近期，一項由中國社科院農村研究所、社科文獻出版社、河南財經(jīng)政法大學聯(lián)合發(fā)布的調查顯示，中西部地區(qū)的農民和農民工，“很想”和“比較想”進城的，僅占1/3左右；而“不太想”和“完全不想”進城的，占比將近1/2。什么？農民和農民工不愿意進城了？！
人口城鎮(zhèn)化遭遇低落戶意愿
這一現(xiàn)象，至少早在五六年前，就已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)。中國社科院社會學所的張翼教授，對2010年全國大樣本調查數(shù)據(jù)進行分析，就曾發(fā)現(xiàn)：愿意在城鎮(zhèn)落戶的農民工，只有20%-25%。《中國人口科學》去年發(fā)表唐宗力教授的成果也顯示，近五年來，農民工大量回流，而且落戶定居城市的行為和意愿不進反退。
按照上面的意愿比例，以2015年末全國農民工總量2.77億人為基數(shù)計算，愿意進城的農民工只有9200萬左右，愿意落戶的僅有5500萬-6900萬。這樣看來，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃綱要提出的“1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”目標任務，完成起來并不輕松。
更需要注意的是，外出農民工的總量，在今年出現(xiàn)了下降。2月末，農村外出務工勞動力總量約1.68億人，與去年底相比，凈減少了80多萬人。有人會說，這是受春節(jié)因素的影響?？墒?，今年的2月29日是農歷正月二十二，已經(jīng)過了往年農民工從老家返城的時間。而且，從大趨勢看，外出農民工也很可能陷入了負增長的狀況。2010年，外出農民工人數(shù)的增長率為5.5%，此后一路下行，到2015年只有0.4%，幾乎是零增長了！同一個時期，包括外出農民工和本地農民工在內的全國農民工總規(guī)模，年度增長率也從5.4%持續(xù)下行至1.3%。
如果農民工進城落戶的意愿持續(xù)低迷，甚至延續(xù)上述不利趨向、進一步下降，不僅1億人在城鎮(zhèn)落戶的任務完不成，而且到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%、即“十三五”時期每年提高1個百分點以上的目標，也難以實現(xiàn)。低意愿問題，作為阻滯人口城鎮(zhèn)化的一個因素，凸顯了出來。
農民進城的推力與拉力
對人口城鎮(zhèn)化的解釋，最大名鼎鼎的是有著130多年歷史的“推拉理論”。它把影響人口從鄉(xiāng)到城流動的紛繁因素，簡化為兩類：一類是在農村待不下去的因素，把人們推離農村；另一類是在城市活得更好的因素，把人們拉進城市。
在人類漫長的歷史中，持續(xù)且大規(guī)模的人口城鄉(xiāng)遷移，幾乎只是工業(yè)革命以后的現(xiàn)象。芒福德在《城市發(fā)展史》中考證，古代的城市并非人們向往之地，而是與疾病、殺戮、死亡聯(lián)系在一起的。甚至在中世紀到來的前夕，大都市還被稱為“死亡之城”。那時城市發(fā)展的稀缺成果，只屬于國王、貴族和富商巨賈等少數(shù)人。上海世博會的口號“Better City, Better Life”，在當時恐怕沒人同意。
早期城市的本質，是權力的中心。根據(jù)哈佛大學格雷澤教授的研究，世界上第一個出現(xiàn)的百萬人口大城市是羅馬，第二個是長安（西安），第三個是巴格達，第四到第八分別是汴梁（開封）、臨安（杭州）、江戶（東京）、北京、倫敦，它們分別是羅馬帝國、唐朝、阿拉伯帝國、北宋、南宋、德川幕府、清朝、大英帝國的首都。在生產力比較落后的時期，能夠維持這么大的城市規(guī)模，只有大帝國才能做到。即便是大帝國，也只能打造出一個這樣的大城市。全國絕大部分的農業(yè)人口，是默默支撐這個唯一大城市的堅實基礎。帝國是養(yǎng)不起第二個大城市的，也養(yǎng)不起以大城市標準生活的更多的人口，因此借助交通等客觀條件的限制，以及法令或行政禁令的限制，在城鄉(xiāng)之間設置了嚴格的制度高墻。從這個角度看，把城鄉(xiāng)二元結構說成是中國特有的存在，顯然是對歷史的漠視或無知。
工業(yè)革命的孕育和發(fā)展，使得現(xiàn)代意義的人口城鎮(zhèn)化進程得以啟動。推力方面，“羊吃人”的圈地運動導致農民失去了最基本的生產資料，在農村活不下去了，必須另謀生路。拉力方面，工業(yè)和服務業(yè)的崛起，提供了大量的工作崗位，以及更高的收入，吸引農民進入城市。生產力的提升，支撐了交通基礎設施的改善，也使人口從鄉(xiāng)到城的遷移越來越便捷。更為重要的是，統(tǒng)治者站在了資本主義的經(jīng)濟基礎之上，也就能自覺地拆除限制人口流動的制度藩籬，甚至積極地創(chuàng)造條件，讓農民從土地上走出來，進入城市，轉變?yōu)楫a業(yè)工人或服務業(yè)者。
兩種力量的歷史性轉換
新中國成立之初，百廢待興，經(jīng)濟基礎十分薄弱。在那個條件下，限制農民進城，維持80%-90%農村人養(yǎng)活10%-20%城市人的格局，實在是歷史局限下的無奈之舉。改革開放初期，仍然擔心城市養(yǎng)活不了那么多人，因而采取了發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進農民“離土不離鄉(xiāng)”就地城鎮(zhèn)化的策略。少部分進城的農民，也是“自帶口糧”，不能占用城市的資源。20世紀90年代以后，外向型經(jīng)濟突飛猛進，沿海地區(qū)勞動密集型產業(yè)迅速成長，才有了大量涌入城市的農民工。此后的近二十年，農民工進城的意愿還是比較強的——愿意進城落戶或長期留在城市的比例，大體上在60%上下；其中，第二代或稱新生代農民工的這一比例，高達80%左右。從推力看，農村條件落后、耕種收入較低、公共服務不足，特別是年輕一代很多人都沒有農業(yè)生產經(jīng)驗。從拉力看，城市生活豐富多彩、打工收入高于務農、教育醫(yī)療明顯更優(yōu)，而且有著農村完全不具備的發(fā)展機會。
然而，2008年國際金融危機的沖擊，一度放慢了農民工進城的腳步，一些地區(qū)甚至集中出現(xiàn)“返鄉(xiāng)潮”。農村原本并不存在的失業(yè)概念，殘酷地從城市傳導了過來。不過，很快人們便發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實并沒有那么殘酷，回到了家鄉(xiāng)的農民工，踏踏實實住著自己建的房子，安安心心吃著自家地里種的糧食，慢慢悠悠花著多年來打工的積蓄，除了沒有城市里宣泄的燈紅酒綠，竟也生活的不賴。賀雪峰教授在《城市化的中國道路》一書中寫道：“當前體制性城鄉(xiāng)二元結構已由過去的剝削性結構變成了保護型結構”。
大家真真切切地看到，對于農民工來說，在農村保留土地，是那么的重要。它能夠在進城受阻甚至失敗的時候，提供一條不錯的退路。于是，農村不僅有推力，而且也有了拉力。張翼教授的數(shù)據(jù)表明，如果必須交回承包地，那么農民工愿意進城落戶的比例會進一步下降至11%-13%。
城市的拉力呢？原來有三大引擎，一是收入高，二是福利好，三是生活豐富。2010年以來，農村居民的收入增長一直快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距縮小了，也就弱化了城市吸引農民工的拉力。近十年來，基本公共服務加快覆蓋城鄉(xiāng)、加快覆蓋常住人口，城市戶口的含金量變得沒那么高了。前幾年，還有城市管理者不無傲慢地提出，讓農民工用農村“三件衣服”換城市“五件衣服”?，F(xiàn)在看來，他所說的城市戶籍上附著的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)，要么是你有我有全都有，要么是我的比你的強，那我為啥還要苦苦相求呢？反而是我擁有的農村土地的承包權、宅基地的使用權、集體收益的分配權（即“三權”），非我莫屬，而你望塵莫及。此外，農村交通條件和基礎設施的改善，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，也縮小了生活豐富程度的城鄉(xiāng)差距，這方面的拉力也弱化了。
與此同時，城市開始產生推力：房價和房租快速上漲，生活成本激增；勞動密集型傳統(tǒng)產業(yè)和過剩產能出清，工作崗位流失；優(yōu)質公共服務資源過度集中，辦了居住證甚至是有了城市戶口，孩子也上不了好學?！?
城鄉(xiāng)之間的推力與拉力，發(fā)生了重大的轉換。這就是為什么，在2014年國務院推動新一輪戶籍制度改革以來，在目前28個省份都出臺了本地區(qū)戶改方案的情況下，在一些建制鎮(zhèn)和小城市完全放開了戶籍限制、中等城市已將戶籍門檻降到了“1年社保+1年租房”的最低限度以后，農民和農民工進城落戶的意愿仍然低迷的根源所在。
戶籍和土地制度亟需新的突破
農民工落戶意愿不提高，數(shù)以億計的農業(yè)轉移勞動力就要長期處于“兩棲”狀態(tài)，奔波于城鄉(xiāng)兩地，一邊是奉獻了青春與血汗、卻難以最終融入的傷心之地，一邊是老人守望、兒童留守的支離破碎的原生家庭。這個問題不解決，“以人的城鎮(zhèn)化為核心”的新型城鎮(zhèn)化，就難以宣告順利和成功。
低意愿的背后，仍有制度性的掣肘。當前，迫切需要從戶籍制度和土地制度著手，突破人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展瓶頸。筆者試提出四點建議：
第一，試點放開大城市落戶限制，實現(xiàn)國家政策與個人意愿在空間上的對接。根據(jù)全國范圍的大樣本調查，有意愿進城落戶的農民工中，有70%左右的落戶意向是大城市?？墒牵壳暗膽艏咔∏≠x予了大城市設置高門檻的權力。很多城市正在利用這種權力，不僅限制農民工的落戶，而且還想出各種辦法，剝奪他們作為常住人口的權利。中小城市和小城鎮(zhèn)歡迎來但不愿意來，大城市愿意進但不讓進——國家的戶籍政策和農民工的個人意愿在空間上嚴重錯位了。
放任此狀況下去，不但1億人的落戶目標實現(xiàn)不了，就連本文前面粗算的五六千萬人的落戶數(shù)量，都還要再打一個吐血的折扣。因此，筆者建議，先選3-5個城區(qū)常住人口300萬-500萬的I型大城市，再挑1-2個500萬-1000萬人口的特大城市、甚至可以是深圳這樣的1000萬人口以上的超大城市，進行放開落戶限制的試點。同時，要密切監(jiān)測試點大城市的人口流動、公共服務、財政支出、資源環(huán)境等方面的動態(tài)，如確認沒有不可控的異常波動，可以進一步推開。
第二，開辟重點人員落戶綠色通道，優(yōu)先解決存量問題。按照《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見（國發(fā)〔2014〕25號）》的要求，先對“進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應城鎮(zhèn)產業(yè)轉型升級和市場競爭環(huán)境”的重點人員進行摸底，看看到底有多少人滿足這三個條件，其中又有多少有落戶意愿。然后在現(xiàn)行落戶政策的基礎上，對他們適當降低門檻，開辟綠色通道，優(yōu)先解決落戶。對于這部分群體的落戶，可能會有擔心，地方政府能接得住嗎？負擔得了嗎？承載得起嗎？實際上，他們早就在城市穩(wěn)定下來了，已經(jīng)在接受著基本公共服務，也就不存在新增負擔和承載加壓的問題。況且，他們曾經(jīng)為城市的發(fā)展做出了不小的貢獻，未來也能夠適應城市新的發(fā)展方向，即便是在大城市，放開限制讓他們落戶，也順理成章。
第三，擴大農村“三權”確權范圍，免除農民工后顧之憂。對于大部分目前不想落戶城鎮(zhèn)的農民工，恐怕需要在土地制度上作一篇更大的文章。最低要求是解決后顧之憂，以更大范圍的確權頒證作為基礎工作，用公開透明、可操作執(zhí)行的制度安排，來確認并保障他們在農村的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。尤其是，要確保不會因為進城落戶而被剝奪這些權利。
第四，搭建城鄉(xiāng)一體的產權交易平臺，提升農民工進城落戶能力。在確權后，更高的要求是還能流轉，把死的資源變活，讓不能移動的資產擁有更寬的創(chuàng)收渠道和更強的變現(xiàn)能力——這需要建立透明、公平、高效的交易平臺。我不是說要鼓勵大資本下鄉(xiāng)搶農民的地，堵農民工的退路。我是想說，如果農村的土地或者其他資產，能夠賣出好價錢，能夠為有意愿進城落戶的農民工插上新生活的翅膀，比如可以不用貸款或少量貸款而直接換成一套位置不錯、面積不小的城市房產，我們?yōu)槭裁捶且O置制度障礙來阻攔他們呢？我們?yōu)槭裁床荒芨母锿恋刂贫葋沓扇酥滥兀?
作者系國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:觀察者網(wǎng)
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