原題：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托的政策建議
2014年11月，中辦、國辦《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出：“鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式。抓緊研究探索集體所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現(xiàn)形式?！比绾蝿?chuàng)新土地流轉形式，是值得認真研究的課題。
實踐中，浙江紹興等地政府主導、將信托制度引人農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉中，中信信托、北京信托、中建投信托等信托公司也都陸續(xù)推出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托項目。
在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大背景下，有必要加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托（又稱“土地流轉信托”）這種土地流轉創(chuàng)新形式的研究。本文將在研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托現(xiàn)狀的基礎上，分析其目前存在的問題，并提出相應的政策建議。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托概況
(一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托內(nèi)涵及意義
我國土地流轉主要是土地使用權流轉。按城鄉(xiāng)土地使用權的不同內(nèi)容，農(nóng)用地和非農(nóng)用地使用權分別為土地承包經(jīng)營權和建設用地使用權、宅基地使用權。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉是指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即流轉使用權，保留承包權。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的方式之一，是指在堅持集體所有權和土地承包權不變的前提下，土地信托服務主體接受土地承包者的委托，通過相應的程序，對土地承包者所擁有的土地使用權（經(jīng)營權）在一定期限內(nèi)進行經(jīng)營管理，并且定期向土地承包者支付信托收益的行為。
它的特征主要表現(xiàn)在三個方面：
一是堅持農(nóng)村土地集體所有和土地承包權不變，信托財產(chǎn)是該承包地塊的使用權而非所有權。
二是受托人不得改變信托土地原本的農(nóng)業(yè)用途。受托人只能利用受托的農(nóng)地從事農(nóng)林牧副漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營活動，而不得從事工業(yè)用地建設與房地產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)活動。
三是信托期限不得超過剩余的農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限。
將信托制度引人農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，對于保障農(nóng)民權益、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)農(nóng)地保障功能等具有較大意義，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是有利于明晰權利，保護承包者利益
信托體系權、責、利分離的制度特性與農(nóng)村集體土地所有權與使用權相分離的特點二者之間較為契合，有利于明晰集體所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權在土地流轉中的相互權利關系，并明確具體實現(xiàn)形式，利用信托制度的財產(chǎn)隔離、財產(chǎn)保護和財產(chǎn)管理功能，保護土地承包者的利益。
二是有利于遏制土地拋荒、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營
農(nóng)業(yè)自然風險及市場風險使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與收人不夠穩(wěn)定，相對高風險與相對低回報導致眾多農(nóng)民離開土地，到城鎮(zhèn)打工、大量土地拋荒。通過信托將閑置的土地交由第三方進行專業(yè)化的集約耕作開發(fā)，能夠有效遏制土地拋荒。
此外，家庭承包經(jīng)營導致土地細碎化，農(nóng)戶分散導致難以機械化、規(guī)模化耕作，而在農(nóng)村土地流轉中引人信托制度，有利于實現(xiàn)土地歸集，為規(guī)模化、集約化生產(chǎn)創(chuàng)造有利條件，并在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營管理、產(chǎn)業(yè)鏈構建等方面整合社會資源，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)升級，提高農(nóng)村土地收益。
三是有利于將工商資本注人農(nóng)業(yè)領域
農(nóng)業(yè)是關系國計民生的第一產(chǎn)業(yè)，但是資本卻往往流人工業(yè)領域和城市而非農(nóng)業(yè)。
將信托與農(nóng)村土地承包制度相結合，在資本融通方面具有其他土地流轉方式所無法比擬的優(yōu)勢，能夠高效地將游離于農(nóng)業(yè)資本市場之外的工商資本注人農(nóng)業(yè)領域。2015年河北多地土地流轉出現(xiàn)“毀約棄耕”，涉及上千畝土地，土地流轉接受方單方“毀約”“跑路”，強行退回耕地。
這些規(guī)模較小的工商資本下鄉(xiāng)，有的經(jīng)營不規(guī)范，而且承受風險能力較差。信托公司介人，有利于規(guī)范經(jīng)營，而且抗風險能力較強，能夠更為高效安全地運用工商資本。四是有助于更好地實現(xiàn)農(nóng)地的社會保障功能。信托中農(nóng)民的收益不是一次性給付的收益，是一種長期的、持久的收益，可以防范農(nóng)民一次性給付之后又陷人生活困頓。
(二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托的政策背景和法律依據(jù)
隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，原來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉只能無償上交集體或者經(jīng)集體同意無償轉包他人的情況，挫傷了農(nóng)民流轉土地的積極性。1988年《憲法修正案》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉奠定了合法性基礎。此時的流轉形式僅限于轉讓。
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，土地使用權需要進行資源合理配置，以最大限度地發(fā)揮其功能，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉逐漸得到了政策上的肯定和支持。1993年，《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承土地開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權，允許土地使用權依法有償轉讓”。
1994年農(nóng)業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》進一步明確，“在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標的，依法轉包、轉讓、互換、人股，其合法權益受法律保護?！?
2001年《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉工作的通知》明確指出：“允許土地使用權合理流轉是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。”2002年中共中央十六大報告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地承包經(jīng)營權流轉，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”。
2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！?007年施行的《物權法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經(jīng)營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準，不得將承包地用于非農(nóng)建設?！眱煞ǘ紴檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉提供了明確的法律依據(jù)。
2005年農(nóng)業(yè)部頒布實施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》，進一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，規(guī)定了不同流轉形式的定義和要件、流轉的管理等。
中央政策鼓勵創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的形式。
《中共中央、國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（中發(fā)[2013]1號）提出：
“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系。抓緊研究現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關法律制度。堅持依法自愿有償原則，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！?
2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：
“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權人股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”
該文件區(qū)分了兩個權利：一個是農(nóng)地承包權，這是與集體經(jīng)濟組織成員相關的權利，農(nóng)民可以對承包地占有、使用、收益、流轉；另一個是農(nóng)地經(jīng)營權，農(nóng)民可以承包經(jīng)營權抵押、擔保或者人股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。
這是一個重大突破。有學者認為，這保證了農(nóng)民的土地承包權不會隨流轉而失去。同時，大量農(nóng)村勞動力流出后，金融需求真正比較大的是規(guī)模經(jīng)營主體，讓經(jīng)營權可抵押、擔保，就為解決發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資金需求創(chuàng)造了制度條件。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托作為土地流轉的創(chuàng)新形式，雖然沒有明確的法律和政策依據(jù)，但是并不存在法律上的障礙。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是一種財產(chǎn)權。傳統(tǒng)的信托理論認為，委托人只能就自己擁有所有權的財產(chǎn)設立信托。但這一理論局限已被當代各國的立法實踐所突破，我國《信托法》第2條規(guī)定，信托是指委托人將其財產(chǎn)權委托給受托人的行為。這里的財產(chǎn)權包括所有權，但也不排斥用益物權等所有權之外的財產(chǎn)性權利。土地承包經(jīng)營權是一種用益物權，屬于財產(chǎn)權中的使用權，符合《信托法》規(guī)定的信托財產(chǎn)的要求。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托模式
目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托模式大致分為兩種：一種是政府直接主導的土地流轉信托，另一種是信托公司參與的土地流轉信托。
(一)政府直接主導的土地流轉信托
政府直接主導的土地流轉信托在實踐中主要有以下兩種模式：
1.政府設立土地信托服務機構政府出資設立土地信托服務機構，為受托人提供登記和發(fā)布土地供求信息、推介土地開發(fā)項目、協(xié)調(diào)供求雙方、跟蹤服務和調(diào)解糾紛等綜合化服務。主要有“紹興模式”。
2001年，浙江紹興率先試行了土地信托流轉，流轉的品種包括水田、旱地、山林、灘涂等土地承包經(jīng)營權。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權委托給村經(jīng)濟合作社；村經(jīng)濟合作社將諸如土地類型、坐落位置、流轉面積、承包權證等土地信息匯總到鎮(zhèn)信托服務站并由其登記造冊建立土地信托檔案；鎮(zhèn)信托服務站向社會公開發(fā)布土地信息招攬經(jīng)營者；種養(yǎng)植大戶通過招投標的方式取得土地使用權。
2.政府設立土地信托公司政府出資設立土地信托公司，農(nóng)民自愿將名下的土地承包經(jīng)營權直接或者間接委托給政府的土地信托公司，并簽訂土地信托合同；信托公司通過支付土地使用權轉讓費從委托方手中獲得土地，并對集中后的土地進行整理開發(fā)，通過招標、競拍、租賃等形式向外發(fā)包土地或實施項目；農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶從信托公司獲得土地，從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營活動。這主要有湖南益陽的“草尾模式”和福建的“沙縣模式”。
3.“沙縣模式”中的具體程序為：信托調(diào)查一信托申請（村委會向信托公司提出書面信托申請)一信托公司實地調(diào)查核實一土地委托（村委會與農(nóng)戶簽訂信托委托協(xié)議)一土地信托（村委會與信托公司簽訂信托合同）一信托登記（土地信托公司向縣農(nóng)業(yè)行政管理部門辦理土地信托登記）一土地信托公司對信托土地進行經(jīng)營管理（自主經(jīng)營、流轉給第三方等）。
(二）信托公司參與的土地流轉信托
2013年10月，中信信托與安徽省宿州市埔橋區(qū)政府合作的土地流轉信托計劃正式啟動，是信托公司首次參與的土地流轉信托。此后，中信信托、北京信托、中建投都陸續(xù)開展了多單土地流轉信托項目。從目前看，主要有以下幾類模式：
1.政府作為委托人
政府作為委托人，將土地承包經(jīng)營權委托給信托公司，信托公司統(tǒng)一管理，找專業(yè)化公司進行出租，獲得收益，再將其中一部分收益按照約定分配給受益人。政府作為委托人出面集中土地，這是在我國土地碎片化嚴重、直接跟農(nóng)戶合作成本太高等條件制約下形成的，如中信信托宿州項目、中糧信托五里明項目等。
中信信托宿州項目中，先是農(nóng)戶與村委會簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權委托轉包合同，再由村委會與朱仙莊鎮(zhèn)政府簽訂委托管理協(xié)議，之后鎮(zhèn)政府與埔橋區(qū)政府簽訂委托管理協(xié)議，最后由埔橋區(qū)政府出面作為信托財產(chǎn)的A類委托人與作為受托人的中信信托簽訂“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權集合信托計劃信托合同”，并向埔橋區(qū)農(nóng)村土地流通部門辦理信托登記備案。
由此，作為信托財產(chǎn)的5400畝土地承包經(jīng)營權實現(xiàn)轉移。A類委托人埔橋區(qū)政府交付的土地承包經(jīng)營權，由受托人進行整合后出租給承包方帝元農(nóng)業(yè)。受益人為委托人，從地租收人中獲得受托人分配的收益。為改善信托土地的生產(chǎn)條件和增加地租收人，受托人還有權決定發(fā)行適當規(guī)模的B類信托單位募集信托資金用于信托土地的土地整理投資。
中糧信托五里明項目中，五里明鎮(zhèn)政府將其下屬的3個玉米種植合作社的土地承包經(jīng)營權、農(nóng)機合作社的農(nóng)機設備收益權，以及鎮(zhèn)里的一處魚塘承包經(jīng)營權委托給中糧信托。信托成立后，中糧信托將信托收益權質押給龍江銀行獲得貸款。中糧信托將土地出租給玉米種植合作社，合作社將生產(chǎn)出來的玉米銷售給中糧公司，完成玉米收購以后，中糧公司委托龍江銀行結算劃款，將銷售款交付給龍江銀行。龍江銀行扣除貸款利息后，將剩余的資金交付合作社。
2.土地合作社作為委托人
土地合作社作為委托人，將土地承包經(jīng)營權委托給信托公司，信托公司統(tǒng)一管理，找專業(yè)化公司進行出租，獲得收益，再將其中一部分收益按照約定分配給受益人。土地合作社作為委托人的模式，一般是以農(nóng)戶在土地合作社中享有的股權為基礎，向農(nóng)戶分配收益，股權是農(nóng)戶獲取信托收益的基礎權源。
如北京信托江蘇無錫項目等。北京信托江蘇無錫項目采取“雙合作社”即土地合作社和專業(yè)種植合作社的模式，首先將擬進行信托的土地承包經(jīng)營權確權到村民個人，再由村民以其土地承包經(jīng)營權人股“土地合作社”，土地合作社作為委托人以土地經(jīng)營權在北京信托設立財產(chǎn)權信托。
同時，陽山鎮(zhèn)桃園村的水蜜桃種植大戶成立“水蜜桃專業(yè)合作社”，北京信托將土地租賃給“水蜜桃專業(yè)合作社”。合作社全體股東均為該村有種植桃樹特長的村民，員工亦為村民，解決了部分農(nóng)民就業(yè)問題。
3.政府主導的平臺公司作為委托人
政府主導的平臺公司作為委托人，將土地承包經(jīng)營權委托給信托公司，信托公司統(tǒng)一管理，找專業(yè)化公司進行出租，獲得收益，再將其中一部分收益按照約定分配給受益人，如中建投信托成都項目。
該項目委托人為成都市龍泉現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司，是政府主導的區(qū)級平臺公司，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權集中流轉至該公司后，統(tǒng)一委托給中建投信托管理。中建投信托采用了“全產(chǎn)業(yè)鏈模式”，即前期資金支持+受托人+產(chǎn)業(yè)導人，產(chǎn)業(yè)導人為后期土地利用形成了增值空間。
總體來看，政府直接主導的土地流轉信托不利于厘清政府與市場的關系，也無法對接金融資源，缺乏造血機制。湖南益陽的“草尾模式”就遇到過類似困難。按照當?shù)卣脑O想，成立土地信托公司通過資本運作獲得收益，投向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎設施的建設，但因為資本規(guī)模及金融環(huán)境落后等原因，難以融資。與政府直接主導的土地流轉信托相比，專業(yè)信托公司成為受托人更有優(yōu)勢，不僅能推動已有土地流轉信托走向標準、規(guī)范，而且能夠更好地對接金融資源，有利于實現(xiàn)土地高效利用。
目前存在的問題
(一）集體產(chǎn)權制度不健全，農(nóng)地權屬不清，政府職能越位和缺位
目前農(nóng)村集體產(chǎn)權制度不健全，集體概念模糊，一些地方集體經(jīng)濟組織成了土地的實際支配者，農(nóng)民由于缺乏必要的知識、信息來源不暢、權利意識不強、力量分散、話語權薄弱，無力維護自身的合法利益，導致在流轉過程中農(nóng)民的權益容易受到侵害。
實踐中，農(nóng)村土地還存在權屬不清等問題，嚴重制約了土地流轉的順利開展。此外，從目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托的各環(huán)節(jié)看，地方政府職能越位、行政操作過多，同時在土地流轉引導、規(guī)范和服務方面又有所缺位。
(二）盈利模式未形成，經(jīng)營風險不容忽視，缺乏相應規(guī)范
曾傳出著手調(diào)研農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托的上海信托、華寶信托、中融信托、華融信托等，迄今未正式披露推出該業(yè)務。目前大家對土地流轉項目持觀望情緒，主要在于沒有形成穩(wěn)定的盈利模式，而且存在較大的經(jīng)營風險。
農(nóng)業(yè)回報率低、農(nóng)業(yè)經(jīng)營相對高的風險與農(nóng)民要求持續(xù)、穩(wěn)定的收益間存在矛盾。在不改變信托土地農(nóng)用前提下，土地流人方是否能找到比農(nóng)民個體更高效、利潤更豐厚的生產(chǎn)方式，且能否在目前農(nóng)業(yè)保險體系仍不健全的前提下化解自然及市場風險，保障農(nóng)民收益的穩(wěn)定兌付及滿足各方盈利需求，是考驗這一模式能否存續(xù)的關鍵。
此外，目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托當事人的權責確定、土地承包經(jīng)營權的流轉補償與登記、利益分配、農(nóng)戶退出機制等均無明確規(guī)范，將來有必要在條件成熟的情況下進一步明確。
(三）配套機制不健全
土地流轉的相關配套機制還不健全：
一是缺乏成熟的土地流轉中介組織。各地尚無成熟的中介組織，土地流轉存在自發(fā)性、隨意性、盲目性，影響了土地流轉的速度、規(guī)模和效益，不利于土地資源的優(yōu)化配置，也不能保障土地流轉當事人的權益。
二是缺乏相應的評估和調(diào)解仲裁機制。缺乏農(nóng)村土地價值評估機制，是土地流轉的重大制約因素。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉產(chǎn)生的糾紛，也缺乏相應的調(diào)解仲裁具體機制。
三是抵押缺乏法律依據(jù)。土地開發(fā)需要巨額資金，而農(nóng)村金融對土地流轉的支持相對滯后。受托人申請貸款籌集經(jīng)營資金，需要向銀行提供貸款抵押。但是現(xiàn)行《物權法》《擔保法》規(guī)定耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款缺乏法律依據(jù)。
四是缺乏風險分擔補償機制。農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)固有的高風險性隨著土地流轉后農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營而更加凸顯；缺乏風險分擔補償機制，對因自然災害而發(fā)生的損失無法進行部分風險補償。
相關政策建議
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托正在處于探索和嘗試的階段，應當堅持市場導向，鼓勵其發(fā)展，同時地方政府不能越位也不能缺位，既要加強對土地用途的監(jiān)管、對流轉過程的監(jiān)督，也要積極建立配套機制，做好土地流轉信托的服務工作。
(一)積極推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作
《信托法》第7條規(guī)定，設立信托，必須有確定的信托財產(chǎn)，并且該信托財產(chǎn)必須是委托人合法所有的財產(chǎn)。財產(chǎn)包括合法的財產(chǎn)權利。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托的前提是土地確權。中辦、國辦《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，推進土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。
按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負責的要求，在穩(wěn)步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，是推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托的基礎性工作。目前農(nóng)村集體產(chǎn)權制度也正在改革過程中，產(chǎn)權的進一步明晰，有助于保護農(nóng)民的合法權益，也將有利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托的開展。
(二）規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托
一是確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托運作模式。
首先，確定委托人。村委會或者地方政府不宜直接作為委托人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務機構或農(nóng)村經(jīng)濟合作社等作為委托人比較符合農(nóng)村實際?？紤]到農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營權具有分散性，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務機構或農(nóng)村經(jīng)濟合作社等按照“依法、自愿、有償”的原則，把分散在一家一戶的土地集中起來。
其次，確定受托人?；谡苯又鲗У耐恋亓鬓D信托暴露出來的弊端，由政府出資設立信托機構不宜提倡。由具有獨立財產(chǎn)，能獨立承擔民事責任的法人作為受托人較為適宜。信托公司由于其具有專業(yè)的信托經(jīng)驗和財富管理能力，相對而言是較優(yōu)的選擇。
再次，進一步探索盈利模式，提高抗風險能力。可以通過土地的集約化、專業(yè)化運作，整合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高土地收益，逐步探索穩(wěn)定的盈利模式。同時，積極化解經(jīng)營風險，自然風險一旦發(fā)生，可以把可能遭遇的天災分散到多年的承包期中進行承擔。盡量延長該項目的產(chǎn)業(yè)鏈，將生產(chǎn)和加工整合在一起，這樣即使生產(chǎn)方面遭受損失，也可以通過加工的利潤來進行彌補。
二是明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托登記制度。
《信托法》第10條第1款規(guī)定：“設立信托，對于信托財產(chǎn)，有關法律、行政法規(guī)規(guī)定應辦理登記手續(xù)的，應當依法辦理信托登記?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！?
2015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》明確規(guī)定，“耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權”應當辦理登記，“不動產(chǎn)登記簿應當記載不動產(chǎn)權利的主體、類型、內(nèi)容、來源、期限、權利變化等權屬狀況”。
按照相關規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托涉及土地使用權的變化，應當予以登記。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權信托登記的事項應包括信托關系各方當事人的基本信息、土地承包經(jīng)營權的狀況、信托期限等。
三是建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托信息公開制度。
受托人應當定期將信托財產(chǎn)的管理運用、處分及收支情況報告給委托人與受益人。按照《信托法》的規(guī)定，委托人有權了解其信托財產(chǎn)的管理運用、處分及收支情況，并有權要求受托人作出說明。同時，委托人有權查閱、抄錄或者復制與其信托財產(chǎn)有關的信托賬目以及處理信托事務的其他文件。
四是制定規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托經(jīng)營業(yè)務的有關細則。
如關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托當事人的權責確定、土地承包經(jīng)營權的流轉補償與登記、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托收益確定的依據(jù)、農(nóng)戶退出機制等，可以由有關方面制定相應的細則。
(三）完善配套機制
一是推動成立符合土地承包經(jīng)營權流轉需求的多種中介組織。由中介組織為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托當事人提供有關土地的信息，提供法律咨詢、土地評估、交易平臺等服務。政府應當加強對中介組織的引導和扶持，減少直接干預。
二是積極建立評估機制、調(diào)解仲裁體系?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（中發(fā)[2013]1號）提出，規(guī)范土地流轉程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務網(wǎng)絡，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設。
三是完善抵押機制。修改和完善相關法律，允許在一定條件以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權為抵押來貸款融資，為金融支持土地流轉提供有力的支撐。
四是探索建立土地流轉風險分擔機制。福建沙縣已有的做法是設立流轉風險保證金。由沙縣財政先行撥付150萬元，對集中連片信托流轉100畝以上，流轉期限五年以上的土地設立風險保證金，如果獲得土地的業(yè)主經(jīng)營不善或者因為自然災害造成了損失，無法支付土地信托流轉合同約定的租金，將動用風險保證金進行支付。地方政府可以根據(jù)自身情況建立風險補償基金。
多年來，中央和地方財政一直大力支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，2013年3月1日《農(nóng)業(yè)保險條例》也已開始施行。但實踐中農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模和影響還較為有限，有必要進一步推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，分散和轉移農(nóng)業(yè)風險，提高農(nóng)業(yè)抗風險能力，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護農(nóng)民利益。
(四）加強地方政府引導、服務和監(jiān)督
地方政府作為土地流轉的服務者和監(jiān)管者，應當加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托的規(guī)范、服務，引導有需要的農(nóng)民自愿進行土地流轉，并提供相應的服務。同時，還要加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉信托的監(jiān)督。堅持所有權、承包權和農(nóng)地性質不變是保護農(nóng)民利益的大前提，地方政府應當依法查處土地流轉后的違法用地行為，防止侵害農(nóng)民利益、演變成開發(fā)商圈地，防止“非農(nóng)化”“非糧化”等問題出現(xiàn)。
作者簡介：劉勇，中國工商銀行總行法律部法律咨詢審查第二團隊法律顧問
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中國法律評論》2015年第4期
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