馮亮:農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)剖析

--基于京郊調(diào)研

【摘要】隨著全國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理由點(diǎn)到面鋪開(kāi)，呈現(xiàn)出治理成果難以鞏固的問(wèn)題，要破解這一難題必須對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究。農(nóng)村垃圾治理具有初始投入相對(duì)較少、日常運(yùn)行相對(duì)較難的特點(diǎn)，而農(nóng)村污水治理則初始投入相對(duì)較多、日常運(yùn)行相對(duì)較易。鑒于這種差異，農(nóng)村環(huán)境治理需要在充分考慮村莊屬性的前提下，對(duì)不同的治理內(nèi)容進(jìn)行具體分析，因地制宜地解決治理實(shí)踐中遇到的難題。案例表明，要克服治理成效難以持續(xù)的問(wèn)題，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)必須著重解決日常運(yùn)行中的有效監(jiān)督問(wèn)題，同時(shí)激發(fā)地方干部和當(dāng)?shù)卮迕竦姆e極性。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境治理；治理內(nèi)容；初始投入；日常運(yùn)行；有效監(jiān)督

一、引言

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和治理，這一點(diǎn)已成為舉國(guó)上下的基本共識(shí)并凝聚為生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略。然而，我國(guó)環(huán)境治理中曾突出地存在“重城市、輕農(nóng)村”[1]的問(wèn)題，近年來(lái)這種二元分割的局面開(kāi)始有所改觀，政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越重視。2008年7月，國(guó)務(wù)院首次召開(kāi)了全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會(huì)議，決定開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，中央財(cái)政為此設(shè)立了專(zhuān)項(xiàng)資金。[2]緊接著，在2009年著重通過(guò)“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，[3]2010年以來(lái)則開(kāi)始探索對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制的考核，[4]并逐步有序推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的連片整治，鞏固擴(kuò)大此前的治理成果。很快，改善農(nóng)村人居環(huán)境成了政府進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理的一個(gè)新的有力抓手：2013年10月9日，首次全國(guó)改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會(huì)議在浙江召開(kāi)[5]；2015年11月5日，第二次全國(guó)改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會(huì)議在廣西召開(kāi)。[6]在此前后，全國(guó)各地針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理開(kāi)展了大量的行動(dòng)，并取得了顯著的成績(jī)。截至2014年底，全國(guó)5.9萬(wàn)個(gè)村莊已開(kāi)展環(huán)境綜合整治，直接受益人口達(dá)1.1億多人；至2015年底，全國(guó)完成7萬(wàn)個(gè)建制村的環(huán)境整治任務(wù)，超額完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。2015年10月14日，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在南京召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上要求，各地要扎實(shí)推進(jìn)新一輪農(nóng)村環(huán)境連片整治，“十三五”期間全國(guó)新增完成13萬(wàn)個(gè)建制村環(huán)境綜合整治。[7]

農(nóng)村環(huán)境治理隨著政府部門(mén)的高度重視和大力投入，已經(jīng)取得了初步成效。隨著時(shí)間的推移，人們也發(fā)現(xiàn)：原先經(jīng)過(guò)環(huán)境整治的村莊在面貌取得改觀之后，卻存在大量成效難以鞏固、“重建設(shè)、輕管理”的問(wèn)題。環(huán)境治理三分建、七分管，但是怎么建、怎么管才能真正實(shí)現(xiàn)持續(xù)高效的動(dòng)態(tài)治理？實(shí)際上，這其中恰恰包含著政府大力介入農(nóng)村環(huán)境治理的過(guò)程中所遇到的根本難題：一方面，在治理過(guò)程中，政府難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性；另一方面，在治理取得一定成效之后卻發(fā)現(xiàn)成果難以鞏固。在有的農(nóng)民看來(lái)，“政府喜歡花‘冤枉錢(qián)’，搞政績(jī)工程，大家伙兒覺(jué)得沒(méi)奔頭。”而相關(guān)政府官員則感到“有的農(nóng)民習(xí)慣‘睡大覺(jué)’，等政府包辦，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村缺勁頭。”[8]以湖南湘潭縣的農(nóng)村環(huán)境治理為例，其縣委副書(shū)記在總結(jié)這一工作時(shí)寫(xiě)道：“農(nóng)村環(huán)境綜合整治所需工作經(jīng)費(fèi)大、運(yùn)行成本高。盡管近年來(lái)我縣安排了農(nóng)村環(huán)境綜合整治專(zhuān)項(xiàng)資金，但依然難以滿足農(nóng)村環(huán)境綜合整治的需要，成為制約我縣農(nóng)村環(huán)境綜合整治的瓶頸。……目前，受投入的影響，鎮(zhèn)村保潔隊(duì)伍、考核監(jiān)督等長(zhǎng)效管理和運(yùn)行機(jī)制尚不完善，機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)沒(méi)有得到根本性解決，農(nóng)村環(huán)境綜合整治很容易出現(xiàn)反彈現(xiàn)象，治理成果難以鞏固。”[9]這樣的案例還可以找到很多，這些都表明在很大程度上政府在農(nóng)村環(huán)境治理中遭遇了困局，其根源就在于農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)生動(dòng)力不足，致使農(nóng)民未能積極參與。農(nóng)民不積極參與，政府財(cái)力有限、獨(dú)木難支。由于農(nóng)村污染具有污染源小而多、污染面廣而散的特點(diǎn)，政府的大量投入相對(duì)于廣大農(nóng)村來(lái)說(shuō)實(shí)在有限。對(duì)于這一困局，如何“破局”？理論界的研究給出的答案即是“農(nóng)村環(huán)境治理不能讓農(nóng)民靠邊站”，“發(fā)揮當(dāng)?shù)厝说哪軇?dòng)性”。然而，這種回答對(duì)于實(shí)踐者而言顯得過(guò)于籠統(tǒng)，它沒(méi)有闡明究竟是在哪一塊治理內(nèi)容以及哪一個(gè)治理環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，它缺少對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理具體內(nèi)容的深入分析，因此也就忽略了農(nóng)村環(huán)境治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)的差異性。

要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的“破局”，必須要認(rèn)真區(qū)分其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的差異性，結(jié)合具體實(shí)例研究不同治理內(nèi)容本身所固有的基本特征，進(jìn)而闡明當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的思路和要點(diǎn)，這正是本文的主要目的。鑒于此，本文的論述結(jié)構(gòu)分為六個(gè)部分：第一部分為引言；第二部則對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行綜述；第三部分為研究框架與思路的確立；第四部分結(jié)合案例對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理內(nèi)容進(jìn)行具體研究；第五部分則立足于案例進(jìn)行擴(kuò)展討論；第六部分為全文小結(jié)。

二、農(nóng)村環(huán)境治理研究綜述

就農(nóng)村環(huán)境治理而言，在既有的理論探討中，主要包括農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題成因、農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)巻?wèn)題和農(nóng)村環(huán)境治理模式三大塊內(nèi)容。

（一）農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題成因

吳桂英（2013）在關(guān)于農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的研究中，比較了傳統(tǒng)生存方式與現(xiàn)代生存方式的差異，并指出這種差異是當(dāng)下鄉(xiāng)村環(huán)境污染的產(chǎn)生根源。[10]王曉毅（2010）則認(rèn)為，“知識(shí)和權(quán)力的轉(zhuǎn)移”是導(dǎo)致今日中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)惡化的重要原因，“隨著農(nóng)村知識(shí)權(quán)力的喪失，農(nóng)村的決策權(quán)力也讓位于外來(lái)的決策者，發(fā)展的結(jié)果是農(nóng)村無(wú)法保護(hù)自己的環(huán)境，而只能依賴于外部的力量。”[11]洪大用（2000）則從體制性角度找原因，認(rèn)為造成農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題相對(duì)城市環(huán)境問(wèn)題更為嚴(yán)峻的重要原因是城鄉(xiāng)控制體系的二元性。[1]李楯等（2012）在《中國(guó)環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2012）》闡明的農(nóng)村環(huán)境惡化的原因則更為具體詳盡：農(nóng)業(yè)（種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)）自身經(jīng)營(yíng)方式的改變，伴隨著過(guò)量使用農(nóng)藥化肥農(nóng)膜等；農(nóng)村生活方式的改變，生活中大量日用工業(yè)品的使用導(dǎo)致在缺乏配套垃圾處理的情況下，廢棄塑料制品、廢電池、廢棄電器等所造成的污染更甚于城市；80年代興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村污染嚴(yán)重；原先位于城市的污染型企業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村；城市廢棄物以至于國(guó)外的廢棄物轉(zhuǎn)運(yùn)到農(nóng)村等。[12]以上關(guān)于農(nóng)村環(huán)境成因的研究成果基本代表了學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的各種認(rèn)識(shí)。

（二）農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)巻?wèn)題

這一問(wèn)題可以細(xì)分為對(duì)農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)的影響因素的研究以及對(duì)農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幚Ь车奶接憙刹糠帧?

從影響因素來(lái)看，就國(guó)外的研究而言，Wall（1999）從比較社會(huì)運(yùn)動(dòng)的視角對(duì)倡導(dǎo)綠色出行的基金環(huán)保主義者及其組織進(jìn)行了深度案例剖析，強(qiáng)調(diào)參與成員之間的認(rèn)同所發(fā)揮的作用。[13]Seel等（2002）則通過(guò)研究指出了地方性運(yùn)動(dòng)團(tuán)體、媒體建構(gòu)等在直接行動(dòng)中的重要作用。國(guó)內(nèi)學(xué)者則強(qiáng)調(diào)親屬關(guān)系、熟人關(guān)系以及地方性文化等的重要性。[14]比如，童志鋒（2014）對(duì)于福建省P縣的一起大型村民反污染抗?fàn)幨录难芯烤捅砻鳎H屬關(guān)系、熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)的組織動(dòng)員基礎(chǔ)[15]；景軍（2009）對(duì)于西北農(nóng)村的一個(gè)環(huán)境抗?fàn)幨录姆治鰟t闡釋了地方性文化的獨(dú)特意義。[16]對(duì)于環(huán)境抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)，與童志鋒、景軍等強(qiáng)調(diào)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和文化因素對(duì)環(huán)境抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)的影響不同，張玉林（2009）則強(qiáng)調(diào)地域的差異性以及污染分配的不平衡性。[17]對(duì)于這一點(diǎn)，李德?tīng)I(yíng)（2015）則從城鄉(xiāng)關(guān)系和鄰避沖突的角度給出了具體化論證。[18]

盡管大型的農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幨录容^容易獲得社會(huì)各界的關(guān)注，但是農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幟媾R著困境卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。對(duì)此，馮仕政（2007）的研究表明，“當(dāng)遭受環(huán)境危害時(shí)，究竟選擇抗?fàn)庍€是選擇沉默，也是存在極大差異的：一個(gè)人社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位越高、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大或勢(shì)力越強(qiáng)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的疏通能力越強(qiáng)，對(duì)環(huán)境危害作出抗?fàn)幍目赡苄跃驮礁撸粗畡t選擇沉默的可能性越高。”[19]特別指出，張玉林（2010）收集的發(fā)生于2000年以來(lái)的上百起農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幨录膶?shí)證的角度表明，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境抗?fàn)幫ǔ：茈y成功。[20]除了馮仕政研究指出的原因之外，農(nóng)民環(huán)境抗?fàn)幏绞揭矝Q定了其困境。據(jù)羅亞娟（2013）對(duì)蘇北地區(qū)農(nóng)民環(huán)境抗?fàn)幮袨榈慕?jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，這些抗?fàn)幮袨榈囊话阈蕴卣鳛椤耙狼槔砜範(fàn)帯薄21]然而隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)，慣例、風(fēng)俗及習(xí)慣等“民間法”逐漸被制度化的“國(guó)家法”“排擠”到社會(huì)邊緣，“情理”的效力大為弱化。司開(kāi)玲（2011）在此之前就已明確指出，在農(nóng)民環(huán)境抗?fàn)幹校绾巫C明自身遭遇到的污染以及污染受害是個(gè)重要問(wèn)題，它將關(guān)系到農(nóng)民維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的程度，從目前的情況看，農(nóng)民在此過(guò)程中受到知識(shí)與權(quán)力的限制。[22]

（三）農(nóng)村環(huán)境治理模式

對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理模式的研究，其實(shí)就是對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理中政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間關(guān)系的研究，其重點(diǎn)就是研究治理主體之間的關(guān)系。

由于市場(chǎng)力量介入農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)例非常少，因此，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理中市場(chǎng)失靈的討論往往止于理論探討。更何況，由于農(nóng)村環(huán)境是一種公共產(chǎn)品，農(nóng)村環(huán)境治理是一項(xiàng)基本公共服務(wù)，市場(chǎng)力量在公共產(chǎn)品領(lǐng)域會(huì)“失靈”這早已是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的常識(shí)。馮健（2005）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法從供給角度出發(fā)，論證了由于“市場(chǎng)失靈”和“政府失敗”的存在必將導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染及治理不足。[23]

相比較“市場(chǎng)失靈”而言，農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的關(guān)于“政府失敗”的討論則要豐富得多，這很大程度上得益于政府介入農(nóng)村環(huán)境治理的不斷深入。胡雙發(fā)等（2008）指出，由于“信息不對(duì)稱(chēng)、行政管理的分割性、環(huán)境管理的行政色彩濃厚、地方政府的地方保護(hù)觀念、環(huán)保機(jī)構(gòu)的倒金字塔結(jié)構(gòu)以及排斥公眾參與決策監(jiān)督”六大原因，政府主導(dǎo)型的環(huán)境管理模式與我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在著明顯的不兼容性，因而對(duì)治理我國(guó)農(nóng)村的面源環(huán)境污染的作用非常有限，以至完全失靈。[24]

針對(duì)“政府失敗”，既有研究提出的對(duì)策主要體現(xiàn)為兩個(gè)思路：提高自主治理水平和強(qiáng)化法律對(duì)農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)。論證強(qiáng)化自組織力量在農(nóng)村環(huán)境治理中的必要性，往往意味著一方面是論證政府力量的不足，另一方面論證自組織力量的優(yōu)勢(shì)。李穎明等（2011）結(jié)合農(nóng)村環(huán)境污染的特點(diǎn)比較了以政府為主體的治理模式和以農(nóng)民為主體的自主治理模式的優(yōu)劣，指出農(nóng)村污染具有污染源小而多、污染面廣而散的特點(diǎn)，政府的大量投入相對(duì)于廣大的農(nóng)村來(lái)說(shuō)實(shí)在有限，需要反思以完全信息為基本假設(shè)、以政府為主體的農(nóng)村環(huán)境治理模式。[25]郭桂玲（2015）認(rèn)為要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村非政府組織在農(nóng)村環(huán)境治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也要看到其發(fā)展中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，找到解決辦法使其在農(nóng)村環(huán)境污染治理中發(fā)揮重要作用。[26]廖曉義等（2014）通過(guò)總結(jié)自己多年“樂(lè)和家園”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)指出：鄉(xiāng)村環(huán)保關(guān)鍵是社會(huì)建設(shè)，必須從社會(huì)治理的角度來(lái)看待農(nóng)村環(huán)境治理。[27]對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法，孫佑海（2008）研究表明需要加快農(nóng)村環(huán)境立法工作，解決立法滯后問(wèn)題。[28]蔡守秋（2008）研究認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法規(guī)的內(nèi)容主要包括：防治農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村綠色能源，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美村鎮(zhèn)、生態(tài)村鎮(zhèn)，實(shí)行農(nóng)村環(huán)境綜合整治法律。[29]

由于政府力量被定位于農(nóng)村環(huán)境治理這一公共服務(wù)的提供者、道義上的責(zé)任者，而村莊力量則是農(nóng)村環(huán)境治理的消費(fèi)者、天然的在場(chǎng)者，對(duì)于政府力量與村莊力量的關(guān)系也得到了一定的研究。劉兵紅（2010）對(duì)安徽蕪湖一個(gè)村莊的深入調(diào)研則表明，在以村莊為單位在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，政府同時(shí)扮演著“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”與“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的雙重角色。[30]李君等（2011）通過(guò)調(diào)研數(shù)據(jù)的實(shí)證分析揭示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部參與農(nóng)村環(huán)境治理的影響因素，指出是否接受過(guò)環(huán)保培訓(xùn)、當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)環(huán)境問(wèn)題反映是否強(qiáng)烈、是否設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)、是否設(shè)有專(zhuān)(兼)職環(huán)保工作人員、地方財(cái)政是否給予農(nóng)村環(huán)保支持和縣級(jí)環(huán)保部門(mén)農(nóng)村環(huán)保工作力度這6個(gè)因素對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境治理意愿有顯著影響。[31]殷玉芳（2014）通過(guò)對(duì)實(shí)地調(diào)研案例的分析證明，鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民三方行動(dòng)者能否有效協(xié)調(diào)分工對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理極為重要。[32]

本文研究思路的確立將充分借鑒既有研究取得的成果，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的成因?yàn)槔斫廪r(nóng)村環(huán)境治理提供了一個(gè)潛在背景，如果說(shuō)農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幨寝r(nóng)村環(huán)境治理的非常形態(tài)研究，那么農(nóng)村環(huán)境治理模式則是其常規(guī)形態(tài)的探索。同時(shí)也要看到，既有的研究偏重于治理主體的研究，而缺少對(duì)治理內(nèi)容的比較分析。對(duì)于這一研究狀況，很大程度上是由于農(nóng)村環(huán)境治理還需要大量的工程技術(shù)類(lèi)研究力量介入，由此也就因“技術(shù)分工”而產(chǎn)生了一個(gè)研究鴻溝：環(huán)境科學(xué)、工程技術(shù)類(lèi)的相關(guān)研究者專(zhuān)注于研究治理內(nèi)容以及制定技術(shù)規(guī)范，而社會(huì)科學(xué)類(lèi)的相關(guān)研究者則專(zhuān)注于研究治理模式以及制度設(shè)計(jì)。問(wèn)題在于，從實(shí)踐需要來(lái)看，治理模式的研究分析尤其需要結(jié)合治理內(nèi)容來(lái)進(jìn)行“具體情況具體分析”。

三、治理內(nèi)容分析與研究思路

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題包含著非常豐富的內(nèi)涵。如果從環(huán)境科學(xué)的角度來(lái)看，則可以從農(nóng)村大氣、水、土壤以及固體廢棄物的角度對(duì)其進(jìn)行劃分；如果從與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活的關(guān)聯(lián)性來(lái)看，則包括與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的土壤污染、農(nóng)藥化肥污染等問(wèn)題，還包括與農(nóng)村生活聯(lián)系較大的飲用水源保護(hù)、道路硬化、人畜糞便處理、垃圾處理、污水處理、村莊綠化等內(nèi)容。不同的分類(lèi)方式都是為了服務(wù)于特定的目的，與上述兩個(gè)視角不同，在這里我們立足于治理要素本身，從初始投入和日常運(yùn)行兩個(gè)特征來(lái)進(jìn)行治理內(nèi)容的劃分，這種劃分為下文的案例分析提供了一個(gè)基本框架。

（一）初始投入

不同的治理內(nèi)容所需要的初始投入是不同的。以農(nóng)村垃圾治理和農(nóng)村污水治理為例，前者所需的初始投入主要包括收運(yùn)設(shè)備和保潔員工資這兩大部分，相比于污水的收集管道以及凈化設(shè)備的投入，可以說(shuō)前者的初始投入要比后者低很多。也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，就全國(guó)范圍而言，當(dāng)前階段的改善農(nóng)村人居環(huán)境是以農(nóng)村垃圾治理為重點(diǎn)，“污水治理投入更大，國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)告訴我們什么時(shí)候必須要建污水處理設(shè)施呢？就是水沖廁所普及的時(shí)點(diǎn)”。①

換言之，初始投入的差異性也就意味著農(nóng)村環(huán)境治理在地域上具有非均衡性。只有經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)才擁有充裕的財(cái)政資金與中央政府的專(zhuān)項(xiàng)資金相配套來(lái)滿足初始投入相對(duì)較多的治理內(nèi)容，而對(duì)于初始投入較少的治理內(nèi)容，則在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)也是可行的。因而初始投入的多少也就意味著在農(nóng)村環(huán)境治理對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有依賴性的，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村需要把垃圾治理作為當(dāng)前治理重點(diǎn)而把污水治理作為將來(lái)的治理重點(diǎn)，這是在考慮治理成本的約束下的理性選擇。

（二）日常運(yùn)行

日常運(yùn)行的正常與否關(guān)系到治理成效能否鞏固，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理的關(guān)鍵。在這里，日常運(yùn)行的難易程度可以包括后續(xù)的追加投入資金多少，但是絕不僅僅局限于此，而主要是指參與的各種行為主體之間的協(xié)作配合的難易程度。盡管農(nóng)村垃圾治理和農(nóng)村污水治理都面對(duì)著數(shù)量龐大的行為主體，但是就污水排放而言，排污管道設(shè)施的配備往往是給排污水者帶來(lái)便利，使得其污水排放更加穩(wěn)定地“鎖定”在規(guī)范行為中，而垃圾的定點(diǎn)排放則恰恰相反，往往是需要排放者舍棄隨地亂扔的便利而付出更多的努力才養(yǎng)成的規(guī)范行為。定點(diǎn)排放污水的規(guī)范行為是一種穩(wěn)定態(tài)，定點(diǎn)排放垃圾的規(guī)范行為則是非穩(wěn)定態(tài)，這就使得農(nóng)村垃圾治理的日常運(yùn)行相對(duì)較難（參見(jiàn)圖1）。

       從日常運(yùn)行的角度來(lái)看，農(nóng)村垃圾治理實(shí)際上面臨著一種類(lèi)似“公地悲劇”、“囚徒困境”、“集體行動(dòng)困境”所揭示的社會(huì)兩難（Social Dilemma）。[33]即參與個(gè)體采取給自身帶來(lái)便利的最優(yōu)行為策略，卻會(huì)導(dǎo)致總體利益受損的次優(yōu)結(jié)果。已有的研究已經(jīng)非常有力地證明了這樣一個(gè)事實(shí)：在具有公共性的社會(huì)領(lǐng)域，這樣的社會(huì)兩難是大量存在的。[34]這也表明，農(nóng)村環(huán)境治理要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理，實(shí)際上面臨著一個(gè)不易攻克的難題。

（三）研究思路

基于以上兩個(gè)考察要素的討論可見(jiàn)，就農(nóng)村環(huán)境治理而言，不同的治理內(nèi)容具有不同的特征（參見(jiàn)表1），相應(yīng)的治理難點(diǎn)也會(huì)有所不同。鑒于此，本文將采用如表1所示的基本分析框架，對(duì)京郊興北村的環(huán)境治理史（1993—2015）進(jìn)行剖析。②

表1 治理內(nèi)容與要素特征

四、案例剖析：京郊興北村的環(huán)境治理

由于本文考察的案例跨越的時(shí)段長(zhǎng)達(dá)23年之久，期間興北村的環(huán)境治理情況也發(fā)生了很大的變化。鑒于此，下文敘述按照?qǐng)D2所示將村內(nèi)環(huán)境治理劃分為兩個(gè)差別明顯的階段，進(jìn)而分別考察這兩個(gè)階段的污水治理和垃圾治理細(xì)節(jié)。

（一）興北村環(huán)境治理背景

興北村位于北京郊區(qū)，距離所在地鎮(zhèn)政府2.1公里。村莊地貌以平原為主，農(nóng)戶房屋分布較為集中，屬于聚居形態(tài)的典型村落。全村土地面積1225畝，其中農(nóng)林用地606畝，養(yǎng)殖用地240畝，墓地10畝，魚(yú)塘74畝，村莊占地295畝。村內(nèi)常住人口707人，其中本村農(nóng)業(yè)戶口576人，非農(nóng)業(yè)119人，常住外來(lái)人口12人。全村一共420名勞動(dòng)力，其中有240人在本村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，占勞動(dòng)力的57%，外出務(wù)工84人，占勞動(dòng)力的20%，其中外出經(jīng)商10人，外出務(wù)工74人。

雖然地處京郊，但是興北村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的勞動(dòng)力占比較高，這是由村莊內(nèi)部獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定的。興北村已經(jīng)建成4個(gè)養(yǎng)殖小區(qū)和162棟蔬菜大棚，80余家農(nóng)戶從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)，飼養(yǎng)生豬、奶牛和各類(lèi)家禽，其中以養(yǎng)豬為主，年出欄生豬15000頭；120余家進(jìn)行蔬菜生產(chǎn)，年產(chǎn)蔬菜80萬(wàn)公斤。很顯然，興北村目前的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是畜禽養(yǎng)殖和蔬菜生產(chǎn)。興北村現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成有兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)段，而這兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)段也是村莊內(nèi)部環(huán)境治理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。③

第一個(gè)關(guān)鍵時(shí)段是1993年至1996年期間。1993年村內(nèi)因機(jī)械化集體農(nóng)場(chǎng)的興辦析出了大量剩余勞動(dòng)力，無(wú)事可做的村民轉(zhuǎn)而外出務(wù)工或從事養(yǎng)殖業(yè)，很快涌現(xiàn)了近20戶養(yǎng)豬專(zhuān)業(yè)戶，采用的是“人畜雜居”的庭院養(yǎng)殖且規(guī)模達(dá)到30~50頭。由于興北村是平原聚居的村落格局，庭院養(yǎng)殖產(chǎn)生大量的糞污帶來(lái)極為嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，并誘發(fā)大量養(yǎng)殖戶與非養(yǎng)殖戶之間的鄰里矛盾糾紛，促使村集體設(shè)法改變既有的“人畜雜居”的村莊空間格局。直到1996年，在上級(jí)政府的支持下村莊基本完成豬舍搬遷達(dá)到“人畜分離”，形成了4個(gè)養(yǎng)殖小區(qū)。豬舍搬遷也就意味著對(duì)整個(gè)村莊“大動(dòng)干戈的整容”，這就是興北村環(huán)境治理的第一個(gè)轉(zhuǎn)折（參見(jiàn)圖3）。

第二個(gè)關(guān)鍵時(shí)段是2003年至2008年期間。2003年興北村的集體農(nóng)場(chǎng)解體，耕地按照戶頭分到了一家一戶，村內(nèi)種植呈現(xiàn)出分散經(jīng)營(yíng)、糧食種植與蔬菜種植混雜的局面。由于蔬菜種植的收益要高出糧食種植許多，到2008年左右村內(nèi)的蔬菜種植已經(jīng)基本替代了糧食種植，并建成162棟蔬菜大棚。2007年，村莊借助國(guó)家支農(nóng)項(xiàng)目建成連接養(yǎng)殖和種植的沼氣站，形成了村內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的新格局，即豬糞投入沼氣站作原料，沼氣站生產(chǎn)的沼氣作為清潔能源供農(nóng)戶使用，沼渣、沼液則提供給蔬菜種植戶作為有機(jī)肥料。蔬菜大棚和沼氣站及其輸送管道的建設(shè)，意味著對(duì)村莊進(jìn)行第二次大規(guī)模建設(shè)，這就是興北村環(huán)境治理的第二個(gè)轉(zhuǎn)折（參看圖4）。

圖4總體上講，圖2提供了分析興北村的生活污水治理和生活垃圾治理的一個(gè)時(shí)間維度，以兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)段為標(biāo)志，將1993年至2015年劃分為兩個(gè)部分：A區(qū)間和B區(qū)間。在A區(qū)間，村莊的生活污水治理尚未凸顯，生活污水被大量養(yǎng)豬產(chǎn)生的養(yǎng)殖污水所掩蓋，養(yǎng)殖業(yè)所導(dǎo)致的污水處理是村莊環(huán)境衛(wèi)生的一個(gè)焦點(diǎn)，在此期間村內(nèi)的垃圾主要是通過(guò)村莊內(nèi)部消納，并堆積于村莊中部的一個(gè)氨水池。在B區(qū)間，村內(nèi)通過(guò)污水處理工程項(xiàng)目建設(shè)了污水處理中心，生活污水和養(yǎng)殖污水都得到了治理，此時(shí)的生活垃圾通過(guò)“村收集、鎮(zhèn)運(yùn)輸、區(qū)處理”的模式轉(zhuǎn)運(yùn)出村。

（二）A區(qū)間的污水治理：搬遷豬舍

在A區(qū)間的起始階段，村莊的污水處理問(wèn)題是非常突出的。圖3展示了村莊此階段的主體功能結(jié)構(gòu)變遷，從圖中可以看到，當(dāng)養(yǎng)豬地點(diǎn)密布在居民住宅區(qū)的時(shí)候，生活污水問(wèn)題和養(yǎng)殖污水實(shí)際上是交織在一起的。在這種情形下，污水治理對(duì)于所有村民都具有強(qiáng)激勵(lì)：不論是非養(yǎng)殖戶還是養(yǎng)殖戶，誰(shuí)都不想在一個(gè)臭氣熏天、糞污橫流、蚊蠅滿地的環(huán)境中生活。非養(yǎng)殖戶和養(yǎng)殖戶因養(yǎng)豬污染生活環(huán)境帶來(lái)的矛盾集中到村集體，村集體領(lǐng)導(dǎo)班子為了調(diào)解問(wèn)題，也有很強(qiáng)的激勵(lì)進(jìn)行污水治理。

盡管此時(shí)村莊內(nèi)部進(jìn)行污水治理的內(nèi)生動(dòng)力很強(qiáng)，都希望能夠搬遷豬舍集中養(yǎng)殖，但是要解決這一問(wèn)題并不容易，首先遇到的問(wèn)題就是：錢(qián)從哪里來(lái)？搬遷豬舍，意味著養(yǎng)殖戶在住宅區(qū)內(nèi)對(duì)豬舍的固定資產(chǎn)投入化為沉沒(méi)成本，到劃定的遠(yuǎn)離住宅區(qū)的養(yǎng)殖小區(qū)內(nèi)重建豬舍，則需要一大筆新的固定資產(chǎn)投入。而且，對(duì)于不同養(yǎng)殖規(guī)模的農(nóng)戶，他們搬遷豬舍的成本和收益是有所不同的，比如一個(gè)養(yǎng)100頭豬的大戶會(huì)更傾向搬遷豬舍進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，而養(yǎng)殖10頭豬的小戶則可能會(huì)覺(jué)得搬遷豬舍投入過(guò)高超出自己的支付能力，因此小戶可能會(huì)傾向忍受庭院養(yǎng)殖帶來(lái)的污染和鄰居的抱怨而不太愿意搬遷豬舍。

過(guò)高的初始投入問(wèn)題，在國(guó)家力量的積極介入之后得到了有效化解。村集體計(jì)劃把村西北方位的那一塊劣質(zhì)耕地拿出來(lái)作為養(yǎng)豬用地，并把租金定得很低，每畝100元/年。興北村的豬舍搬遷意愿取得了上級(jí)政府的支持，國(guó)家對(duì)于興北村在奉行“人畜分離”的村莊規(guī)劃前提下，對(duì)于新建豬舍的農(nóng)戶，每承包一畝地免費(fèi)發(fā)放“4萬(wàn)磚、一噸灰”。這樣一來(lái)，村莊長(zhǎng)達(dá)4年的豬舍搬遷過(guò)程就有效啟動(dòng)了，而且首先搬遷的也是養(yǎng)殖數(shù)目最多的那一部分農(nóng)戶，因?yàn)樗麄兊陌徇w激勵(lì)要更大一些。

需要指出的是，這一階段的污水治理其實(shí)并不徹底。確切地說(shuō)，只是把養(yǎng)殖帶來(lái)的污染從居民住宅區(qū)轉(zhuǎn)移到村莊外圍，并把這些污水集中在村莊西北的養(yǎng)殖小區(qū)，通過(guò)養(yǎng)殖小區(qū)外沿的小溝將污水轉(zhuǎn)移到村外較大溝渠、河流去。如果放在更大的范圍內(nèi)來(lái)審視，污染并沒(méi)有解決，可能還更加嚴(yán)重了。但是對(duì)于興北村的村內(nèi)居民來(lái)說(shuō)，通過(guò)這次豬舍搬遷污水問(wèn)題已經(jīng)基本解決了，日常生活所產(chǎn)生的污水相比養(yǎng)豬帶來(lái)的污染，那簡(jiǎn)直可以忽略不計(jì)。

（三）A區(qū)間的垃圾治理：氨水池的故事

在A區(qū)間所代表的這一段時(shí)期內(nèi)，關(guān)于興北村的垃圾處理方式，用村書(shū)記的話說(shuō)就是“大部分人都用自己家的小推車(chē)把垃圾推出去到垃圾坑倒掉”，所謂垃圾坑就是圖3所示的位于居民住宅區(qū)西側(cè)的氨水池，這個(gè)大池塘很大，面積為2.4畝。

氨水池這個(gè)名稱(chēng)本身就蘊(yùn)含著豐富的信息，透過(guò)氨水池我們可以看到這一階段村民在生活垃圾處理問(wèn)題上的集體選擇及其后果。生活垃圾是每家每戶每一天都會(huì)產(chǎn)生的，把這些垃圾放到哪里去，這實(shí)在是每家每戶都需要面臨的一個(gè)問(wèn)題。在傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)，生活垃圾可以通過(guò)傳統(tǒng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部轉(zhuǎn)化掉，[35]隨著工業(yè)化、商品化力量對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)生活的改變，垃圾何去何從就變成了一個(gè)問(wèn)題。由于興北村是一個(gè)片狀聚居型村落，不可能像散居型村落、帶狀分布村落那樣把垃圾堆放在自己房屋周邊，這樣的做法只能導(dǎo)致村內(nèi)到處都是垃圾。對(duì)于興北村這類(lèi)村莊，村民比較理性的做法就是選擇居民住宅區(qū)周?chē)哪承┑胤阶鳛榕欧劈c(diǎn)，大家都把垃圾往這里倒。這些排放點(diǎn)往往是路邊、溝邊、河邊、池塘邊等低洼處。一個(gè)垃圾排放點(diǎn)往往是因?yàn)槟骋粌蓚€(gè)人把垃圾就近倒在那里，然后其他人看到了那里有一堆垃圾，也就順便跟著也倒在那里，漸漸地，越來(lái)越多的人也就默認(rèn)了那個(gè)地方是垃圾堆放點(diǎn)，這樣的堆放點(diǎn)往往在路邊，這是因?yàn)槁愤叺估奖悖欢逊劈c(diǎn)也比較容易是低洼處，這是因?yàn)轫槕?yīng)了打掃衛(wèi)生者那種“眼不見(jiàn)為凈”的心理。

這一時(shí)期內(nèi)，興北村的生活垃圾治理基本上不需要什么初始投入，也不需要什么專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，日常運(yùn)行則按照村民的生活常識(shí)把家里的垃圾匯總拉到氨水池倒掉即可。在絕大部分村民都把垃圾倒入氨水池的情況下，還會(huì)出現(xiàn)一種情況：倒垃圾的人為了方便省事把垃圾倒在池塘邊，池塘邊的垃圾越堆越高，后來(lái)者同樣為了圖省事就把小推車(chē)中的垃圾直接倒在池邊的路旁，這樣漸漸就會(huì)演化成氨水池旁的路上也堆滿了垃圾。據(jù)村書(shū)記回憶，好多次出現(xiàn)了垃圾把那一段路堵住了的情況，如果遇到下雨這段路根本無(wú)法通行，他自己就曾經(jīng)好幾次去鏟垃圾清路。直到2008年，氨水池差不多被填滿了，后來(lái)村里把這塊地一萬(wàn)塊錢(qián)賣(mài)給了一位外村的私人老板，這位老板負(fù)責(zé)治理氨水池中的垃圾，并將其改造成了一個(gè)垂釣園。據(jù)村民說(shuō)，這位老板用大卡車(chē)把這些長(zhǎng)年累月堆積在氨水池中的垃圾清運(yùn)走，一共運(yùn)了有一周的時(shí)間。

興北村的這種氨水池其實(shí)在很多平原地區(qū)的聚居型村莊都可以找到。所不同的是，興北村的氨水池以一種比較巧妙的方式消失在人們的視野中，并且還被開(kāi)發(fā)成了一個(gè)垂釣園。但是，氨水池中清運(yùn)走的那一車(chē)車(chē)的陳年垃圾又被轉(zhuǎn)存到哪里去了呢？對(duì)此，村民們已經(jīng)不再關(guān)心，然而從氨水池的演變卻可以看出，興北村的這種垃圾處理方式顯然是不可持續(xù)的。也正是這一時(shí)期，一些有識(shí)之士開(kāi)始探索破解系統(tǒng)性的垃圾處理難題的辦法。[36][37]北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心在京郊門(mén)頭溝區(qū)王平鎮(zhèn)地區(qū)推行的生活垃圾源頭分類(lèi)資源化利用試點(diǎn)是這些可貴探索中的一部分，④試點(diǎn)取得了顯著的成效，同時(shí)也表明，北京市政府此時(shí)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到垃圾問(wèn)題的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性，國(guó)家力量已經(jīng)開(kāi)始嘗試介入農(nóng)村地區(qū)的垃圾治理。

（四）B區(qū)間的污水治理：項(xiàng)目投入

在B區(qū)間的起始階段，村莊的環(huán)境治理的第二個(gè)轉(zhuǎn)折期間恰好是國(guó)家財(cái)政大力投向農(nóng)村進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的開(kāi)始時(shí)期。正是在這一背景下，興北村綜合各方力量完成了初始投入相對(duì)較大的污水治理工程。2007年，興北村建設(shè)完成2處生活污水處理工程和1處養(yǎng)殖小區(qū)污水處理工程，使全村污水處理率達(dá)到100%。村內(nèi)生活污水處理工程采用無(wú)動(dòng)力生物凈化槽技術(shù)，日處理能力合計(jì)達(dá)90m3。養(yǎng)殖小區(qū)污水處理工程采用厭氧消化加土壤滲濾技術(shù)，日處理能力達(dá)160m3。生活污水處理工程建設(shè)總投資109萬(wàn)元，全部由政府撥款，其中包括埋設(shè)3000米排污暗管耗費(fèi)39萬(wàn)元、2處小型污水處理設(shè)施耗費(fèi)70萬(wàn)元，工程于2007年8月開(kāi)建，10月底完工。養(yǎng)殖小區(qū)污水處理工程投資約150萬(wàn)元，全部由政府撥款，建設(shè)養(yǎng)殖污水處理站并鋪設(shè)2200米污水管道。此工程于2007年3月開(kāi)建，年底完工。

村內(nèi)2007年建設(shè)的污水處理設(shè)施在使用的過(guò)程中逐漸陳舊老化，直到2013年興北村成功申請(qǐng)了中央農(nóng)村環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，對(duì)村內(nèi)污水處理設(shè)備進(jìn)行了更新升級(jí)。此次污水治理項(xiàng)目采用“A/O一體化+人工潛流濕地”處理方式，具體工藝如下：來(lái)水自流進(jìn)入污水預(yù)處理設(shè)施（三格式化糞池），去除大的懸浮物和漂浮物，保證后續(xù)處理工藝順暢運(yùn)行，出水經(jīng)過(guò)污水管網(wǎng)，進(jìn)入污水處理站（A/O一體化設(shè)備）進(jìn)行生化處理，處理后的污水進(jìn)入人工濕地進(jìn)一步凈化。這一項(xiàng)目共投資230萬(wàn)元，其中包括中央農(nóng)村環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金100萬(wàn)元，地方財(cái)政資金100萬(wàn)元、自籌資金30萬(wàn)元，具體支出參見(jiàn)表2。項(xiàng)目于2013年7月啟動(dòng)建設(shè)，2014年6月建設(shè)完成投入使用。

表2 2013年興北村污水處理項(xiàng)目支出細(xì)目⑤

很容易看到，興北村在這一階段的污水治理昂貴的初始投入主要是依靠外部力量解決的，不需要普通村民的過(guò)多參與。日常的運(yùn)行效果與村民的日常行為關(guān)聯(lián)性很小，主要由設(shè)備的使用壽命所決定。其設(shè)備的安裝與維護(hù)也與普通村民無(wú)關(guān)，由少數(shù)專(zhuān)業(yè)人員所承擔(dān)。

（五）B區(qū)間的垃圾治理：分類(lèi)失敗

在氨水池被賣(mài)掉之前，村莊南端由于蔬菜種植區(qū)的發(fā)展逐漸形成了一個(gè)垃圾傾倒點(diǎn)，主要包括植株殘?bào)w以及建筑垃圾等。在村莊的第二個(gè)轉(zhuǎn)折期間，氨水池變成了垂釣園（2008年），南端的垃圾傾倒點(diǎn)建成了一個(gè)沼氣站（2007—2008年）。此后，興北村的生活垃圾治理進(jìn)入了一種新的形態(tài)。

2008年以來(lái)，興北村被納入了“戶分類(lèi)、村收集、鎮(zhèn)運(yùn)輸、縣處理”的城鄉(xiāng)一體化垃圾處理體系，全村的所有生活垃圾以戶為單位傾倒在每家每戶門(mén)前的戶用垃圾桶中，由保潔員挨家挨戶收集傾倒在位于村東北角的垃圾中轉(zhuǎn)站，上級(jí)政府安排環(huán)衛(wèi)卡車(chē)定期進(jìn)村將垃圾清運(yùn)出村，平均每周兩次。從村莊垃圾治理的初始投入來(lái)看（參見(jiàn)表3），合計(jì)約30萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污水治理的初始投入。

根據(jù)政府部門(mén)的責(zé)任分工，農(nóng)村垃圾治理由省級(jí)（直轄市）負(fù)責(zé)，依靠地方財(cái)政解決，中央財(cái)政通過(guò)安排專(zhuān)項(xiàng)資金的方式予以補(bǔ)助。興北村30萬(wàn)元的來(lái)源絕大部分就是以北京市以及村莊所在區(qū)縣的財(cái)政資金，約占90%的比例。其中，地方財(cái)政給村內(nèi)保潔員的工資補(bǔ)貼為600元/月，據(jù)調(diào)查，村集體領(lǐng)導(dǎo)班子考慮到保潔員工作量較大，從集體收入中拿出一部分錢(qián)作為保潔員的補(bǔ)貼工資，約200元/月。

表3農(nóng)村垃圾治理支出細(xì)目⑥

盡管村莊的垃圾治理初始投入相對(duì)較少，并且見(jiàn)效也快，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，其日常運(yùn)行的效果并不理想，并未真正實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化的治理目標(biāo)。事實(shí)上，據(jù)筆者多次跟隨保潔員以觀察其整個(gè)工作流程，目前興北村的垃圾完全處于混合收集狀態(tài)。村莊東北角的垃圾中轉(zhuǎn)站常常很快就被垃圾填滿甚至溢出，“鎮(zhèn)運(yùn)輸”一周兩次的清運(yùn)速度都跟不上垃圾產(chǎn)生的速度。筆者在駐村期間還發(fā)現(xiàn)有人將一頭死豬也拉到了垃圾中轉(zhuǎn)站，后來(lái)才知道是因?yàn)樗镭i按照政府要求是需要由戶主來(lái)承擔(dān)處理費(fèi)用的，直接扔了對(duì)養(yǎng)殖戶主來(lái)說(shuō)可以節(jié)省成本。

就垃圾分類(lèi)問(wèn)題，筆者在興北村進(jìn)行了多方訪問(wèn)。就村民而言，他們表示，“沒(méi)用，分了也白分，倒到大垃圾桶還是混在一起拉走”。村干部則說(shuō)：“一開(kāi)始說(shuō)好要分類(lèi)，還發(fā)了小冊(cè)子教大家怎么分，保潔員還給打分評(píng)獎(jiǎng)，但是有的人他就是不好好分，你又不能把他怎么樣，保潔員也沒(méi)辦法。”保潔員表示：“干的這個(gè)活其實(shí)非常累，有時(shí)候刮風(fēng)，有時(shí)候（垃圾）被狗叼得到處都是，一開(kāi)始還要給大家打分，發(fā)現(xiàn)不按照規(guī)定辦的，村干部都管不了，我們更沒(méi)辦法。”據(jù)此，可以說(shuō)興北村的垃圾分類(lèi)與許多地方一樣，只是“徒有其表”地把垃圾桶做了一下分類(lèi)而已。

要想真正實(shí)現(xiàn)垃圾的資源化和減量化的治理目標(biāo)，其關(guān)鍵在于進(jìn)行垃圾分類(lèi)，對(duì)此相關(guān)政府部門(mén)逐漸形成了共識(shí)。⑦然而，對(duì)許多地方而言垃圾分類(lèi)實(shí)行起來(lái)卻很困難，往往虎頭蛇尾、不了了之。⑧興北村在B區(qū)間的實(shí)踐表明，垃圾治理的初始投入相對(duì)較少，可以依靠地方財(cái)政解決垃圾收運(yùn)設(shè)備投入問(wèn)題，但是其日常運(yùn)行卻是難以規(guī)范維持的。

五、討論：關(guān)于案例的定位與擴(kuò)展

所謂案例的定位，就是要明確案例本身相對(duì)于研究主題的特殊性和一般性意義。就農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)剖析這一主題而言，興北村作為一個(gè)案例，其特殊性主要體現(xiàn)在村莊本身的內(nèi)部特征，其一般性則在于村莊的污水治理和生活垃圾治理實(shí)踐充分展現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境治理內(nèi)容本身所具有的特征。所謂案例的擴(kuò)展，就是立足于案例去審視相關(guān)理論。與農(nóng)村環(huán)境治理關(guān)聯(lián)性最緊密的理論便是農(nóng)村公共治理領(lǐng)域的相關(guān)研究。關(guān)于農(nóng)村公共治理，學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為有市場(chǎng)化、再集權(quán)和自組織三種辦法。[38]

（一）案例的特殊性：村莊屬性維度

就特殊性而言，興北村的環(huán)境治理演變過(guò)程為剖析農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)提供了一個(gè)獨(dú)特的“標(biāo)本”，因?yàn)榕d北村有其獨(dú)特的村莊屬性。這里的村莊屬性可以一分為二地包括自然屬性和社會(huì)屬性，在此，我們不妨將自然屬性分為地理特征、交通條件、居住形態(tài)三項(xiàng)，將社會(huì)屬性分為人口數(shù)量、村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、村民收入水平三項(xiàng)。這樣一來(lái)我們就可以看到興北村在村莊屬性上的獨(dú)特性：從自然屬性上看它以平原為主、靠近集鎮(zhèn)交通便利、片狀聚居；從社會(huì)屬性上看它有人口700左右、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以養(yǎng)殖和蔬菜種植為主、村民年人均純收入約17000元/年（2013年數(shù)據(jù)）。

通過(guò)興北村的環(huán)境治理可以看到，1993—1996和2003—2008兩次轉(zhuǎn)折都是由村內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整所啟動(dòng)的，這種村莊經(jīng)濟(jì)對(duì)村民進(jìn)行環(huán)境治理的強(qiáng)激勵(lì)作用在一般農(nóng)村并不多見(jiàn)。這種強(qiáng)激勵(lì)是由養(yǎng)豬這一生產(chǎn)特性和村莊片狀聚居的空間格局共同決定的。而村內(nèi)兩次大轉(zhuǎn)折能夠順利完成，實(shí)在是離不開(kāi)國(guó)家支農(nóng)項(xiàng)目的大量投入，并且這種項(xiàng)目投入應(yīng)該說(shuō)是“偏愛(ài)”意義上的投入，因?yàn)榕d北村是所在區(qū)縣的一個(gè)樣板村，是“一面紅旗”，因此它能夠爭(zhēng)取到比京郊普通村莊多得多的國(guó)家支農(nóng)項(xiàng)目，而地方政府也傾向于將有限的項(xiàng)目資金打包使用，[39]投到更容易出成績(jī)出亮點(diǎn)的類(lèi)似于興北村這樣的村莊。這些都是本文案例特殊性的體現(xiàn)，盡管如此，案例的特殊性并不意味著其對(duì)普通農(nóng)村沒(méi)有借鑒意義。據(jù)有關(guān)實(shí)證研究表明，農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境污染程度與收入水平之間存在倒U型關(guān)系（庫(kù)茲涅茨曲線）。[40]興北村地處京郊，屬于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)（參見(jiàn)表4），也正因?yàn)榇瞬庞锌赡茉?007—2008年左右就可以啟動(dòng)初始投入相對(duì)較多的污水治理項(xiàng)目。京郊農(nóng)村相對(duì)全國(guó)農(nóng)村而言生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先，因此，北京農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐對(duì)于全國(guó)普通地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境治理具有一種預(yù)見(jiàn)意義上的借鑒作用。

表4 北京與全國(guó)農(nóng)村居民人均收入及消費(fèi)水平（單位：元）⑨

（二）案例的一般性：治理內(nèi)容維度

從中央農(nóng)村環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金的使用來(lái)看，農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目主要支持內(nèi)容包括：農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水處理、生活垃圾處理以及畜禽養(yǎng)殖污染治理等，?輥?輯?訛本文案例所述興北村的環(huán)境治理就包括了后三項(xiàng)，在這個(gè)意義上來(lái)看本案例是具有一般性意義的。

不同的治理內(nèi)容具有不同的類(lèi)型特征，比如興北村的生活垃圾治理就具有初始投入相對(duì)較少但日常運(yùn)行效果不理想的特征，而污水治理（包括生活污水治理和畜禽養(yǎng)殖污染治理）則具有初始投入相對(duì)較多且日常運(yùn)行較易的特征。當(dāng)前，中國(guó)正處于“四個(gè)全面”的歷史新時(shí)期，農(nóng)村環(huán)境治理也逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)全面的鋪開(kāi)，其中首先推進(jìn)的便是垃圾治理這一內(nèi)容。2015年11月3日，住建部、中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部以及財(cái)政部等十個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)全國(guó)90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理，要推行垃圾源頭減量、全面治理生活垃圾。興北村的案例表明，對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理重大的難點(diǎn)就在于日常運(yùn)行。唯有日常運(yùn)行達(dá)到了預(yù)期效果，治理的初始成效才能得到鞏固，治理才具有可持續(xù)性。正如“氨水池的故事”以及“垃圾中轉(zhuǎn)站那一頭死豬”所昭示，興北村的垃圾治理是不可持續(xù)的。如果說(shuō)興北村提供了京郊農(nóng)村垃圾治理失敗的一個(gè)例子，那么京郊王平鎮(zhèn)則為垃圾治理提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。[41]

對(duì)于興北村的垃圾分類(lèi)，當(dāng)?shù)氐牡胤礁刹渴侨狈Ψe極性的。該鎮(zhèn)負(fù)責(zé)抓環(huán)保工作的武裝部長(zhǎng)甚至表示，對(duì)于這件事（指垃圾分類(lèi)），他和鎮(zhèn)長(zhǎng)其實(shí)心底都不看好，主要是上面在推動(dòng)，所以不好說(shuō)什么。在采訪鎮(zhèn)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)之后，筆者還走訪了區(qū)環(huán)保局生態(tài)辦，當(dāng)問(wèn)及興北村曾經(jīng)有過(guò)的農(nóng)村垃圾分類(lèi)實(shí)踐是不是環(huán)保局推動(dòng)時(shí)，他們說(shuō)不是，“關(guān)于垃圾分類(lèi)，還是一個(gè)口號(hào)，要真實(shí)施很難”。與興北村不同，王平鎮(zhèn)的做法則充分調(diào)動(dòng)了“兩個(gè)積極性”，即地方干部的積極性和當(dāng)?shù)卮迕竦姆e極性。從組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行實(shí)施角度來(lái)看，這“兩個(gè)積極性”體現(xiàn)得非常明顯。

組織機(jī)構(gòu)方面。王平鎮(zhèn)為此成立了以黨委書(shū)記為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立了辦公室，全鎮(zhèn)干部、科室全體動(dòng)員，進(jìn)行分工配合明確職責(zé)。各村社則根據(jù)鎮(zhèn)的要求，成立相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各村黨支部書(shū)記任組長(zhǎng)，村主任為副組長(zhǎng)。村黨支部所領(lǐng)導(dǎo)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組下分別設(shè)有多個(gè)小組，由黨員任小組長(zhǎng)，實(shí)行黨員帶頭同時(shí)還聯(lián)系10戶左右一般群眾家庭（具體戶數(shù)根據(jù)各村情況而定），小組長(zhǎng)具有指導(dǎo)分類(lèi)和監(jiān)督考核的雙重作用。在啟動(dòng)分類(lèi)工作的前8周，各村的小組長(zhǎng)們每天負(fù)責(zé)對(duì)與自家“捆綁”的鄰居們家里進(jìn)行垃圾分類(lèi)指導(dǎo)和監(jiān)督，一方面確保分類(lèi)質(zhì)量，一方面培養(yǎng)村民的分類(lèi)習(xí)慣。運(yùn)行實(shí)施方面。在這一有利的組織結(jié)構(gòu)的保障下，建立了相應(yīng)的規(guī)章制度及實(shí)施辦法：（1）鎮(zhèn)對(duì)村進(jìn)行垃圾分類(lèi)考核評(píng)獎(jiǎng)制度；（2）由積極分子和骨干成員成立檢查小組，在各村間和村內(nèi)開(kāi)展互查活動(dòng)；（3）各村根據(jù)鎮(zhèn)總體方略結(jié)合本村具體情況制定各自工作方案；（4）建立“小票”制度，保潔員對(duì)分類(lèi)合格的農(nóng)戶發(fā)放小票，月底農(nóng)戶憑累積小票到村委會(huì)換取生活用品，村委會(huì)和農(nóng)戶簽訂雙向承諾書(shū)以確保垃圾分類(lèi)工作的順利進(jìn)行；（5）對(duì)各家各戶進(jìn)行照片記錄以便進(jìn)行前后對(duì)比。⑩

在興北村，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上是一開(kāi)始就把監(jiān)督和指導(dǎo)垃圾分類(lèi)的責(zé)任全部轉(zhuǎn)交給了3個(gè)保潔員，而3個(gè)保潔員要實(shí)現(xiàn)對(duì)200多戶居民的有效監(jiān)督，這是不可能的，更加不可能像王平鎮(zhèn)那樣，在啟動(dòng)分類(lèi)工作的前8周，每天有人對(duì)村民進(jìn)行垃圾分類(lèi)指導(dǎo)糾正。

（三）案例擴(kuò)展：關(guān)于有效監(jiān)督與集體行動(dòng)

據(jù)了解，目前農(nóng)村環(huán)境治理普遍流行一種制定“村規(guī)民約”的辦法。興北村就制定了這樣的“村規(guī)民約”，其中規(guī)定了每家每戶必須進(jìn)行垃圾分類(lèi)。然而，“村規(guī)民約”要能夠真正發(fā)揮新作用，必須以有效監(jiān)督為前提。據(jù)奧斯特羅姆的經(jīng)典研究，沒(méi)有監(jiān)督，不可能有可信承諾；沒(méi)有可信承諾，就沒(méi)有提出新規(guī)則的理由。[33](P69-74)村莊垃圾分類(lèi)治理涉及村內(nèi)每家每戶的行為選擇，實(shí)際上是一個(gè)集體行動(dòng)問(wèn)題。只有具備了有效監(jiān)督這一條件，村莊居民在面臨垃圾排放的行為選擇時(shí)，才有可能穩(wěn)定在統(tǒng)一的規(guī)范行為中，如圖5所示。

有效監(jiān)督的問(wèn)題如何解決？王平鎮(zhèn)成功的垃圾治理經(jīng)驗(yàn)表明，必須充分依靠村莊內(nèi)部的監(jiān)督力量。村莊內(nèi)部的監(jiān)督力量相比于外來(lái)監(jiān)督力量有兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：第一，外來(lái)監(jiān)督力量存在信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，而村內(nèi)監(jiān)督力量則因村社內(nèi)部“熟人社會(huì)”或“半熟人社會(huì)”的性質(zhì)使得信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題大大降低；第二，因?yàn)槔欧攀且环N日常行為，監(jiān)督頻率必須非常高才能促使規(guī)范行為習(xí)慣的養(yǎng)成，尤其是新規(guī)則實(shí)行早期，高頻率的監(jiān)督對(duì)于外來(lái)監(jiān)督力量而言，其監(jiān)督成本是極其高昂難以承受的，而村內(nèi)監(jiān)督則可以大大降低監(jiān)督成本。

村莊內(nèi)部的監(jiān)督力量是一種自組織力量，但與奧斯特羅姆語(yǔ)境中自組織意義上的內(nèi)部監(jiān)督不同，王平鎮(zhèn)的有效監(jiān)督則帶有自組織和他組織雙重色彩。奧氏的研究案例中涉及的主要是公共池塘資源的使用，諸如灌溉渠道、漁場(chǎng)等，在使用這些資源時(shí)，選擇行為對(duì)選擇主體的利益影響比較大，因此可以認(rèn)為規(guī)范行為對(duì)于參與主體具有強(qiáng)激勵(lì)作用，有可能在沒(méi)有外部干預(yù)的情況下通過(guò)自組織來(lái)走出集體行動(dòng)的困境。而就一般農(nóng)村而言，垃圾分類(lèi)對(duì)村民的激勵(lì)作用非常弱，單純通過(guò)村民自發(fā)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)的可能性極低。王平鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，地方干部的積極性就是農(nóng)村垃圾治理的他組織力量，是一種外部干預(yù)力量，而當(dāng)?shù)卮迕竦姆e極性就是其中的自組織力量，并且，其中的自組織力量是要通過(guò)他組織力量來(lái)啟動(dòng)、保障的。如果我們聯(lián)系徐勇關(guān)于村干部具有“代理人”和“當(dāng)家人”的雙重角色的研究，則會(huì)發(fā)現(xiàn)這種外部干預(yù)實(shí)際上是一種常態(tài)。這樣一來(lái)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)既有公共治理理論將“再集權(quán)、市場(chǎng)化、自組織”這三種治理手段截然分開(kāi)的認(rèn)識(shí)范式是有局限性的，為了突破這種局限需要深入研究外部干預(yù)對(duì)自組織的影響。

至此，我們看到了一個(gè)完整的邏輯：要解決有效監(jiān)督問(wèn)題，必須充分依靠村內(nèi)監(jiān)督力量，而要激活村內(nèi)監(jiān)督力量，必須同時(shí)具備兩個(gè)積極性——地方干部的積極性和當(dāng)?shù)卮迕竦姆e極性。這樣一來(lái)，對(duì)于日常運(yùn)行相對(duì)較難的農(nóng)村垃圾治理，就可以通過(guò)有效監(jiān)督和習(xí)慣養(yǎng)成將非穩(wěn)態(tài)規(guī)范行為轉(zhuǎn)化為穩(wěn)態(tài)規(guī)范行為（圖5），進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理。

六、小結(jié)

綜合前文的分析可以看到，農(nóng)村環(huán)境治理不能一概而論，農(nóng)村環(huán)境治理需要結(jié)合村莊的自然屬性和社會(huì)屬性因地制宜。就當(dāng)下中國(guó)而言，大部分地區(qū)的治理重點(diǎn)是生活垃圾，部分發(fā)達(dá)地區(qū)逐步將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到污水治理。在充分尊重村莊的內(nèi)部條件的前提下，尤其需要對(duì)不同的治理內(nèi)容進(jìn)行具體分析，不同的治理內(nèi)容具有不同的要素特征，垃圾治理的初始投入相對(duì)較少、日常運(yùn)行相對(duì)較難，而污水治理的初始投入相對(duì)較多、日常運(yùn)行相對(duì)較易。

恰如興北村的垃圾治理所體現(xiàn)的一樣，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中出現(xiàn)的很多問(wèn)題都與日常運(yùn)行效果不佳有關(guān)，因此必須注重日常運(yùn)行效果的提升。興北村的污水治理也表明，要真正啟動(dòng)污水治理是需要高昂的初始投入的，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平構(gòu)成了農(nóng)村污水治理的一個(gè)硬性約束條件。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境治理難點(diǎn)就是要攻克垃圾治理中的“日常運(yùn)行相對(duì)較難”的問(wèn)題。要解決這一問(wèn)題，需要突破理論界關(guān)于農(nóng)村公共治理思路中“再集權(quán)、市場(chǎng)化、自組織”認(rèn)識(shí)范式。只有同時(shí)發(fā)揮地方干部和當(dāng)?shù)卮迕駜蓚€(gè)積極性，才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部有效監(jiān)督，減少對(duì)高成本外部監(jiān)督的依賴。也唯有如此，作為一種新規(guī)則的“村規(guī)民約”才能真正落到實(shí)處，從而降低農(nóng)村環(huán)境的治理成本并提高治理成效。

注釋及參考文獻(xiàn)：略

作者簡(jiǎn)介：馮亮，中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部博士研究生，研究方向：農(nóng)村公共事務(wù)治理、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：本文為清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院2015—2016學(xué)年度“清華農(nóng)村研究博士論文獎(jiǎng)學(xué)金”項(xiàng)目階段性研究成果。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)2016（01） 

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)