隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，傳統(tǒng)農(nóng)村的封閉性被打破，利益訴求更為多元，迫切需要不斷完善鄉(xiāng)村治理機制。現(xiàn)階段完善鄉(xiāng)村治理機制，需要緊緊圍繞促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展這個中心，以加強農(nóng)村基層黨建為關(guān)鍵、以完善村民自治制度為基礎(chǔ)、以支持民間力量參與為補充，盡快建立起有著堅強領(lǐng)導(dǎo)核心的鄉(xiāng)村治理組織體系；同時，從改善農(nóng)村基本公共服務(wù)、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、加快農(nóng)村法治進程等方面，為完善鄉(xiāng)村治理機制、增強農(nóng)村社會凝聚力提供條件和保障。
改革開放以來，我國形成了鄉(xiāng)政村治的鄉(xiāng)村治理基本框架，有效地維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)深刻變化，農(nóng)民利益訴求更為多元，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐加快，鄉(xiāng)村治理機制不適應(yīng)“三農(nóng)”發(fā)展要求的矛盾日益突出，成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。
完善鄉(xiāng)村治理機制，不是僅涉及農(nóng)村社會管理的單項工作，而是融農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展于一體的系統(tǒng)工程。經(jīng)濟發(fā)展離不開良好的社會環(huán)境，社會進步也離不開堅實的經(jīng)濟支撐，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展可以為完善鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)造前提和基礎(chǔ)，完善鄉(xiāng)村治理機制則可以為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供條件和保障。近幾年，一些地方積極探索，協(xié)同推進完善鄉(xiāng)村治理機制和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，積累了不少好做法好經(jīng)驗，不僅促進了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，而且增強了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生活力。但從全局上看，鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展良性互動的局面仍未形成。一方面，鄉(xiāng)村治理格局難以為農(nóng)民特別是中小農(nóng)戶發(fā)展提供足夠支持。我國的2.15億農(nóng)業(yè)從業(yè)人員平均年齡已經(jīng)約50歲，60歲以上的比例超過24%，農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老人超過1.5億人。同時，農(nóng)民聯(lián)結(jié)松散，農(nóng)村缺干部、缺能人、缺勞動力的現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計，2016年農(nóng)村20%低收入戶的人均可支配收入比上年減少2.6%，與總體情況背道而馳。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡，完善鄉(xiāng)村治理缺乏必要的條件和手段。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)約3萬億元，但其中76%集中在東部地區(qū)，超過一半的村集體當(dāng)年無經(jīng)營收益。沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理、公共服務(wù)和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展都難以為繼。
結(jié)合近期的調(diào)研和思考，我們認(rèn)為，新時期鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村經(jīng)濟互促互進的關(guān)系日益明顯，現(xiàn)階段完善鄉(xiāng)村治理機制必須緊緊圍繞促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展這個中心。為此，要以加強農(nóng)村基層黨建為關(guān)鍵、以完善村民自治制度為基礎(chǔ)、以支持民間力量參與為補充，盡快建立起有著堅強領(lǐng)導(dǎo)核心的鄉(xiāng)村治理組織體系；同時，從改善農(nóng)村基本公共服務(wù)、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、加快農(nóng)村法治進程等方面，為完善鄉(xiāng)村治理機制、增強農(nóng)村社會凝聚力提供條件和保障。完善鄉(xiāng)村治理機制是一個長期而艱巨的任務(wù)，應(yīng)細(xì)化實化政策措施，加大推進力度。具體來看，當(dāng)前和今后一個時期，要促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展，應(yīng)從以下幾個方面完善鄉(xiāng)村治理機制：
一、以加強農(nóng)村基層黨建為關(guān)鍵，打牢鄉(xiāng)村治理的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)村基層黨建工作，采取一系列有力措施加以推進。習(xí)近平同志強調(diào)，農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵，無論農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)如何變化，無論各類經(jīng)濟社會組織如何發(fā)育成長，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱；要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度出發(fā)，堅持問題導(dǎo)向，進一步加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，為農(nóng)村改革發(fā)展提供有力保障。
加強農(nóng)村基層黨建對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。昆明市晉寧區(qū)昆陽街道下方古城村轄4個自然村7個村民小組共3011人，村黨總支下設(shè)8個黨支部，黨員多達(dá)165人。該村高度重視班子建設(shè)，村黨總支從抓牢組織建設(shè)入手，從嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活做起，加強村組干部政治紀(jì)律和政治規(guī)矩教育，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使之成為帶領(lǐng)群眾致富奔小康的堅強堡壘。在黨總支領(lǐng)導(dǎo)下，該村成立了古城花卉協(xié)會、建筑專業(yè)合作社，并整合各合作經(jīng)濟組織成立了聯(lián)合合作社，在2012年以來的短短五年時間內(nèi)，村集體年收入由基本為零快速增加到2億多元，全村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老等社會事業(yè)發(fā)展有了財力保障，農(nóng)戶通過種植花卉、蔬菜和在周邊務(wù)工也實現(xiàn)了高質(zhì)量就業(yè)，全村呈現(xiàn)出政通人和、社會文明、經(jīng)濟發(fā)展、管理規(guī)范、群眾安居樂業(yè)的良好局面。
盡管農(nóng)村基層黨組織總體上是堅強、有戰(zhàn)斗力的，為促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻，但也要看到，許多地區(qū)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)還存在不少問題。有的村黨組織軟弱渙散，有組織沒力量；有的村黨組織帶頭人素質(zhì)不高、能力不強，號召力差；有的村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)，民主管理制度沒有很好落實；有的村干部作風(fēng)不正、漠視群眾，甚至違紀(jì)違法，等等。在農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨問題較多的地方，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展往往缺乏活力，農(nóng)民群眾對基層黨組織的認(rèn)同度和信任度不高。當(dāng)前，全面從嚴(yán)治黨任務(wù)艱巨，在農(nóng)村基層黨組織占黨組織總數(shù)的30%、農(nóng)村黨員占黨員總數(shù)的40%的情況下，加強農(nóng)村基層黨建無論如何強調(diào)都不為過。
在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，強化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要從幾個方面著手：一是完善農(nóng)村基層黨組織設(shè)置。推廣農(nóng)村改革試驗區(qū)經(jīng)驗，改變以行政村為單位設(shè)置農(nóng)村基層黨組織的單一做法，適應(yīng)村莊合并、農(nóng)村經(jīng)濟主體發(fā)展的需要，在村民小組、經(jīng)濟組織內(nèi)部設(shè)置黨組織，也可以設(shè)置跨村跨經(jīng)濟組織的黨組織，實現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織全覆蓋，增強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源的能力。二是選好用好管好農(nóng)村基層黨組織帶頭人。完善選人用人機制，不拘一格、打破常規(guī)，從經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人、致富能手、復(fù)員軍人、外出務(wù)工經(jīng)商人員等各類人員中發(fā)現(xiàn)人才，將黨性強、有思路、有能力、有威望、有奉獻精神的黨員選任農(nóng)村基層黨組織帶頭人，并建立健全激勵約束機制。三是加強農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)。本著寧缺毋濫的原則，將真心向往黨組織、實意服務(wù)家鄉(xiāng)建設(shè)的人發(fā)展成為黨員，優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)，加強教育管理，做好處置不合格黨員工作，保持農(nóng)村黨員隊伍的先進性與純潔性。四是整頓軟弱渙散黨組織。配齊配強黨組織班子，化解村級管理的矛盾和問題，查處排除干擾村務(wù)的非法因素，必要時派駐專門工作組幫助加強工作，建立整頓軟弱渙散黨組織的常態(tài)化機制。五是加大基層基礎(chǔ)保障力度。充實基層黨務(wù)工作力量，堅持和完善組織員制度；健全以財政投入為主的穩(wěn)定的經(jīng)費保障制度，推動村級組織經(jīng)費和村干部報酬待遇的落實，提高村級組織轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)、村干部養(yǎng)老和醫(yī)療保險補助標(biāo)準(zhǔn)。endprint
二、以完善村民自治制度為基礎(chǔ)，增強村民自我教育、自我管理與自我服務(wù)能力
黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度是我國一項重要的政治制度，也是農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。村民委員會組織法實施以來，村民自治保持健康發(fā)展，農(nóng)民群眾的當(dāng)家作主意識不斷增強，參與村莊治理的積極性空前高漲，特別是民主權(quán)利意識深入人心，有力地推動了鄉(xiāng)村治理機制的完善。實踐中，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督得到了較好的實施，保障了村民基本權(quán)利，促進了村級治理良性運行。
農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要好的環(huán)境，良好的社會秩序和鄉(xiāng)風(fēng)民情必不可少，完善村民自治、擴大民主參與是創(chuàng)造好環(huán)境的基礎(chǔ)和前提。成都市探索構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下、村民（代表）會議或議事會決策、村委會執(zhí)行的村級治理機制。村民議事會作為村級自治事務(wù)常設(shè)議事決策機構(gòu)，受村民（代表）會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級自治事務(wù)的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)，討論決定村級日常事務(wù)、監(jiān)督村民委員會工作。村委會僅作為村民（代表）會議和村民議事會的執(zhí)行者，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下移公共服務(wù)和社會管理職能的承接者，不再承擔(dān)村級事務(wù)決策職能和集體經(jīng)濟經(jīng)營管理職能。這種機制從制度建設(shè)著手，拓展村民自治的空間和途徑，使得“由民做主”、“還權(quán)于民”的觀念深入人心。實踐證明，農(nóng)民通過民主參與，能夠管好自己的事務(wù)，新型農(nóng)村自治機制具有蓬勃生機，經(jīng)濟發(fā)展活力也能不斷增強。2016年，成都市第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資增長172.7%，分別比第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)高133.6個百分點和167.4個百分點；全市新形成鄉(xiāng)村旅游點348個，已累計建成幸福美麗新村1979個，占應(yīng)建行政村的63%。
現(xiàn)階段，影響農(nóng)民民主參與鄉(xiāng)村治理的因素客觀存在。比如，在一些地方，村級自治組織異化為一級行政組織，鄉(xiāng)、村兩級的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系演變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會看作下級機構(gòu)發(fā)號施令，使村委會偏離了群眾性自治組織的屬性。農(nóng)村文化素質(zhì)較高的青壯年人口大量外出，“三留守”現(xiàn)象突出，部分在鄉(xiāng)農(nóng)民權(quán)利意識不強。有的農(nóng)村基層干部對村民自治認(rèn)識不到位，認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)不高、不適合搞村民自治，漠視村民的民主權(quán)利。
下一步，完善村民自治制度，應(yīng)以擴大和保障農(nóng)民民主權(quán)利為重點，從以下幾個方面著力加強：一是加強農(nóng)村民主政治宣傳教育。適應(yīng)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需求變化的形勢，強化民主政治宣傳教育，提高農(nóng)民的民主意識，引導(dǎo)農(nóng)民依法參與村民自治。對宗族勢力干擾村務(wù)、黑惡勢力活動猖獗的，依法嚴(yán)厲查處。二是突出抓好“四個民主”。以尊重民意為原則實施民主選舉，以民主議事為關(guān)鍵實施民主決策，以民主理財為重點實施民主管理，以村務(wù)公開為基礎(chǔ)實施民主監(jiān)督，切實保證群眾當(dāng)家作主。三是豐富村民自治實現(xiàn)形式。實施科學(xué)管理機制，把法治與德治結(jié)合起來，發(fā)揮道德力量的示范引導(dǎo)作用，通過村規(guī)民約等形式和途徑，塑造新型農(nóng)村倫理道德。加快推動政社分開，使村委會和村集體經(jīng)濟組織分別獨立行使職能。完善農(nóng)民的訴求表達(dá)機制、利益協(xié)調(diào)機制、糾紛調(diào)處機制、權(quán)益保障機制，建設(shè)和諧穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會。
三、以支持民間力量參與為補充，完善鄉(xiāng)村治理組織體系
近年來，我國農(nóng)村民間社會組織不斷發(fā)育成長，成為農(nóng)村經(jīng)濟社會事務(wù)管理中一支重要的補充力量。比如，各種農(nóng)民專業(yè)合作社在組織農(nóng)民開展生產(chǎn)經(jīng)營、發(fā)展公共事業(yè)、化解矛盾糾紛等方面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村的鄉(xiāng)賢理事會、紅白理事會、扶貧組織、技術(shù)協(xié)會以及各種文體組織等，也都不同程度地發(fā)揮著社會調(diào)節(jié)功能。廣東省云浮市在自然村成立的鄉(xiāng)賢理事會，由各村的經(jīng)濟文化領(lǐng)域成功人士組成，功能是協(xié)商自然村發(fā)展大計、籌措資金、推動自然村環(huán)境和文化建設(shè)、改善維護村莊日常管理。有的村利用“公司+鄉(xiāng)賢理事會+農(nóng)戶”的合作模式發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，收獲的生態(tài)米每斤超過50元，農(nóng)戶在鄉(xiāng)賢理事會的自我組織下獲益匪淺。
在本質(zhì)上，鄉(xiāng)村治理就是共同意志形成和實現(xiàn)的過程，既需要統(tǒng)一形成意見，也需要各方面主體充分溝通協(xié)調(diào)，尊重各共同利益主體的訴求。在這個過程中，民間的組織資源和傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村習(xí)俗發(fā)揮著不可替代的作用。目前我國農(nóng)村社會管理組織仍以黨政組織和村民自治組織為主，其他社會組織發(fā)育不充分，傳統(tǒng)的組織資源沒有得到充分激發(fā)，這樣的農(nóng)村社會管理組織格局越來越難以適應(yīng)鄉(xiāng)村事務(wù)紛繁復(fù)雜、經(jīng)濟社會主體日趨多樣的形勢變化。特別是隨著行政村規(guī)模的擴大、農(nóng)村經(jīng)濟主體和社會組織的多元化，僅靠村兩委已經(jīng)很難有效地號召組織農(nóng)民，也很難有效地引進外部資源要素促進本村發(fā)展。完善鄉(xiāng)村治理組織體系是大勢所趨。
黨的十八屆三中全會對創(chuàng)新社會治理體制、激發(fā)社會組織活力提出了明確要求。完善鄉(xiāng)村治理組織體系要從幾個方面入手：一是堅持多元化的方向。在加強以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)、健全完善村民自治組織的基礎(chǔ)上，加快培育發(fā)展農(nóng)村社區(qū)民間組織、農(nóng)民合作社、農(nóng)村公益性組織、鄉(xiāng)賢組織等，發(fā)揮其在反映訴求、化解矛盾、提供服務(wù)、引進資源等方面的功能。二是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制。正確處理政府和社會的關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，確立“管理即服務(wù)”的理念，在強化服務(wù)中改善農(nóng)村社會管理。加大對農(nóng)村基層社會管理組織的扶持，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。借鑒國際經(jīng)驗，鼓勵探索發(fā)展地區(qū)性綜合農(nóng)民協(xié)會組織。創(chuàng)新多方共贏的制度和政策，調(diào)動社會組織參與鄉(xiāng)村治理的積極性。三是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理方式。在運用好法律、行政等社會管理手段的同時，積極運用經(jīng)濟手段凝聚農(nóng)民，主要是在各種經(jīng)濟社會組織帶動下繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，把農(nóng)民納入各種組織并幫助他們得到實惠。密切與社會組織溝通協(xié)調(diào)，加強農(nóng)村應(yīng)急管理機制建設(shè)，提高農(nóng)村基層應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力。四是加強信用社會建設(shè)。引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)村各種經(jīng)濟社會組織，在合作發(fā)展與鄉(xiāng)村治理中強化信用意識，培養(yǎng)契約精神，降低交易成本，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展。
四、以改善農(nóng)村基本公共服務(wù)為重點，增強農(nóng)村居民的滿意度和獲得感
公共服務(wù)水平直接影響居民的生產(chǎn)生活條件，以及發(fā)展起點、發(fā)展機會的平等性。近年來，各地在改善農(nóng)村公共服務(wù)方面進行積極探索，通過建立完善農(nóng)村公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和創(chuàng)新拓展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心功能，為促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支持。成都市等地將農(nóng)村公共服務(wù)列入市縣財政預(yù)算，紹興市柯橋區(qū)等地從各鎮(zhèn)街抽調(diào)人員到農(nóng)村社區(qū)開展各類文衛(wèi)科技服務(wù)，廣東清遠(yuǎn)等地構(gòu)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和社區(qū)“三級”農(nóng)村公共服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)。清遠(yuǎn)市農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站已建成農(nóng)資服務(wù)平臺、農(nóng)技服務(wù)平臺、農(nóng)機服務(wù)平臺、農(nóng)產(chǎn)品銷售平臺等近1400個。廣西田東縣由村兩委協(xié)助人民銀行收集農(nóng)戶信用信息，不僅降低了金融機構(gòu)經(jīng)營成本，推廣了小額信用貸款，而且增強了村兩委的影響力、號召力。
長期以來，由于我國將教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等社會事業(yè)的發(fā)展重心放在城市，造成農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展相對滯后，與城市存在明顯差距。特別是承擔(dān)提供農(nóng)村公共服務(wù)職責(zé)的主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力普遍偏弱，無法向農(nóng)民提供完善的公共服務(wù)。雖然近年來中央不斷加大“三農(nóng)”投入力度，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)，但因歷史欠賬太多，加上農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移后存在鄉(xiāng)村過疏化問題，農(nóng)村公共服務(wù)供給依然不足，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的問題沒有徹底改觀。教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等服務(wù)水平低，制約了農(nóng)村青年勞動力的素質(zhì)提升，降低了外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)的積極性；商事、法律等創(chuàng)業(yè)服務(wù)功能不健全，增加了返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的難度。
今后一個時期，需要在完善鄉(xiāng)村治理機制的基礎(chǔ)上，不斷強化農(nóng)村公共服務(wù)。一是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。堅持權(quán)責(zé)一致，進一步明確中央與地方的財權(quán)事權(quán)劃分，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能必要的財權(quán)事權(quán)，界定清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資、發(fā)展經(jīng)濟的指標(biāo)考核，把農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重點，主要按照社會治理和公共服務(wù)效果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展績效管理。二是加大對農(nóng)村公共服務(wù)的投入。把開展農(nóng)村基本公共服務(wù)的經(jīng)常性支出列入市縣財政預(yù)算，不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委承擔(dān)。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將部分集體收益用于農(nóng)村公益事業(yè)。繼續(xù)提高農(nóng)村幼兒園、中小學(xué)、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院等公共服務(wù)設(shè)施硬件水平，完善激勵機制推動教職人員、醫(yī)務(wù)人員城鄉(xiāng)雙向流動，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。三是創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)類型和組織。支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村采用“一站式”服務(wù)、辦事代理制等方式，整合服務(wù)機構(gòu)，方便農(nóng)民辦事。適應(yīng)農(nóng)村“雙創(chuàng)”發(fā)展需要，總結(jié)推廣拓展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心功能的成功經(jīng)驗，將公共服務(wù)和電子商務(wù)、金融保險、農(nóng)機農(nóng)技等經(jīng)營性服務(wù)有機融合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互促共進。鼓勵社會力量興辦為農(nóng)服務(wù)的養(yǎng)老、教育等公益性機構(gòu)和經(jīng)濟實體。
五、以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟為引領(lǐng)，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村治理改善互促互進
發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟與完善鄉(xiāng)村治理機制是相互深刻影響的關(guān)系。近年來，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)總量快速增加，農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，農(nóng)民對集體資產(chǎn)的權(quán)益訴求日益強烈，不少地方加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，并同步創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，在發(fā)展集體經(jīng)濟和推進鄉(xiāng)村治理方面都取得了顯著成效。發(fā)展集體經(jīng)濟對推進鄉(xiāng)村治理的促進作用體現(xiàn)在提高村兩委的凝聚力、號召力，以及為開展村級公益事業(yè)提供資金支持等方面。推進鄉(xiāng)村治理對發(fā)展壯大集體經(jīng)濟發(fā)揮的積極作用，主要體現(xiàn)在監(jiān)督集體經(jīng)濟組織規(guī)范運行，提高集體資產(chǎn)運營效率等方面。如果制度設(shè)計得當(dāng)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟和推進鄉(xiāng)村治理可以形成相輔相成、相互促進的關(guān)系。二者共同發(fā)展，又能推動各類集體資產(chǎn)更加順暢地進入市場，增加農(nóng)村資源要素供給，同時改善村風(fēng)村貌，創(chuàng)造良好投資環(huán)境，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟的全面繁榮發(fā)展。
長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)村治理之間存在的一些老問題一直未得到根本解決。有的地方農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰，財務(wù)管理不規(guī)范，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失、干群矛盾激化，成為鄉(xiāng)村治理中的突出問題。同時，在鄉(xiāng)村治理機制中，村民自治機制不完善，民主制度難以落實；“村財鄉(xiāng)管”中由于管理制度不完善，容易出現(xiàn)村級資金被平調(diào)或挪用的風(fēng)險，村莊對集體資產(chǎn)的民主管理在一定程度上被虛化。這些問題的存在，導(dǎo)致對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理缺乏有效監(jiān)督，為集體資產(chǎn)流失埋下了隱患。
此外，發(fā)展集體經(jīng)濟和推進鄉(xiāng)村治理還面臨一個共同問題，即如何處理好村民自治組織和集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系。從理論上講，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會，分別承擔(dān)集體經(jīng)濟經(jīng)營管理事務(wù)和村民自治事務(wù)，這是中央的明確要求。但一些地方實行“政經(jīng)分離”后，集體經(jīng)濟組織在劃撥村級公益金時不夠積極，有“各干各的”想法。如果沿著這種趨勢發(fā)展，未來集體經(jīng)濟組織將成為更加市場化的經(jīng)營主體，集體經(jīng)濟的社區(qū)性將不斷弱化，很難再成為村兩委推進鄉(xiāng)村治理的抓手。
綜合考慮這些因素，建議：一是穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。全面開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，繼續(xù)擴大改革試點，完善集體資產(chǎn)的繼承、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，研究制定所得稅、增值稅等方面優(yōu)惠政策，支持各地從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟有效途徑并出臺相關(guān)扶持政策。二是同步推進鄉(xiāng)村治理機制建設(shè)。在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，指導(dǎo)試點地區(qū)利用集體經(jīng)濟發(fā)展的契機，帶動完善鄉(xiāng)村治理機制，并將集體經(jīng)濟組織管理和村民自治機制有機銜接，主動加強對集體經(jīng)濟組織運行管理的監(jiān)督。三是深入開展重大問題研究。落實《民法總則》相關(guān)規(guī)定，研究賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人資格。研究基層黨組織、村民自治組織與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，明確職責(zé)界限，強化村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，完善村民委員會和集體經(jīng)濟組織之間的合作機制。
六、以加快農(nóng)村法治進程為根本保障，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制度環(huán)境
全面推進依法治國，農(nóng)村法治是重點。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟市場化改革不斷推進，農(nóng)村空心化問題越來越突出，農(nóng)民的利益和階層逐漸分化，農(nóng)村社會內(nèi)部的許多矛盾沖突日益凸顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能履行不到位，村兩委自我管理、自我服務(wù)功能弱化，造成許多矛盾沖突難以得到根本解決，給農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定帶來隱患，突出表現(xiàn)在基層政府侵犯農(nóng)民合法權(quán)益、農(nóng)村社會治安問題突出、維護經(jīng)濟秩序的法治手段有限等方面。這些問題既使農(nóng)民合法權(quán)益受到很大損害，又給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營增添很多不確定性，導(dǎo)致農(nóng)村投資的交易成本、經(jīng)濟風(fēng)險大大增加。只有通過完善制度強化法治，才有利于建設(shè)和諧有序的社會環(huán)境，才能實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。
近年來，各地在加強農(nóng)村社會管理、改善農(nóng)村法治環(huán)境等方面進行了不少探索。健全社會矛盾協(xié)調(diào)化解機制。云南開遠(yuǎn)建立“大包保”制度和領(lǐng)導(dǎo)干部“包保”責(zé)任制，量化領(lǐng)導(dǎo)干部對村、社區(qū)、企業(yè)的“包保”任務(wù)。構(gòu)筑城鄉(xiāng)綜治維穩(wěn)網(wǎng)，建立健全治安防控、矛盾糾紛排查化解、流動人口服務(wù)管理、重點人員管控教育、綜治維穩(wěn)信息資源共享和突發(fā)事件應(yīng)急處置等機制。加強社會治安綜合治理工作，實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工程，完善農(nóng)村群防群治組織形式和工作機制。建立完善農(nóng)村法治體系。成都制定完善城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，建立“社區(qū)法律之家”，形成村民有效參與農(nóng)村公共事務(wù)的制度規(guī)范，同時充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約在農(nóng)村治理中的積極作用，推動形成多層次多樣化的農(nóng)村社會治理規(guī)則體系。加強農(nóng)村法制宣傳。四川巴中市巴州區(qū)建立村民法治學(xué)校，聘請法律顧問，開通法制廣播，開辟法治宣傳欄，建立村兩委干部、中心學(xué)法戶和村民學(xué)法制度，深入開展大眾普法。endprint
這些探索創(chuàng)新對化解農(nóng)民之間的糾紛矛盾、加強農(nóng)村社會治安起到了積極作用，但仍是初步的，優(yōu)化農(nóng)村法治還有很長的路要走。如何規(guī)范和約束基層政府的權(quán)力，推進科學(xué)、民主、公開決策；如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強化社會管理職能，依靠基層組織加強群眾工作；如何完善新型經(jīng)營主體和農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制，同步運用經(jīng)濟手段和法治途徑來合理調(diào)節(jié)利益分配，這些重要問題仍需要深入研究。
綜合考慮以上因素，當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)應(yīng)重點加強以下幾方面工作：一是盡快完善農(nóng)村法律體系。針對矛盾突出的征地、環(huán)保、確權(quán)等問題，結(jié)合改革試點經(jīng)驗，加快修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，切實保護農(nóng)民合法權(quán)益，從頂層設(shè)計上消除一些矛盾的根源。二是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的制度化水平。在轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過程中，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織結(jié)構(gòu)，建立高效合理規(guī)范的辦事規(guī)則，擴大群眾民主參與決策的渠道，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督的制度化機制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的能力與水平。三是規(guī)范農(nóng)村經(jīng)濟秩序。加強對涉農(nóng)資金使用的監(jiān)督管理，防止“跑冒滴漏”，加大對基層政府和干部侵占涉農(nóng)資金、違規(guī)收取稅費等行為的查處力度。加強對農(nóng)民和新型經(jīng)營主體的法治宣傳教育，引導(dǎo)農(nóng)民和新型經(jīng)營主體建立互惠合作關(guān)系，形成緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民更多地參與到新型經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營當(dāng)中，分享產(chǎn)業(yè)增值收益。繼續(xù)推進涉法涉訴信訪制度改革，通過法治軌道解決經(jīng)濟領(lǐng)域的涉法涉訴信訪問題。
總的看，完善鄉(xiāng)村治理機制涉及面很廣、情況復(fù)雜，不僅需要思想觀念的更新，更需要從宏觀層面加大制度創(chuàng)新和政策支持力度，助推鄉(xiāng)村治理機制加快完善。要進一步解放思想。適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展變化的新形勢，適度放寬法律和政策限制，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持完善村民自治制度的前提下，培育發(fā)展和強化監(jiān)督并重，大力扶持發(fā)展農(nóng)民社會組織，推動形成鄉(xiāng)村治理“共同體”，推進農(nóng)村社會合作共治。支持農(nóng)村改革試驗區(qū)等有條件的地方開展封閉試點，探索建立縣、鄉(xiāng)、村三級綜合性農(nóng)民協(xié)會組織，在自主發(fā)展基礎(chǔ)上，代表政府落實政策，代表農(nóng)民表達(dá)訴求，發(fā)揮政府與農(nóng)民之間的橋梁和紐帶作用。要加快建立以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動機制。把支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展納入績效考核指標(biāo)，把為農(nóng)民農(nóng)村提供公共服務(wù)作為相關(guān)人才晉升的基本依據(jù)，促進城市人才、資金、技術(shù)等延伸至農(nóng)村。鼓勵城市對農(nóng)村進行幫扶，普遍實施教育、衛(wèi)生、文化部門人員到農(nóng)村服務(wù)一定年限的制度規(guī)范。制定優(yōu)惠政策，支持城市學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)和社會服務(wù)組織面向農(nóng)村提供流動服務(wù)、網(wǎng)點服務(wù)。利用信息技術(shù)等便利化手段，促進農(nóng)村共享城市優(yōu)質(zhì)公共資源。鼓勵人才引進和吸引優(yōu)秀人才回流，強化鄉(xiāng)村治理的主體力量。要加快健全多元投入保障機制。進一步調(diào)整國民收入分配格局，切實把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，把國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，讓農(nóng)民充分分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。將政府投入和市場機制結(jié)合起來，完善落實政府購買公共服務(wù)政策，將公私合作模式推廣應(yīng)用到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并通過產(chǎn)權(quán)改革調(diào)動社會資本積極性。鼓勵慈善、捐贈、投資等社會力量加入到鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中，與農(nóng)民結(jié)成鞏固的利益共同體。完善相關(guān)規(guī)章制度，加強對農(nóng)村公共服務(wù)和社會事業(yè)建設(shè)的評價監(jiān)督。要統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)。鄉(xiāng)村治理是法治和德治的結(jié)合，不斷提高農(nóng)民道德文化素質(zhì)、豐富農(nóng)村精神文化生活，對于破解合作困境、樹立文明鄉(xiāng)風(fēng)意義重大。要針對農(nóng)村人口的精神文化需求，抓緊制定鄉(xiāng)村文化建設(shè)的長遠(yuǎn)思路和具體政策。借助現(xiàn)代文化傳播手段和喜聞樂見的傳統(tǒng)傳播形式，搭建鄉(xiāng)村公共文化生活平臺，宣傳社會主義核心價值觀和黨的各項方針政策，倡導(dǎo)文明向上的精神追求；建立農(nóng)村公共事務(wù)的協(xié)商議事平臺，增強農(nóng)民之間的溝通和互信，增進農(nóng)民對鄉(xiāng)村的認(rèn)同感，提高農(nóng)民的自治與合作能力。
作者:張?zhí)熳簟≮w長保 張海陽 李冠佑；作者單位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司，第一作者系產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長，第二作者系產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司副司長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)2018年第2期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
