摘要：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)鑲嵌于“鄉(xiāng)政村治”的制度框架中, 融合了鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐面向, 表現(xiàn)為以“鄉(xiāng)”“片”“村”“組”為基礎(chǔ)的治理單元配置模式。文章通過(guò)考察轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)控機(jī)制, 發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理單元的配置邏輯兼有政治屬性與行政屬性, 二者共同塑造了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu), 賦予其“虛實(shí)相生”的實(shí)踐形態(tài)。其中, 政治邏輯立足村莊治理單元, 突出“塊塊”為主的政治動(dòng)員, 彰顯了鄉(xiāng)村治理的群眾基礎(chǔ)。行政邏輯立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理單元, 突出“條條”主導(dǎo)的行政控制, 彰顯了“事務(wù)主義”的治理取向。政治邏輯與行政邏輯的辯證統(tǒng)一賦予鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以彈性。當(dāng)前的鄉(xiāng)村體制改革需著眼于鄉(xiāng)村治理的整體結(jié)構(gòu), 審慎推進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的行政化, 維系政治邏輯與行政邏輯的均衡, 以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu), 提高其應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的能力。
一、問(wèn)題的提出
鄉(xiāng)村治理不但是治理主體和治理規(guī)則的問(wèn)題，而且是一個(gè)治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。在國(guó)家縱向治理體系中，鄉(xiāng)村治理不僅要面對(duì)復(fù)雜多樣的鄉(xiāng)村社會(huì)需求，還要面對(duì)抽象的國(guó)家政治要求。傳統(tǒng)時(shí)期，由于國(guó)家缺乏調(diào)控鄉(xiāng)土社會(huì)的制度通道，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出濃厚的“半正式行政”的特征（黃宗智，2008）。新中國(guó)成立以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)重塑了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，逐漸形成“鄉(xiāng)政村治”的格局（陳云松，2004）。國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系模式使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)成為焦點(diǎn)。學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的研究大致分為兩種路徑：一是立足鄉(xiāng)村社會(huì)的自下而上的研究路徑，二是立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自上而下的研究路徑。
首先，立足鄉(xiāng)村社會(huì)的研究路徑往往隱含了村莊作為基本治理單元的預(yù)設(shè)。村莊熟人社會(huì)具有內(nèi)生性的秩序生產(chǎn)能力（費(fèi)孝通，1998），凸顯了村莊的政治性。同時(shí)，村民自治為村莊生活中分散的政治能量提供了凝聚載體和釋放通道，即通過(guò)激發(fā)農(nóng)民政治參與而重塑鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)。但是，村民自治重視選舉而輕視治理的實(shí)踐取向（仝志輝，2016）導(dǎo)致“鄉(xiāng)政”與“村治”之間存在張力：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)往往被視為村莊利益的侵害者和破壞者，而村民自治則普遍被視為鄉(xiāng)村政治民主化的必由之路（劉友田，2014）。片面強(qiáng)調(diào)村民選舉的程序正義，不僅可能弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的正當(dāng)性1，還可能使村莊政治蛻化為“派性政治”的形態(tài)，最終侵蝕村莊秩序（田先紅、羅興佐，2017）。因此，基于村莊社會(huì)的政治表達(dá)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)面臨著如何將村莊內(nèi)部的政治能量引入有序治理軌道的問(wèn)題。
其次，立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究路徑往往離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家基層政權(quán)的制度定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究多聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行為邏輯和角色模式，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)如何營(yíng)造自主空間和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)以實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)（楊善華、宋倩，2008）。面對(duì)不規(guī)則鄉(xiāng)村社會(huì)和壓力型體制的雙重?cái)D壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理呈現(xiàn)“策略主義”的特征（歐陽(yáng)靜，2011）。事實(shí)上，無(wú)論是“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的異化（楊善華、蘇紅，2002），還是從“汲取型”政權(quán)向“懸浮型”政權(quán)（周飛舟，2006）乃至“協(xié)調(diào)型”政權(quán)（付偉、焦長(zhǎng)權(quán)，2015）的轉(zhuǎn)變，均呈現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的策略取向。為了有效監(jiān)控和激勵(lì)基層組織，地方政府自上而下推進(jìn)了“鄉(xiāng)村關(guān)系行政化”（項(xiàng)繼權(quán)，2002）。隨著村莊逐漸深嵌于國(guó)家行政體系，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)逐漸成為行政重構(gòu)的對(duì)象。
以上兩種研究路徑從不同視角論及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)造機(jī)制，但卻難以彌合鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在張力。如何糾正制度目標(biāo)與實(shí)踐效果的偏離，彌合國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的張力，是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型不可回避的基本問(wèn)題。筆者認(rèn)為，面對(duì)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，穩(wěn)健且富有彈性的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是彌合國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)張力的基礎(chǔ)。由于中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)地域廣闊，地理、歷史、文化與制度等因素的交織使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)既非村莊政治的表達(dá)，也非等同于國(guó)家行政在鄉(xiāng)村的延伸。如果進(jìn)入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，在“鄉(xiāng)”和“村”的治理單元之外實(shí)際上還存在“組”和“片”兩個(gè)層級(jí)，從而構(gòu)成“鄉(xiāng)—片—村—組”的治理體系。在此意義上，鄉(xiāng)村治理單元提供了透視鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制的內(nèi)部視野。具體而言，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)雖然鑲嵌于“鄉(xiāng)政村治”的制度框架，但融合了鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐面向，從而展現(xiàn)了治理單元配置的政治邏輯和行政邏輯。因此，筆者將著眼于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體視野，揭示鄉(xiāng)村治理單元的配置邏輯，進(jìn)而提煉新時(shí)期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)控機(jī)制和優(yōu)化路徑。
二、分析框架：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的二重性
國(guó)家政權(quán)建設(shè)貫穿于中國(guó)20世紀(jì)以來(lái)的現(xiàn)代化進(jìn)程，在鄉(xiāng)村社會(huì)的視野中，它是國(guó)家政權(quán)滲入鄉(xiāng)村社會(huì)并加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)控制的過(guò)程。國(guó)家政權(quán)建設(shè)預(yù)設(shè)了國(guó)家的自主性。西達(dá)·斯考切波（2003）認(rèn)為，國(guó)家是以行政權(quán)威為首并由該行政權(quán)威在某種程度上妥善協(xié)調(diào)的一套行政、治安和軍事組織。國(guó)家自主性以行政國(guó)家為預(yù)設(shè)，強(qiáng)調(diào)了自上而下的行政同構(gòu)和政策執(zhí)行。行政國(guó)家是一種政府國(guó)家、執(zhí)行國(guó)家和官僚國(guó)家2。在國(guó)家自主性的理論視野下，自上而下的官僚組織體系主導(dǎo)鄉(xiāng)村政治秩序的建構(gòu)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)因而服從于行政國(guó)家的基本邏輯。然而，鄉(xiāng)村治理面對(duì)的不規(guī)則鄉(xiāng)村社會(huì)限制了國(guó)家的自主性。國(guó)家權(quán)力的單向度擴(kuò)張可能限制基層社會(huì)活力，產(chǎn)生“最后一公里”的基層治理難題（王海娟，2015）。事實(shí)上，由于村莊社會(huì)歷史的沉淀和集體制度的建構(gòu)，圍繞村莊公共事務(wù)的群眾動(dòng)員和利益協(xié)調(diào)具有政治生產(chǎn)的意義（杜鵬，2017a）。熊萬(wàn)勝（2017）認(rèn)為，最基層的治理屬于國(guó)家政治，而縣級(jí)政府如何管理自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，反而像是一種地方的行政事務(wù)。可見(jiàn)，鄉(xiāng)村治理不但是一個(gè)行政過(guò)程，而且是一個(gè)政治過(guò)程，政治與行政糅合為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的二重性。
鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的二重性反映了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程中鄉(xiāng)村有效治理的內(nèi)在要求。深入分析政治邏輯與行政邏輯的互動(dòng)機(jī)制，有助于拓展轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的研究。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是國(guó)家為治理鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)的一整套機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源配置與制度體系，屬于國(guó)家政治體系的基礎(chǔ)部分（劉祖華，2007）。在傳統(tǒng)中國(guó)的治理體系中，國(guó)家常常因?yàn)槿狈χ苯佑行д{(diào)控鄉(xiāng)村社會(huì)的制度手段，形成“雙軌政治”（趙曉峰，2016）。伴隨著國(guó)家政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理深度卷入現(xiàn)代國(guó)家治理體系，形成行政與政治相互嵌入、國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)相互交融的模式，重塑了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐形態(tài)。
在公共行政學(xué)的理論傳統(tǒng)中，政治與行政二分法的核心是將行政從政治中剝離，以釋放行政的工具理性，避免政治邏輯對(duì)行政邏輯的干擾，因而肯定了行政的獨(dú)立價(jià)值（古德諾，2011）。然而，中國(guó)鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的政治與行政具有不同的發(fā)生邏輯。政治不僅是圍繞資源分配的權(quán)力互動(dòng)，還是以群眾動(dòng)員為基礎(chǔ)的共識(shí)達(dá)成。政治得以實(shí)體化為“政治性”，且具有濃厚的規(guī)范意涵（杜鵬，2017a）。村莊政治與國(guó)家行政具有實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一性，二者在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中展現(xiàn)為不同的配置形式，共同定義了鄉(xiāng)村治理單元的配置邏輯。
鄉(xiāng)村治理單元是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的載體。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是不同治理單元基于特定層級(jí)結(jié)構(gòu)、規(guī)模分布和動(dòng)力機(jī)制形成的關(guān)系模式，治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯是通過(guò)治理單元的層級(jí)、規(guī)模和動(dòng)力而具體界定的。具體而言，政治邏輯聚焦于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)自下而上的政治調(diào)控，展現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理單元的層級(jí)適應(yīng)性、規(guī)模伸縮性和動(dòng)力內(nèi)生性；行政邏輯聚焦于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)自上而下的行政規(guī)約，指向鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度化，即治理層級(jí)的行政化、治理規(guī)模的經(jīng)濟(jì)性和治理動(dòng)力的外生性。在根本意義上，治理單元的政治調(diào)控面向“人”的主體性，彰顯了政治的倫理屬性；治理單元的行政規(guī)約面向“事”的理性化，彰顯了行政的工具理性。當(dāng)然，由于中國(guó)各地農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、治理任務(wù)、利益密度和社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面的差異，政治邏輯與行政邏輯的表現(xiàn)形式也不同。下文將分別從治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯闡釋鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)控機(jī)制。
三、鄉(xiāng)村治理單元的基本屬性
小農(nóng)是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的主體。國(guó)家與千家萬(wàn)戶小農(nóng)打交道面臨高昂的交易成本（溫鐵軍，2009），因此，鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵在于有效組織農(nóng)民。由于農(nóng)民處于具體的治理單元之中，組織農(nóng)民需要立足于特定治理單元，且遵循治理單元的配置邏輯。鄉(xiāng)村治理單元的配置邏輯決定了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐形態(tài)。在這一節(jié)，筆者將立足治理單元的層級(jí)、規(guī)模和動(dòng)力等三個(gè)方面闡釋鄉(xiāng)村治理單元的屬性。
（一）層級(jí)配置
層級(jí)配置反映了鄉(xiāng)村治理單元的縱向關(guān)系。在“鄉(xiāng)域”的視野中，治理單元不但包含“鄉(xiāng)”和“村”，而且包含“片”和“組”，形成“組—村—片—鄉(xiāng)”的四級(jí)模式：第一，村民小組，它往往與自然村具有高度的重合性，主要維持群眾日常生產(chǎn)生活秩序；第二，行政村，它不僅處理群眾事務(wù)，還執(zhí)行國(guó)家政策；第三，片區(qū)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了有效管理和對(duì)接行政村而劃分的治理單元3；第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它屬于國(guó)家政權(quán)的最低層級(jí)，統(tǒng)合不同的鄉(xiāng)村治理單元。可見(jiàn)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)納入“組”和“片”兩個(gè)非正式的治理單元：相對(duì)于行政村的制度建構(gòu)，村民小組具有最為徹底的群眾性；相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的科層屬性，片區(qū)的治理邏輯則突破了科層制的規(guī)定（杜鵬，2017b）。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)因而展現(xiàn)為“虛實(shí)相生”的縱向?qū)蛹?jí)模式，其中，“鄉(xiāng)”“村”兩級(jí)為“實(shí)”，“片”“組”兩級(jí)為“虛”。“實(shí)”體現(xiàn)為較高的制度化水平，相應(yīng)地，“虛”則體現(xiàn)為較低的制度化水平。“虛實(shí)相生”的治理結(jié)構(gòu)奠定了國(guó)家與基層社會(huì)之間相互嵌入的格局，促進(jìn)了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的深度互動(dòng)，從而超越了“接點(diǎn)治理”（劉銳、袁明寶，2013）的形態(tài)4。
（二）規(guī)模分布
治理規(guī)模主要是指特定治理單元的管理范圍和人口規(guī)模，治理單元的規(guī)模分布反映了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的橫向擴(kuò)展程度。一般而言，治理單元的規(guī)模與層級(jí)存在正相關(guān)性，即層級(jí)越高，規(guī)模越大。規(guī)模分布不僅立足治理單元的內(nèi)在屬性，還要著眼于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部層級(jí)配置優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)需要。所以，治理規(guī)模是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的重要載體。村民小組是基本治理單元。“村”的規(guī)模主要參照“組”的數(shù)量和范圍，行政村規(guī)模過(guò)大可能稀釋村民小組的社會(huì)資本，導(dǎo)致行政村難以對(duì)村民小組進(jìn)行調(diào)控和整合。“片”的規(guī)模主要以“村”為參照。若行政村規(guī)模偏小，過(guò)多的行政村數(shù)量必然增加鄉(xiāng)村之間互動(dòng)和協(xié)調(diào)的成本，村莊內(nèi)部群眾的訴求難以及時(shí)得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的回應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)目標(biāo)難以在村莊貫徹，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的斷裂。適度規(guī)模的片區(qū)可在一定程度上避免鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的斷裂5。同時(shí)要注意，片區(qū)雖可減緩鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的負(fù)面效應(yīng)，但其數(shù)量過(guò)多也可能限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理空間。在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，治理單元的規(guī)模分布直接影響鄉(xiāng)村治理成本的分配。規(guī)模調(diào)控的本質(zhì)不是消除治理成本，而是治理成本在層級(jí)間的轉(zhuǎn)移和分配。規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致治理單元內(nèi)部治理成本增加，反之，規(guī)模過(guò)小易導(dǎo)致治理單元內(nèi)部治理成本的外部化，并轉(zhuǎn)化為上級(jí)治理單元的內(nèi)部治理成本。因此，不同層級(jí)治理單元的規(guī)模需要從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體出發(fā)統(tǒng)籌配置。
（三）動(dòng)力機(jī)制
動(dòng)力機(jī)制反映了不同治理單元的權(quán)利和責(zé)任的配置狀態(tài)。依照科層制的理想模型，權(quán)責(zé)明晰是規(guī)范治理動(dòng)力的基本條件。但是，鄉(xiāng)村社會(huì)的不規(guī)則導(dǎo)致一部分治理事務(wù)難以清晰分類(lèi)，這些“剩余事務(wù)”倒逼并強(qiáng)化屬地責(zé)任，引發(fā)權(quán)責(zé)分配的失衡和動(dòng)力機(jī)制的扭曲。“虛實(shí)相生”的治理結(jié)構(gòu)阻隔了行政壓力向鄉(xiāng)村社會(huì)的直接傳導(dǎo)，為鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部政治動(dòng)力的釋放提供了空間。屬地責(zé)任不僅源于自上而下的行政壓力，還源于鄉(xiāng)村治理主體的政治覺(jué)悟。村莊是農(nóng)民的生活世界，村莊社會(huì)孕育了價(jià)值生產(chǎn)能力6，這是村莊治理的重要資源。因此，鄉(xiāng)村善治是農(nóng)民生活秩序的自然延伸，激發(fā)了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生政治動(dòng)力，孕育了綜合治理7模式。綜合治理模式突顯了內(nèi)生治理動(dòng)力的主導(dǎo)地位，在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中形成自下而上的過(guò)濾機(jī)制：農(nóng)民生產(chǎn)生活過(guò)程產(chǎn)生的問(wèn)題主要在村、組的層次消化，如果這些事務(wù)難以在村組兩級(jí)解決，才會(huì)向上傳遞。治理層級(jí)越低，治理事務(wù)越具有連帶性和瑣碎性，越需要通過(guò)強(qiáng)化屬地責(zé)任進(jìn)行綜合治理；反之，治理層級(jí)越高，治理事務(wù)越具有專(zhuān)業(yè)性，越依賴行政技術(shù)。以屬地責(zé)任為基礎(chǔ)的綜合治理延續(xù)了簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)，但可能滋生庇護(hù)行為，導(dǎo)致屬地層級(jí)間的“共謀”（周雪光, 2008）。因此，“條條行政”有利于規(guī)避治理單元內(nèi)部的庇護(hù)現(xiàn)象，重塑鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力機(jī)制，為行政理性擴(kuò)展和行政技術(shù)滲透提供了合法空間。
四、鄉(xiāng)村治理單元的政治調(diào)控
鄉(xiāng)村治理單元政治調(diào)控的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與鄉(xiāng)村的政治同一性。在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，村莊是基本治理單元，且構(gòu)成了國(guó)家治理的根基（熊萬(wàn)勝，2018）。基本治理單元具有濃厚的政治性，政治性即通過(guò)利益再分配的方式達(dá)成整合的能力（賀雪峰，2012）。鄉(xiāng)村治理單元的政治性發(fā)軔于群眾性，并影響鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，最終呼應(yīng)國(guó)家政治。在不同的鄉(xiāng)村治理單元中，群眾性具有不同的表達(dá)形式，從而定義了鄉(xiāng)村治理單元的層級(jí)、規(guī)模和動(dòng)力。鄉(xiāng)村治理單元的政治調(diào)控促進(jìn)了群眾性與國(guó)家性的融合，彰顯了鄉(xiāng)村治理的群眾路線。
（一）治理層級(jí)的政治調(diào)控
模糊的鄉(xiāng)村關(guān)系雖然不符合科層制的理想類(lèi)型，但卻是治理層級(jí)政治調(diào)控的土壤。在“虛實(shí)相生”的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，“片”和“組”的非正式結(jié)構(gòu)有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村關(guān)系的靈活調(diào)整，及時(shí)回應(yīng)群眾需求和解決群眾反映的問(wèn)題。不同的治理層級(jí)蘊(yùn)含了政治性的差異：第一，村民小組的政治性主要面向村民日常生活，回應(yīng)村民具體、多樣的生產(chǎn)生活需求，具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)；第二，行政村的政治性既承接村民小組的政治內(nèi)容，又面對(duì)國(guó)家行政的要求，在立足群眾政治性的同時(shí)融入國(guó)家的政治性；第三，片區(qū)的政治性既承接和回應(yīng)自下而上的群眾訴求，又蘊(yùn)含了自上而下的政治動(dòng)員，在立足國(guó)家政治性的同時(shí)吸納群眾的政治性；第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于國(guó)家政權(quán)體系的末端，它不僅直接面對(duì)國(guó)家政治壓力，還處于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)頂端，面對(duì)著鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部涌現(xiàn)的治理需求。
因此，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的政治性呈現(xiàn)出差異化的層級(jí)分布特征。政治性并不因?qū)蛹?jí)關(guān)系改變而消失，而是在治理層級(jí)間的轉(zhuǎn)移中不斷調(diào)適和重構(gòu)。回溯鄉(xiāng)村治理體制的改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)治理層級(jí)配置的基本線索：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)越是行政化，越需要片區(qū)來(lái)靈活有效地推動(dòng)群眾工作和回應(yīng)群眾需求；同理，村級(jí)組織越是行政化，村民小組的重要性則越是凸顯。可見(jiàn)，作為非正式的治理單元，“片”和“組”具有很強(qiáng)的伸縮性。
就片區(qū)而言，浙江地區(qū)基層治理格局的演變可見(jiàn)一斑。21世紀(jì)初期，浙江寧海縣同全國(guó)其它地區(qū)一樣取消了片區(qū)。自2010年以來(lái)，隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，鄉(xiāng)村治理事務(wù)和矛盾迅速增加，為了有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理形勢(shì)，“片”得以重新激活，其非正式形態(tài)彌補(bǔ)了官僚制的不足（仇葉，2017），釋放了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的活力。就小組而言，湖北秭歸縣的治理結(jié)構(gòu)變遷值得關(guān)注。秭歸縣在2000年左右推行“合村并組”，2006年左右實(shí)行“社區(qū)管理”，即劃行政村為幾個(gè)大社區(qū)（社區(qū)范圍超過(guò)合并前的村民小組），各社區(qū)設(shè)理事長(zhǎng)，同時(shí)撤銷(xiāo)村民小組。近年來(lái)，秭歸縣探索幸福村落建設(shè)，根據(jù)“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的原則將行政村劃分為若干村落，每個(gè)村落的人口規(guī)模一般為30～50戶左右。實(shí)際上，如今的村落與最初的村民小組基本重合。幸福村落塑造了“小微治理”（李永萍，2016）的形態(tài)，提高了資源下鄉(xiāng)的效率。以上鄉(xiāng)村治理探索的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，治理層級(jí)“虛實(shí)相生”的配置模式模糊了治理單元的邊界，為鄉(xiāng)村治理單元的政治調(diào)控預(yù)留了空間，一定程度上緩沖了鄉(xiāng)村體制改革對(duì)鄉(xiāng)村治理效能的影響，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。
（二）治理規(guī)模的政治調(diào)控
在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，治理單元的規(guī)模首先是一個(gè)政治問(wèn)題。傳統(tǒng)中國(guó)的“編戶齊民”體現(xiàn)了國(guó)家界定鄉(xiāng)村治理單元規(guī)模的努力，旨在將“在野”的鄉(xiāng)村社會(huì)納入國(guó)家政治體系，維系基層政治穩(wěn)定8。新中國(guó)成立以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)拓展了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的層級(jí)，抑制了鄉(xiāng)村治理規(guī)模的自發(fā)變動(dòng)。治理單元規(guī)模受到群眾動(dòng)員和資源分配兩個(gè)維度的影響：群眾動(dòng)員要求較小的治理規(guī)模，以釋放、回應(yīng)和引導(dǎo)群眾的具體需求，彰顯群眾路線；而資源分配要求較大治理規(guī)模，以在更大范圍內(nèi)平衡不同群眾的需求，維護(hù)最大多數(shù)人的利益，彰顯分配正義。同時(shí)，群眾動(dòng)員與資源分配具有一定的相關(guān)性：深入的群眾動(dòng)員有利于資源分配，而資源分配的正義性有利于強(qiáng)化群眾動(dòng)員的合法性。因此，在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，治理規(guī)模不是一個(gè)擴(kuò)大或縮小的線性過(guò)程，而是基于現(xiàn)實(shí)治理需要的規(guī)模調(diào)控。政治邏輯賦予治理規(guī)模以鮮明的伸縮性，避免了鄉(xiāng)村治理單元規(guī)模的固化。
立足鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過(guò)程，治理規(guī)模的調(diào)控主要體現(xiàn)為兩個(gè)向度，分別是治理單元下沉和治理單元上移。首先，治理單元下沉意味著治理規(guī)模的縮小，以回應(yīng)政治動(dòng)員的需求，強(qiáng)化自治的基礎(chǔ)。基于對(duì)村民自治效果的反思，當(dāng)前一些地方政府開(kāi)始探索村民自治單元下沉。其中，廣東清遠(yuǎn)的農(nóng)村綜合改革經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注。清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革的基本思路可概括為“三個(gè)下沉”和“三個(gè)整合”，其關(guān)鍵在于以村民小組為基礎(chǔ)的村民自治重心下沉和農(nóng)村土地資源整合。清遠(yuǎn)的改革旨在激發(fā)農(nóng)民的政治主體性，展現(xiàn)了適度治理規(guī)模的重要意義。其次，治理單元上移意味著治理規(guī)模擴(kuò)大，這有助于保障資源分配的正義性，拓寬發(fā)展空間。尤其是在城郊農(nóng)村，治理單元層級(jí)的上移有利于統(tǒng)籌配置鄉(xiāng)村土地要素，為國(guó)家資源有效落地奠定基礎(chǔ)。
由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村治理單元的規(guī)模設(shè)置并非遵循固定不變的標(biāo)準(zhǔn)，而是具有時(shí)空多樣性。“虛實(shí)相生”的層級(jí)結(jié)構(gòu)為規(guī)模伸縮提供了靈活空間，有助于避免治理單元配置模式的固化，體現(xiàn)了“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分、統(tǒng)分結(jié)合”的原則。大多數(shù)學(xué)者注意到新中國(guó)成立以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的演變歷程，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大離不開(kāi)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部因地制宜的規(guī)模調(diào)適。與村莊熟人社會(huì)高度重合的村民小組一定程度上設(shè)定了治理規(guī)模的最小范圍，這構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理單元規(guī)模調(diào)控的參照點(diǎn)。由于村民小組不足以承載國(guó)家治理目標(biāo)和市場(chǎng)分化的壓力，建立分散的村莊社會(huì)與國(guó)家基層政權(quán)有效互動(dòng)的制度通道，便構(gòu)成治理規(guī)模調(diào)控的關(guān)鍵。
（三）治理動(dòng)力的政治調(diào)控
治理動(dòng)力的政治調(diào)控是指通過(guò)群眾動(dòng)員和利益平衡，激發(fā)治理單元的主體性和能動(dòng)性，形成自下而上的治理動(dòng)力。治理動(dòng)力的政治調(diào)控顯示了鄉(xiāng)村治理動(dòng)力的內(nèi)生性。在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，層級(jí)和規(guī)模的政治調(diào)控源于治理單元的內(nèi)生動(dòng)力，形成“塊塊”主導(dǎo)的權(quán)責(zé)配置模式。內(nèi)生性的治理動(dòng)力維系了相對(duì)自主的層級(jí)關(guān)系，塑造了具有能動(dòng)性的治理格局。事實(shí)上，鄉(xiāng)村治理事務(wù)細(xì)小瑣碎且往往相互纏繞并交織在復(fù)雜的村莊社會(huì)關(guān)系中。鄉(xiāng)村治理不僅是“事件”的治理，只有深入事件背后的社會(huì)關(guān)系脈絡(luò)，才能形成長(zhǎng)久穩(wěn)定的秩序。因此，治理單元的內(nèi)生動(dòng)力是鄉(xiāng)村善治不可或缺的基礎(chǔ)：國(guó)家政策目標(biāo)逐漸為鄉(xiāng)村社會(huì)群眾理解和接受，農(nóng)民群眾細(xì)小瑣碎的訴求逐漸為國(guó)家政治理解和把握。政治的國(guó)家性與群眾性得以銜接，在貫通鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)極大地釋放了治理單元的內(nèi)在活力，有助于克服鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的潛在惰性。
治理動(dòng)力的政治調(diào)控是一個(gè)自下而上的動(dòng)力激活過(guò)程，它賦予鄉(xiāng)村治理較強(qiáng)的群眾主體性。通過(guò)主動(dòng)、及時(shí)回應(yīng)群眾生活中的“小事”，鄉(xiāng)村治理維持了較低成本和較高效率，適應(yīng)了不規(guī)則鄉(xiāng)村社會(huì)的治理需求。在這個(gè)意義上，村民自治單元向村民小組下沉的探索取得的顯著效果是強(qiáng)化內(nèi)生性的治理動(dòng)力，為村莊政治注入豐富多樣的日常生活內(nèi)容。上述方式既可激發(fā)農(nóng)民的政治參與，又可避免村莊陷入選舉政治的漩渦。這是各地探索村民自治單元下沉所隱含的基本共識(shí)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)片區(qū)可以強(qiáng)化綜合治理的能力，以及時(shí)有效地回應(yīng)群眾需求。在浙東發(fā)達(dá)地區(qū)，面對(duì)土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的利益沖突及其引發(fā)的選舉競(jìng)爭(zhēng)，片區(qū)的政治協(xié)調(diào)機(jī)制維系了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，發(fā)揮了“緩沖器”的政治功能。
鄉(xiāng)村治理動(dòng)力的政治調(diào)控突出了以“人”為中心而非以“事”為中心的治理邏輯，激發(fā)了群眾的政治主體性。農(nóng)民具有差異化的偏好、情感和意志，通過(guò)整合農(nóng)民的需求，有助于凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)中的政治動(dòng)力，強(qiáng)化治理效能。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民不再僅僅是村莊事務(wù)的旁觀者，而是鄉(xiāng)村治理的能動(dòng)主體。在治理內(nèi)容日益繁雜和治理壓力逐漸增加的背景下，激發(fā)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在活力，并將其引入政治整合的秩序再生產(chǎn)軌道，有助于突破“治理內(nèi)容復(fù)雜化—治理成本和風(fēng)險(xiǎn)增加—治理制度復(fù)雜化”的循環(huán)，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理穩(wěn)健有序地轉(zhuǎn)型。
五、鄉(xiāng)村治理單元的行政規(guī)約
伴隨國(guó)家政權(quán)建設(shè)和國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張，鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸卷入行政國(guó)家的組織體系。作為貫徹國(guó)家政治意志的組織載體，行政體系主要遵循形式理性，具有鮮明的制度化和規(guī)范化的實(shí)踐取向。自上而下的行政體制影響鄉(xiāng)村治理單元的配置邏輯，鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化逐漸主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的路徑和方向，進(jìn)而約束了鄉(xiāng)村治理單元政治調(diào)控的實(shí)踐空間。在這部分，筆者著眼于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型路徑，闡釋治理單元的行政規(guī)約機(jī)制。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，行政規(guī)約與政治調(diào)控的關(guān)系具有兩面性：一方面，行政的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性彰顯了“事務(wù)主義”的治理導(dǎo)向，適應(yīng)了鄉(xiāng)村治理由“關(guān)系密集”向“事務(wù)密集”的轉(zhuǎn)變，拓展了鄉(xiāng)村治理的資源基礎(chǔ)；另一方面，行政理性的過(guò)度擴(kuò)張可能改變鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，產(chǎn)生新的鄉(xiāng)村治理難題。基于鄉(xiāng)村治理單元的行政規(guī)約，治理層級(jí)、治理規(guī)模和治理動(dòng)力逐漸服從于行政國(guó)家的建構(gòu)，基層組織漸趨理性化和行政化。
（一）治理層級(jí)的行政規(guī)約
治理層級(jí)的行政規(guī)約主要指向“鄉(xiāng)”和“村”兩個(gè)層級(jí)，其目的是建立二者的制度化關(guān)聯(lián)。根據(jù)“鄉(xiāng)政村治”的設(shè)定，“行政村”雖有“行政”之名，卻行“自治”之實(shí)，因而預(yù)留了鄉(xiāng)村之間靈活互動(dòng)的策略性空間。行政規(guī)約設(shè)定了政治調(diào)控的限度，推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的制度化。治理層級(jí)的行政規(guī)約是鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。具體而言，治理層級(jí)的行政規(guī)約體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的科層屬性。稅費(fèi)改革以后各地普遍撤銷(xiāo)“片區(qū)”的治理層級(jí)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的規(guī)范化運(yùn)作。第二，推進(jìn)村級(jí)組織的行政化和村干部的職業(yè)化，逐漸形成“控制的自治”（王麗惠，2015）。事實(shí)上，取消農(nóng)業(yè)稅以后，廣大中西部農(nóng)村普遍陷入“空心化”狀態(tài)，村莊公共品供給主要依賴國(guó)家自上而下的資源輸入。在此背景下，對(duì)鄉(xiāng)村治理層級(jí)的行政規(guī)約強(qiáng)化了“條條”介入鄉(xiāng)村社會(huì)的程度，弱化了非正式治理單元的運(yùn)作空間，展現(xiàn)了行政一體化的鄉(xiāng)村權(quán)力模式。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度化和規(guī)范化有助于限制鄉(xiāng)村社會(huì)的模糊空間，降低鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督成本，這是抑制基層社會(huì)“分利秩序”（李祖佩，2016）和控制基層“微腐敗”的必要舉措。
由于中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的區(qū)域差異，治理層級(jí)的行政規(guī)約存在層次和深度9的差異。在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，利益密集和事務(wù)密集強(qiáng)化了鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的動(dòng)力，回應(yīng)了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需要。比較典型的是蘇南農(nóng)村，為了對(duì)接強(qiáng)有力的行政體系，村級(jí)組織逐漸分化出“條線干部”10，這有助于打破集體的利益共同體，使“虛實(shí)相生”的層級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為縱向一體、職責(zé)同構(gòu)的模式。在這個(gè)模式下，鄉(xiāng)村治理事務(wù)可直接引發(fā)國(guó)家權(quán)力的介入和干預(yù)，適應(yīng)了利益密集和事務(wù)密集的治理需求。中西部農(nóng)村治理層級(jí)的行政規(guī)約主要是“三農(nóng)危機(jī)”的產(chǎn)物，其目的是通過(guò)鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)范化，化解稅費(fèi)時(shí)期累積的治理矛盾。取消農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，鄉(xiāng)村組織圍繞資源汲取形成的利益共同體漸趨瓦解，鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張狀態(tài)漸趨緩解，行政規(guī)約實(shí)際上缺乏有效的對(duì)象。若片面推進(jìn)鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化，反而可能侵蝕治理單元的政治性，導(dǎo)致基層政權(quán)走向懸浮（周飛舟，2006）。在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，村莊對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依附程度加深；而在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)外部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣的依賴也逐漸加深，逐漸形成“以縣為主”的基層治理體系，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的自主性趨于弱化。
治理單元的行政規(guī)約存在限度。一般而言，自上而下的行政規(guī)約傾向于壓縮村莊自主治理的空間。在脫嵌于鄉(xiāng)村社會(huì)的情況下，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)趨于封閉，鄉(xiāng)村治理陷入行政體系的內(nèi)部循環(huán)和制度空轉(zhuǎn)，從而耗散鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生的政治活力，虛化治理單元的層級(jí)邊界。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化并不必然提升治理能力，治理風(fēng)險(xiǎn)雖然可以納入行政體制，但可能超出鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的消化和承載能力。因此，治理單元的行政規(guī)約需要兼顧政治調(diào)控的現(xiàn)實(shí)需要，維持鄉(xiāng)村治理層級(jí)的適度彈性，尊重和發(fā)揮村莊的主體性。即使是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，雖有雄厚的地方財(cái)政支撐高昂的行政成本，但是，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過(guò)程中仍然不可避免地累積“剩余事務(wù)”（呂德文，2018a）。這些治理事務(wù)難以納入制度和法治的框架，只能依靠富有彈性的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)逐漸消化。
（二）治理規(guī)模的行政規(guī)約
行政理性化是治理事務(wù)日益密集的產(chǎn)物。治理事務(wù)密集程度的增長(zhǎng)逐漸突破原有鄉(xiāng)村治理單元的承載能力，優(yōu)化治理單元的規(guī)模是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然要求。治理規(guī)模的行政規(guī)約是指從行政技術(shù)和行政理性的視角出發(fā)設(shè)定治理單元的規(guī)模，以節(jié)省治理成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。從經(jīng)濟(jì)視角來(lái)看，更大的治理規(guī)模有利于分擔(dān)治理成本，提高治理資源的使用效能。治理規(guī)模的行政規(guī)約體現(xiàn)了治理單元規(guī)模設(shè)置的經(jīng)濟(jì)理性。治理規(guī)模擴(kuò)張是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要特征。有研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的空間結(jié)構(gòu)大致經(jīng)歷了“小區(qū)小鄉(xiāng)”“小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”人民公社和“大鄉(xiāng)鎮(zhèn)制”四個(gè)發(fā)展階段, 其規(guī)模變動(dòng)主要源于財(cái)政壓力及政府的推動(dòng)（劉祖華，2007）。
在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，治理規(guī)模不僅是一個(gè)政治動(dòng)員和分配的問(wèn)題，還是一個(gè)行政配置的問(wèn)題，后者主要取決于治理單元的人口、資源和范圍等因素。治理規(guī)模的行政配置遵循規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則。較小的治理規(guī)模往往意味著治理層級(jí)的擴(kuò)展，導(dǎo)致監(jiān)督成本和交易成本增加，反之，過(guò)大的治理規(guī)模意味著較高的組織成本。以上兩種規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的情況說(shuō)明維持二者的平衡并不容易。從鄉(xiāng)村治理變遷過(guò)程來(lái)看，稅費(fèi)改革終止了國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的治理任務(wù)，鄉(xiāng)村組織無(wú)需挨家挨戶動(dòng)員農(nóng)民繳納稅費(fèi)，也就無(wú)需深入群眾并面對(duì)他們豐富多樣的治理需求。在此背景下，地方政府積極推行“網(wǎng)格化治理”改變了治理規(guī)模的配置邏輯，治理規(guī)模日益服從于行政理性。
“網(wǎng)格化治理”的地方實(shí)踐模式雖略有差異，但幾乎都內(nèi)涵著根據(jù)行政邏輯重新劃分治理規(guī)模的基本思路。行政邏輯有兩個(gè)重要特征：一是治理模式的服務(wù)導(dǎo)向，即由動(dòng)員向分配、由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)向，凸顯了群眾的對(duì)象性而非主體性；二是治理績(jī)效的理性導(dǎo)向，即服務(wù)的規(guī)模化和市場(chǎng)化，突破原有治理單元的邊界。依照行政效率的視角，“鄉(xiāng)—片—村—組”的治理結(jié)構(gòu)過(guò)于臃腫。網(wǎng)格體系抹除了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部不同層級(jí)政治屬性的差異，將其改造為相互嵌套、緊密聯(lián)動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)，從而釋放了行政邏輯的配置活力。對(duì)于網(wǎng)格治理體系而言，鄉(xiāng)村社會(huì)治理內(nèi)容的非均質(zhì)分布意味著“網(wǎng)格化治理”需要聚焦鄉(xiāng)村空間中的重點(diǎn)地帶，回應(yīng)鄉(xiāng)村治理中的焦點(diǎn)需求。
治理規(guī)模的行政規(guī)約旨在實(shí)現(xiàn)行政資源供給的規(guī)模效應(yīng)。當(dāng)然，治理規(guī)模是基于治理事務(wù)的屬性和密度而具體界定的。治理事務(wù)越重要，治理規(guī)模擴(kuò)張的必要性越低，同理，治理事務(wù)密度的增加也限制了治理規(guī)模的擴(kuò)張。若過(guò)于強(qiáng)調(diào)治理規(guī)模的財(cái)政基礎(chǔ)11，忽視回應(yīng)群眾需求，治理規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張可能稀釋治理單元的政治性，超出相應(yīng)治理單元的承載能力。因此，片面追求治理規(guī)模擴(kuò)大，可能導(dǎo)致群眾離干部越來(lái)越遠(yuǎn)（項(xiàng)繼權(quán), ，2005）。群眾復(fù)雜多樣的利益需求在日益擴(kuò)大的治理單元中隱而不彰。若地方政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)治理的景觀政治效應(yīng)和福利分配效能，將削弱群眾的主體性，群眾日益成為行政服務(wù)和資源分配的對(duì)象。
（三）治理動(dòng)力的行政規(guī)約
在鄉(xiāng)村治理單元的行政配置過(guò)程中，治理動(dòng)力主要源于自上而下的行政輸入，形成壓力傳遞主導(dǎo)的權(quán)責(zé)分配模式。與治理動(dòng)力的政治調(diào)控不同，自上而下的壓力傳遞模式聚焦于治理事務(wù)本身，它并不力求深入治理事件背后的村莊社會(huì)脈絡(luò)，而是嚴(yán)格遵循規(guī)定的權(quán)力邊界和治理路徑。鄉(xiāng)村治理的行政規(guī)約強(qiáng)調(diào)治理動(dòng)力的規(guī)范化，激發(fā)了以事權(quán)分配為核心的治理動(dòng)力，以限制基本治理單元的自由裁量權(quán)，明晰鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配。事本主義的治理動(dòng)力意味著只有納入部門(mén)職責(zé)范圍的事務(wù)才能引發(fā)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的回應(yīng)。
在這方面，近年來(lái)比較典型的是“村級(jí)權(quán)力清單”制度的實(shí)踐，其中浙江的“寧海36條”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“36條”）值得關(guān)注。“36條”包含村級(jí)重大事項(xiàng)“五議決策法”、物資、服務(wù)采購(gòu)……集體資產(chǎn)資源處置、矛盾糾紛調(diào)解等36項(xiàng)。每一項(xiàng)均以簡(jiǎn)明清晰的文字和流程圖的形式呈現(xiàn)。同時(shí)，作為一種復(fù)雜制度，“36條”的治理效能離不開(kāi)村莊內(nèi)生性政治動(dòng)力的烘托。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社會(huì)中密集的利益機(jī)會(huì)激發(fā)了群眾參與村莊政治和精英政治競(jìng)爭(zhēng)的熱情，“36條”成為村莊政治運(yùn)行的制度媒介。“36條”的制度實(shí)踐反映了鄉(xiāng)村治理動(dòng)力中行政規(guī)約的作用，進(jìn)一步明確了村干部的權(quán)責(zé)范圍，是地方政府追求規(guī)范化且可預(yù)期的治理狀態(tài)的重要嘗試。
基于清晰的權(quán)責(zé)配置，自上而下的行政壓力主導(dǎo)了鄉(xiāng)村治理的方向和節(jié)奏，并貫穿于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。這有助于打破鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的連帶關(guān)系和庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)。但是，行政主導(dǎo)的壓力傳遞也可能脫卸村、組的治理責(zé)任，扭曲鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力。如果說(shuō)，“寧海36條”的制度實(shí)踐中，自上而下的行政規(guī)約機(jī)制依賴于村莊社會(huì)內(nèi)在的政治活力，“網(wǎng)格化治理”的探索則體現(xiàn)了行政邏輯的擴(kuò)張。在“網(wǎng)格化治理”實(shí)踐中，面對(duì)自上而下的量化考核，容易出現(xiàn)基層網(wǎng)格員“制造”且上報(bào)大量無(wú)效事項(xiàng)的情形，其中絕大多數(shù)事務(wù)需要回到村、組兩個(gè)治理單元解決。事實(shí)上，細(xì)小瑣碎的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容難以清晰、完整地納入專(zhuān)業(yè)化和專(zhuān)門(mén)化的科層體系，這些治理內(nèi)容以“剩余事務(wù)”（呂德文，2018a）的形態(tài)在基層累積。“剩余事務(wù)”孕育的治理壓力傾向于激勵(lì)行政動(dòng)員，加劇鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)責(zé)失衡，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理中的避責(zé)現(xiàn)象，最終反噬行政理性。
六、政治與行政的辯證統(tǒng)一
在中國(guó)鄉(xiāng)村治理的研究傳統(tǒng)中，政治與行政常常被視為兩種不同的治理策略：政治即通過(guò)動(dòng)員過(guò)程激發(fā)主體的政治自覺(jué)，實(shí)現(xiàn)治理資源的整合與凝聚，而行政即援引科層制度，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化和理性化的技術(shù)治理。作為一種治理策略，政治與行政在治理實(shí)踐中常常相互交織形成不穩(wěn)定的治理模式：行政可能被政治吸納，形成政治行政化動(dòng)員（樊紅敏，2013），或者引發(fā)政治的行政吸納（蔣永甫，2011）。政治與行政的二元對(duì)立視角遮蔽了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的辯證統(tǒng)一性。平衡治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯，構(gòu)建二者的良性互動(dòng)格局，是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，激活鄉(xiāng)村治理能力，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理穩(wěn)健轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。
在上文中，筆者闡釋了鄉(xiāng)村治理單元配置的政治邏輯和行政邏輯。其中，政治調(diào)控賦予鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以彈性，行政規(guī)約彰顯了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度化。鄉(xiāng)村治理單元的政治調(diào)控與行政規(guī)約共同塑造了轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐形態(tài)。由于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益密度的差異，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)并不存在標(biāo)準(zhǔn)模式，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型不可等同為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的理性化和行政化過(guò)程。鄉(xiāng)村善治需要兼顧政治邏輯的群眾性、綜合性與行政邏輯的事務(wù)性、專(zhuān)業(yè)性之間的平衡，實(shí)現(xiàn)政治與行政的辯證統(tǒng)一，這是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的基本原則。
轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容日益復(fù)雜，鄉(xiāng)村內(nèi)部治理資源流失，行政資源日益成為鄉(xiāng)村善治不可或缺的要素。因此，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的關(guān)鍵不在于要不要行政化，而在于如何引入行政力量，從而既發(fā)揮其制度約束的效能，又避免行政理性擴(kuò)張的消極后果。在這個(gè)意義上，政治邏輯與行政邏輯統(tǒng)一于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中：一方面，基于治理單元的政治配置，行政邏輯得以克服其科層理性化的限度，經(jīng)由片區(qū)和小組而深入鄉(xiāng)村社會(huì)；另一方面，基于治理單元的行政配置，自上而下的行政資源可轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的重要基礎(chǔ)，以拓展鄉(xiāng)村治理的邊界，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理應(yīng)對(duì)復(fù)雜事務(wù)和專(zhuān)業(yè)事務(wù)的能力。政治邏輯與行政邏輯糅合為鄉(xiāng)村治理的彈性結(jié)構(gòu)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理的漸進(jìn)性轉(zhuǎn)型。
鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控需要堅(jiān)持政治與行政結(jié)合的原則，通過(guò)治理單元靈活規(guī)范的配置模式，維系鄉(xiāng)村治理的有效性和制度化的平衡。基于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐形態(tài)，鄉(xiāng)村治理可大致劃分出兩種模式，即相對(duì)傳統(tǒng)的自主治理模式和新興的協(xié)商共治的模式。傳統(tǒng)的自主治理模式強(qiáng)調(diào)的是“塊塊”的自主性，遵循的是“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”的基本原則，體現(xiàn)了治理單元自下而上的自主治理能力。自主治理模式面向鄉(xiāng)村群眾事務(wù)的具體性和連帶性，體現(xiàn)了在鄉(xiāng)村社會(huì)總體情境中梳理問(wèn)題和化解矛盾的治理思路。伴隨著鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型和熟人社會(huì)變遷，農(nóng)民利益分化加劇了鄉(xiāng)村秩序整合的張力，這些張力逐漸超出鄉(xiāng)村社會(huì)的消化能力。與自主治理模式不同，協(xié)商共治強(qiáng)調(diào)的是以基本治理單元為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村各層級(jí)治理單元協(xié)同，并援引行政資源的治理模式。協(xié)商共治展現(xiàn)了“條塊結(jié)合”的治理模式：“條條”成為“塊塊”的治理資源，服從于綜合治理的邏輯，最終形成“政治主導(dǎo)行政、行政支持政治”的良性狀態(tài)。協(xié)商共治體現(xiàn)了政治與行政辯證統(tǒng)一，充分釋放了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的彈性。
基層穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)。面對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)既不能片面追求“職責(zé)同構(gòu)”等標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化的制度設(shè)置，又不能過(guò)于隨意而枉顧優(yōu)化、協(xié)同、高效等基本要求（呂德文，2018b）。從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體視角出發(fā)，“鄉(xiāng)—片—村—組”的彈性結(jié)構(gòu)足以包容鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性。鄉(xiāng)村關(guān)系的制度化和行政化往往會(huì)弱化“片”和“組”的治理功能，從而壓縮鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的實(shí)踐空間。在這個(gè)意義上，治理單元的行政規(guī)約要注意維系“虛實(shí)相生”的治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)兼顧政治邏輯與行政邏輯之間的關(guān)系，使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)及其治理轉(zhuǎn)型的需要。當(dāng)前鄉(xiāng)村體制改革的問(wèn)題是，行政理性在基層社會(huì)的過(guò)度擴(kuò)張侵蝕治理單元的政治性，逐漸瓦解了政治與行政的辯證統(tǒng)一關(guān)系，引發(fā)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡：鄉(xiāng)村治理單元的層級(jí)、規(guī)模和動(dòng)力日益卷入自上而下的行政體系，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的彈性日益收縮，鄉(xiāng)村治理因失去內(nèi)生動(dòng)力的支撐而陷入形式主義。無(wú)論是鄉(xiāng)村治理單元配置的政治邏輯抑或是行政邏輯，皆難以獨(dú)立承載轉(zhuǎn)型時(shí)代鄉(xiāng)村善治的使命。因此，鄉(xiāng)村體制變革不宜訴諸于片面的行政化，而需立足于從鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)情境和實(shí)踐需要，在政治調(diào)控與行政規(guī)約的平衡中維系鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的彈性，這是應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型時(shí)代復(fù)雜治理的根本之道。
作者：杜鵬 南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村觀察2019年04期
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