然困囿于各種條條框框，繞道根本性的制度改革，選擇在現(xiàn)有框架內(nèi)釋放極其有限的空間。
2015年啟動的經(jīng)營性集體建設用地入市試點和農(nóng)地經(jīng)營權、農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押試點都是如此，相比過去地方已經(jīng)實踐過的方案，并無突破，甚至收縮了改革尺度。主責部門對頂層設計的再三強調(diào)、批復地方方案的改革程序安排，亦打破了過去地方探索的機制，束之于嚴格控制的“理想類型”。
產(chǎn)權改革滯后已經(jīng)嚴重束縛農(nóng)村生產(chǎn)力。農(nóng)地產(chǎn)權不穩(wěn)定不完整，影響土地流轉(zhuǎn)和土地投資，必然制約農(nóng)業(yè)競爭力提升；宅基地、集體建設用地無法有效盤活，不僅農(nóng)民無法實現(xiàn)其財產(chǎn)權利，還制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金投入。土地資源低效甚至無效利用、城市建設乃至中國經(jīng)濟發(fā)展模式扭曲的問題也無從改變。
欲富裕農(nóng)民，必須減少農(nóng)民；欲提高中國農(nóng)業(yè)競爭力，也必須減少農(nóng)民。按照國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，中國農(nóng)業(yè)勞動力比重還有30%左右；若按照中國社會科學院副院長蔡昉計算，農(nóng)業(yè)勞動力比重約在20%，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重不到10%。要達到兩者比例基本平衡，中國還有1億到2億多農(nóng)業(yè)勞動力要進一步轉(zhuǎn)移出來。
不過，中國城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)出現(xiàn)明顯放緩跡象。這固然是城鎮(zhèn)化達到一定水平后速度自然降低、經(jīng)濟增長速度放緩等因素所致，但是戶籍和集體產(chǎn)權制度改革滯后，以及半城鎮(zhèn)化造成的中老年農(nóng)民工返鄉(xiāng)、逆城市化問題，亦不容忽視。
讓農(nóng)民工順利融入城市，將土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)槿说某擎?zhèn)化，中央在推進新型城鎮(zhèn)化中亦再三強調(diào)。2015年，中央在流動兒童義務教育經(jīng)費上增加了支出責任，以利于流入地解決流動兒童教育問題。不過，一方面，從小城鎮(zhèn)到特大城市階梯式放開落戶的路徑和人口實際流向并不相契合，尤其是，嚴控特大城市人口的方針，不僅使特大城市積累的老問題難以化解，還制造了新留守兒童。
改變需求還是改革供給，恐怕也是戶籍改革必須理清之事。如何建立適應統(tǒng)一市場需求的對基本公共服務的事權和財權安排，至今仍然缺少完整清晰的改革框架。
農(nóng)村產(chǎn)權改革已經(jīng)進入深水區(qū)。過去中國的“三農(nóng)”政策制定者們運用其政治智慧和本土化能力所規(guī)避的問題，如今到了必須直面的時候。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 《財新周刊》 2016年第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
