農村土地包括農用地（耕地）、集體建設用地（包括宅基地）、未利用土地等。其中，農村集體建設用地與城市化的關系最為密切。2015年2月27日發布的全國人大常委會《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》便是探索將現有存量農村集體建設用地入市的試水文件。
根據現行法律，農村集體建設用地不能合法進入市場流轉，必須經過征地審批轉變成國有土地后才能入市流轉；在農村集體建設用地上蓋的“商品房”是沒有產權的“小產權房”，建的酒店是違法的，農村的住宅只能自住，不得經營。而如今，在經濟發達地區特別是大城市城鄉結合部地區的農民加蓋多層住房出租盈利、村莊自主開發建設搞經營等現象變得越來越普遍——因為它順應了社會經濟發展的需要。與此相伴的是，在城市建設用地指標相當緊缺的情形下，卻有相當一部分現有存量農村集體建設用地沒有得到充分利用。
農村現有存量建設用地主要包括以下兩方面：第一，鄉鎮企業因經營不善而荒廢，既無法開發也不能流轉的土地，如一些地區的鄉鎮工業大院；第二，通過鄉村建設、“農民上樓”置換出來的農民宅基地以及不少閑置宅基地。在現有存量集體建設用地的利用中，“小產權房”是非常突出的現象：現有法律規定，在農村集體土地上建的房子只能自住，不能出售，一旦對外出賣進入市場就是不合法的“小產權房”。長期以來，我國農村集體建設用地不能流轉、農村住宅不能買賣等現狀，完全是計劃經濟體制的產物，是傳統集體所有制的產物。目前農村土地問題的突出焦點在于沒有建立與社會主義市場經濟相適應的基本的土地市場。
計劃經濟就是行政命令經濟，計劃體制就是行政管理體制，它完全排斥市場。至今，我們在農村土地管理上還維持著很強的計劃色彩，很多“計劃”都是違背市場經濟規律的。國有土地使用權可以進入市場交易、轉讓，農村集體建設用地則不能進入市場流轉、轉讓；城市居民的住房有產權證，可進入市場交易，可以抵押、擔保；農民住宅則沒有產權證，不能入市交易，不能抵押、擔保。《物權法》規定，農民對宅基地只有占用權、使用權，沒有收益權。
國家通過行政手段強力控制農村土地，但在市場經濟發展進程中，農房的出租、私下買賣或變相買賣等現象已經比較普遍，成為農民財產性收入的一項重要內容，這說明相關法律法規和政策已嚴重滯后于時代發展，亟需深化改革。《憲法》規定，國家只能因公共利益需要征用土地。而相關法律沒有規定公共利益的范圍。事實上，不管是公共利益還是非公共利益，凡是建設需要用地的，一律啟動國家征地權。經營性項目采取國家征地，這實際上是違憲的。這說明《憲法》相關的條款沒有得到相應的法律的保障與實施，《憲法》被懸空了，下位法違背上位法的現象長期沒有得到糾正。在全面推進依法治國中，需要公正立法的工作還很多，有許多法律需要全面修改。
此次試點改革的目的之一，就是使農村集體經營性建設用地擁有與國有土地同等的權利，不必通過征地手段便可直接進入市場——這一改革也將使農村現有存量集體建設用地得到更充分利用。
第一，城市土地不一定非要全部實行國有，城市土地也可以是集體所有。就是說，城市土地可以也應當實行多元化。國有土地可以建設城市，集體土地同樣可以建設城市。城市在擴張中不必非要將集體土地征為國有。
第二，農村集體建設用地入市應當建立相關稅制。這次農村集體經營性建設用地入市試點改革，必然要求縮小征地規模，同時應當建立與農村集體經營性建設用地入市相適應的稅制。國家與集體應當在集體土地的市場化中取得合法稅收和其他合理收入。
第三，合理分配集體和農戶收入。農村集體經營性建設用地入市改革，可以采取股份合作制的方式進行。比如，一個村有100戶農民、100畝集體建設用地，按一戶一畝入股，建立土地股份合作社，集體統一開發經營，例如統一建設廠房，收取租金，村民則按股分紅。這是比較公平的一種改革方式。實施過程中要明晰集體產權，嚴防村干部以權謀私。村民取得合理收入是基本要求，制度建設是關鍵。
第四，在堅持土地集體所有的前提下，農村宅基地使用權可以進入市場交易，就像國有土地上的商品房可以自由交易一樣。按照現在政策制度，宅基地屬于集體所有，住房屬于農民所有，房地分離，一戶一宅，一宅兩制，宅基地不能對本集體經濟組織成員以外的人出售。深化農村宅基地制度改革，應當擴大農村住房交易市場半徑，允許農民房產進入市場自由交易。當然要建立一系列相關的制度規范。建立制度的根本目的不應是限制農民產權，而應當是規范和保護農民的產權。
第五，借鑒臺灣經驗，推行區段征收。特別是在城中村改造建設中，可以借鑒臺灣地區的經驗，實行區段征收政策，實現政府、集體與農民的多贏。比如城鄉結合部某村有100戶農民、500畝土地，可將其中的100畝用來集中建設農民的住房，農民自愿上樓；200畝交給村集體進行統一開發，農民按股參與共享；200畝用于建設綠地、公園等公共設施。政府在城市化進程中，應當回歸公共利益機關的角色，不能與民爭利。政府只要不與民爭利，事情就好辦。
農村集體建設用地不能進入市場的舊制度已經很落后了，必須加快改革。改革的方向就是在法治的框架中推進農村集體建設用地的市場化，維護和發展農民的財產權。在市場經濟發展中，我國農民已經突破了傳統舊制度的束縛，創造性地推進農村集體經營性建設用地進入市場，這是實踐探索出來的發展方向和基本經驗。政府要跟上時代發展的步伐，跟上農民群眾的偉大創造，跟上依法治國的要求，加強制度建設，加強規范管理和有效服務。目前的試點改革顯得比較慎重，邁的步伐不大，思想還不夠解放。我國至今沒有《土地法》，應盡快著手制定《土地法》，厘清土地產權關系，同時加快修改《土地管理法》，加強土地產權保護。必須明確，土地立法的基本目的在于厘清和保障各類土地產權，建立和規范土地市場，維護社會公平正義。
（原載《城市化》雜志2016年第2－3期）
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