——基于浙江省寧波市象山縣西周鎮(zhèn)“村民說事”制度的調(diào)查分析
鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中占有重要基礎(chǔ)性地位，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)。改革開放以來，面對鄉(xiāng)村治理主體、客體、環(huán)境等因素的深刻變化，如何創(chuàng)新完善治理機(jī)制，推進(jìn)治理現(xiàn)代化，成為當(dāng)前基層社會(huì)治理體系建設(shè)面臨的重大課題。2009年初，浙江省寧波市象山縣西周鎮(zhèn)開始探索推行“村民說事”制度，逐步發(fā)展形成以“說、商、辦、評”為主要內(nèi)容的新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制。2010年起，象山縣在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將“村民說事”在全縣490個(gè)村全面推廣。據(jù)悉，僅2016年，象山全縣通過“村民說事”化解矛盾800起，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信訪同比下降31%，以“民事村辦”方式辦理為民服務(wù)事項(xiàng)1.6萬起，辦結(jié)率99.3%。“村民說事”說通了民意、說好了作風(fēng)、說出了和諧，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
由來
西周鎮(zhèn)位于象山縣西部，全鎮(zhèn)總面積162.72平方公里，常住人口5.2萬，外來人口2萬，是全國重點(diǎn)鎮(zhèn)，省級小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)，也是象山縣陸域面積最大、行政村最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“十二五”以來，西周鎮(zhèn)逐漸進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迎來了黃金期，重點(diǎn)項(xiàng)目紛紛落戶，城鎮(zhèn)建設(shè)明顯改觀，同時(shí)群眾的利益訴求也更加復(fù)雜多元，由于土地征用、農(nóng)村財(cái)務(wù)、干部作風(fēng)等問題引起的社會(huì)矛盾層出不窮。
2009年初，因白溪水庫引水工程引發(fā)的補(bǔ)償款分配問題，因村內(nèi)信息不透明，干群之間缺乏信任，集中爆發(fā)了矛盾，而這也成了“村民說事”制度產(chǎn)生的契機(jī)。當(dāng)年4月10日，在鎮(zhèn)黨委的指導(dǎo)下，杰下村率先以“村民說事”這一方式嘗試破解矛盾，村里舉行現(xiàn)場說事會(huì)，將補(bǔ)償款的每一筆去向用途擺在桌面上，當(dāng)著村民的面一條一條說清楚。經(jīng)過與村民積極主動(dòng)的溝通，白溪水庫補(bǔ)償款的分配原則很快達(dá)成一致，村民與村干部之間的誤會(huì)隔閡也得到有效化解。杰下村順勢而為將每月10日、25日定為“說事日”，通過“述、議、定、辦、評”的基本程序，由村委會(huì)干部和聯(lián)村干部一起，采用與村民拉家常的方式，對村里的大事和群眾提出的問題、意見，能當(dāng)場解決的當(dāng)場議定解決，不能當(dāng)場解決的，落實(shí)專人辦理，并在下一個(gè)“說事日”向群眾說明辦理情況，從而開啟了“村民說事”制度的序幕。
“村民說事”制度實(shí)施以來，西周鎮(zhèn)針對土地征用、村級財(cái)務(wù)、干部作風(fēng)等引起的各類矛盾糾紛，首先在4個(gè)村莊進(jìn)行“說事”試點(diǎn)。取得經(jīng)驗(yàn)后，在全鎮(zhèn)各片區(qū)選擇有代表性的33個(gè)村擴(kuò)大試點(diǎn)，取得了較好效果，經(jīng)過一年多時(shí)間，全鎮(zhèn)信訪量下降了53%，信訪案件同比下降21%。2010年3月，象山縣黨委、政府在系統(tǒng)總結(jié)西周鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展形成了以“說、商、辦、評”為主要內(nèi)容的新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制，并在全縣推開。2017年，浙江省委負(fù)責(zé)同志給予批示肯定，《人民日報(bào)》以“百姓面對面、民意零距離”為題做了專門報(bào)道。
做法
暢通渠道，群眾說事。“村民說事”的基礎(chǔ)在“說”。主要有兩個(gè)“全”，首先是“形式全”：一是全員覆蓋上門說。二是根據(jù)需要現(xiàn)場說。三是明確日期定期說。四是創(chuàng)新渠道說。其次是“內(nèi)容全”：一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大事。二是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)事。三是惠民利民便民的好事。四是扶貧助殘幫困的急事。五是基層組織建設(shè)的要事。六是影響和諧穩(wěn)定的“壞”事。家庭矛盾、鄰里糾紛、“黃賭毒”歪風(fēng)邪氣，以及村級財(cái)務(wù)收支管理不規(guī)范等內(nèi)容，村干部聽取群眾意見建議，努力把問題解決在萌芽狀態(tài)，共推平安法治基層建設(shè)。
集中民智，村務(wù)會(huì)商。“村民說事”的核心在“商”。一是干部集體商。由村黨組織書記主持召開村務(wù)聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)上月事項(xiàng)辦結(jié)情況，協(xié)商本月流轉(zhuǎn)單登記事項(xiàng)及相關(guān)村務(wù)工作，并根據(jù)議題需要，邀請部分黨員、村民代表參與協(xié)商。二是民主決策商。村務(wù)聯(lián)席會(huì)議按照事務(wù)類別及村級組織運(yùn)行制度要求，對需要經(jīng)過村級組織討論的重大決策、重大事項(xiàng)或疑難問題，在會(huì)上商定初步意見，然后廣泛征求群眾意見，召開村民代表會(huì)議討論決定。三是分解流轉(zhuǎn)商。根據(jù)說事內(nèi)容與責(zé)任分工，對村級能夠辦理的，由村黨組織書記交辦相關(guān)責(zé)任人落實(shí)；對村級難以辦理的，由聯(lián)村干部上報(bào)鎮(zhèn)黨委政府辦理。“商”的環(huán)節(jié)作為“村民說事”一個(gè)分類整理、研究對策、分解任務(wù)的過程，自2009年以來共商議次數(shù)為9125次，其中干部集體商5127次，民主決策商2742次，分解流轉(zhuǎn)商1256次，遇事多商量已經(jīng)成為干部群眾的共識。
落實(shí)責(zé)任，民事村辦。“村民說事”關(guān)鍵在“辦”。一是全程代辦。村級組織對便民服務(wù)類事項(xiàng)及群眾生活瑣事、日常家事等提供代辦服務(wù)，并及時(shí)做好流轉(zhuǎn)登記。二是督促交辦。村黨組織書記要督促負(fù)責(zé)承辦的村干部切實(shí)負(fù)起責(zé)任，抓好重點(diǎn)事項(xiàng)的辦理，并在下個(gè)村務(wù)會(huì)商會(huì)議上匯報(bào)辦理情況。三是鎮(zhèn)村聯(lián)辦。聯(lián)村干部應(yīng)參加每月說事日、村務(wù)會(huì)商會(huì)議，抓好重大聯(lián)辦事項(xiàng)的流轉(zhuǎn)辦理，對村級不能解決的問題，形成“說事問題申請解決報(bào)告”提交鎮(zhèn)黨委，由鎮(zhèn)黨委督促有關(guān)職能科室解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“村民說事”制度推行以來，共辦理群眾訴求13197件，全程代辦89621件，督促交辦30031件，鎮(zhèn)村聯(lián)辦1232件，其中67%的議題在村解決，鎮(zhèn)黨委協(xié)調(diào)解決的占33%，基本做到了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。
加強(qiáng)監(jiān)督，村事民評。“村民說事”的保障在“評”。一是群眾評價(jià)。說事村民對代辦、交辦、聯(lián)辦結(jié)果進(jìn)行滿意度評價(jià)，不滿意的應(yīng)說明意見并提交下個(gè)村務(wù)會(huì)議協(xié)商，滿意的則簽字進(jìn)行歸檔。二是鎮(zhèn)村互評。聯(lián)村干部要及時(shí)關(guān)注村民對交辦事項(xiàng)的評價(jià)，辦理結(jié)果作為村干部年度考核的重要依據(jù)。村干部督促聯(lián)村干部抓好流轉(zhuǎn)辦理，聯(lián)辦結(jié)果作為聯(lián)村干部考核的重要內(nèi)容。三是組織評議。結(jié)合“雙述雙評”活動(dòng)進(jìn)行綜合評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為村干部差異化考核和評先樹優(yōu)的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，鎮(zhèn)黨委成立督查室，對“說事會(huì)”上提出的問題進(jìn)行督辦，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)全程參與監(jiān)督。鎮(zhèn)成立“說事工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，堅(jiān)持定期不定期對各村活動(dòng)開展情況進(jìn)行督促、檢查和指導(dǎo)，加強(qiáng)對議題承辦情況監(jiān)督。
價(jià)值
暢通群眾利益表達(dá)渠道。一是隨時(shí)可以說事，干群聯(lián)系更及時(shí)。與以往村民代表會(huì)、村民大會(huì)相對固定的利益表達(dá)渠道不同，“村民說事”制度設(shè)計(jì)有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決關(guān)系群眾切身利益的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，群眾可以隨時(shí)把利益訴求說出來，暢通了群眾訴求表達(dá)和干群聯(lián)系渠道。二是大家都可說事，了解民意更全面。說事內(nèi)容全面、說事主體全面，這種全覆蓋的說事方式讓基層組織和干部可以有機(jī)會(huì)更好地了解每一位群眾的訴求和意見，更好地了解矛盾隱患狀況，為解決問題贏得先機(jī)。三是說事對象“立體化”，化解矛盾更有效。基層政府、村民代表、村干部都是群眾可以說事的對象，這種多層次的干群對應(yīng)關(guān)系構(gòu)建起閉環(huán)式、三級聯(lián)動(dòng)的反饋辦理制度，進(jìn)一步完善了鄉(xiāng)村治理的立體化格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西周鎮(zhèn)自“村民說事”制度推行以來，67%的議題在村級解決，33%的議題在鎮(zhèn)黨委政府協(xié)調(diào)解決，基本做到了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。
彌補(bǔ)原有治理方式的局限。一是改變了原有的行政化思維，建立自下而上的民意收集機(jī)制。以往農(nóng)村基層組織在主導(dǎo)村級權(quán)力運(yùn)作過程中，自上而下行政化思維方式和行為模式比較明顯，存在對一些矛盾問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)解決的弊端。“村民說事”制度通過創(chuàng)新形式、充實(shí)內(nèi)容，讓更多群眾都能參與到協(xié)商治理中來，是一種有效的民意收集機(jī)制，使鄉(xiāng)村治理渠道更通暢。二是改善了原有的層級化管理模式，形成了雙向互動(dòng)的溝通機(jī)制。以往的鄉(xiāng)村治理中，無論是決策還是權(quán)力運(yùn)作都帶有層級化管理的特征，更多強(qiáng)調(diào)的是對政府政策的落實(shí)，而忽視了與群眾的互動(dòng)溝通。“村民說事”制度讓村民和鎮(zhèn)村干部能夠面對面的互動(dòng)交流，提高了村民參與村級事務(wù)管理的積極性，干部聽到了群眾過去不想說、不敢說或到處說的意見和建議。三是改變以往對群眾訴求回應(yīng)的滯后性，構(gòu)建了及時(shí)的反饋機(jī)制。發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)化解是“村民說事”制度的一大特點(diǎn)。針對以往小事拖大、大事拖炸的問題，“村民說事”制度從事前、事中、事后建立起閉環(huán)式的快速反應(yīng)機(jī)制，以互動(dòng)為前提，以制度為保障，較好解決了農(nóng)村基層“人難找、事難辦、矛盾難解”的問題。
創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理制度機(jī)制。一是實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主的制度化、程序化。“村民說事”制度以“敞開說”和“共同議”相結(jié)合的方式，制定了“村民說事”規(guī)范化操作圖，出臺了村級組織層面“五有五說”、集體協(xié)商管理辦法、民主評議、定期報(bào)告；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面聯(lián)合辦公、專題分析、村情周報(bào)等一系列制度，為村民參與村務(wù)管理提供了規(guī)范化渠道。二是實(shí)現(xiàn)了對村級權(quán)力監(jiān)督的公開化、常態(tài)化。與以往單純依靠村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)揮功能不同的是，“村民說事”制度通過“說、商、辦、評”的有效落實(shí)，讓村務(wù)管理更加公開、規(guī)范和透明，為村財(cái)務(wù)管理和村級重大事項(xiàng)的監(jiān)督提供了新載體和新抓手。三是實(shí)現(xiàn)了村民參與村級事務(wù)的全面化、全程化。“村民說事”制度著眼于解決群眾關(guān)心的切身利益問題，把集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民個(gè)人致富、農(nóng)村面貌改善等各方面問題“說”出來、亮出來，調(diào)動(dòng)廣大群眾參與村務(wù)管理的積極性和創(chuàng)造性。近年來，西周鎮(zhèn)先后投入5.6億元實(shí)施1300余個(gè)項(xiàng)目，35個(gè)村實(shí)施梳理式改造，創(chuàng)建市級全面小康村5個(gè)、省級歷史文化名村和市級特色村各1個(gè)，僅民間資金籌集就高達(dá)5000余萬元，主要源自村民的理解支持和積極參與。
促進(jìn)優(yōu)良鄉(xiāng)村文化發(fā)展。一是村干部主動(dòng)為群眾服務(wù)的意識得到加強(qiáng)。責(zé)任明確、分工負(fù)責(zé)、閉環(huán)辦理、及時(shí)反饋，“村民說事”制度的實(shí)施讓鎮(zhèn)村干部進(jìn)一步增強(qiáng)了服務(wù)意識，提高了服務(wù)效率，在工作方式上也由“背靠背”變?yōu)椤懊鎸γ妗保刹坑鍪峦罕娚塘浚紡V益再做決策，密切了黨群干群關(guān)系。二是村民理性參與村級事務(wù)管理的氛圍逐步形成。“村民說事”充分尊重村民的主體地位，“吵鬧解決不了問題，一切按規(guī)矩辦事”的觀念逐步深入人心，群眾理性有序參與“說事”的氛圍逐漸形成，村民作為創(chuàng)造主體、共享主體、評價(jià)主體理性參與村級事務(wù)管理。三是干部群眾的規(guī)則意識和法治意識得到提升。村民說事、協(xié)商解決也是基層民主實(shí)現(xiàn)的過程，村干部擺事實(shí)、講道理，積極宣傳黨的政策和法律法規(guī)，干部群眾的規(guī)則意識和法治意識逐步提升，同時(shí)也培育了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的公共理性精神和契約精神。
啟示
發(fā)展協(xié)商民主是完善鄉(xiāng)村治理體系的應(yīng)有之義。完善鄉(xiāng)村治理體系需要積極開發(fā)、利用各種治理要素，實(shí)現(xiàn)各要素之間的理性合作。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理的體制結(jié)構(gòu)多保持著傳統(tǒng)的行政化性質(zhì)，群眾的公共參與不足，基層民主自治的落實(shí)環(huán)節(jié)欠缺、操作性不強(qiáng)等問題不同程度的阻礙著鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。“村民說事”制度就其實(shí)質(zhì)而言是協(xié)商民主在基層的生動(dòng)實(shí)踐，同時(shí)展開了制度化、程序化的圖景。“村民說事”制度是在基層黨組織的組織引導(dǎo)下，村民廣泛平等的參與協(xié)商，財(cái)務(wù)、事務(wù)、矛盾、問題都納入程序化處理和解決的軌道，以規(guī)范化、制度化的運(yùn)作使得協(xié)商民主在鄉(xiāng)村社會(huì)得以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，從制度機(jī)制上完善了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序發(fā)展。
整合回應(yīng)群眾利益訴求是完善鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村是社會(huì)的細(xì)胞，是各種利益群體的聚集區(qū)，也是矛盾問題的沖撞處。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、矛盾問題不斷出現(xiàn)的今天，如何協(xié)調(diào)好各種利益群體，構(gòu)建基層群眾暢通管用的利益訴求渠道，及時(shí)解決他們反映的問題，是維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)“村莊善治”的關(guān)鍵。推行“村民說事”制度，無疑是符合基層治理的需要的。一是“村民說事”制度實(shí)現(xiàn)了對群眾利益訴求的有效整合，化無序?yàn)橛行颍褑栴}納入程序化處理的軌道中。二是“村民說事”制度所設(shè)計(jì)的閉環(huán)式辦理環(huán)節(jié)，無疑推進(jìn)了基層政府對群眾利益訴求的有效回應(yīng)，化無效為有效。這兩者之間相互聯(lián)系、緊密配合，才能使群眾的利益訴求得到及時(shí)解決，才能將一些基層社會(huì)矛盾處理在萌芽階段，從而有效促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。
培育具有現(xiàn)代治理精神的參與型農(nóng)民是完善鄉(xiāng)村治理體系的根本和保障。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)作發(fā)展的系統(tǒng)化治理要求離不開具有現(xiàn)代治理精神的農(nóng)民參與其中。具有現(xiàn)代治理精神的農(nóng)民應(yīng)從兩個(gè)層面進(jìn)行培育：一個(gè)是心理層面將民主、法治意識內(nèi)化為村民的一種心理習(xí)慣；另一個(gè)是行為層面將民主、法治意識外化為村民的政治參與。“村民說事”制度一方面將理性、協(xié)商、民主、平等這樣的理念教給了村民，另一方面，在“說、商、辦、評”過程中提升改變了干部群眾雙方的行為模式，使鄉(xiāng)村治理的主體、客體要素理性互動(dòng)成為可能和必然。由此，與其說“村民說事”在制度層面具有完善現(xiàn)有的村級治理體系的意義，還不如說該制度在培育社會(huì)治理微觀主體上有其不可估量的意義。
作者羅宗毅系中央黨校教育長、教授；作者李作欽系中央黨校培訓(xùn)部副主任；作者郭魯江系中央黨校辦公廳秘書處干部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》
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