中國城鄉(xiāng)之間的持續(xù)差距是一個(gè)事實(shí)。去過農(nóng)村的人，會(huì)有這樣一個(gè)感受，農(nóng)民很樸實(shí)，但農(nóng)村比城市落后太多。在中西部地區(qū)，這樣的感受會(huì)更強(qiáng)烈。有些房子外觀看上去不錯(cuò)，但室內(nèi)空蕩無物，僅有簡單破舊的家具，污水直接排到地下，解手還得上茅房。
城鄉(xiāng)之間的物質(zhì)差距直接導(dǎo)致了教育差距。據(jù)2014年教育部《中國教育概況》介紹，初中階段具有的本科及以上學(xué)歷教師，城鄉(xiāng)之間相差14.5個(gè)百分點(diǎn)。小學(xué)階段的大專及以上學(xué)歷教師，城鄉(xiāng)之間相差9.2個(gè)百分點(diǎn)。那些在農(nóng)村長大的孩子，缺乏好老師，也見不到外面的世界，沒讀完中學(xué)就輟學(xué)，更別說考大學(xué)了。
城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致農(nóng)村人口不斷向城市涌入。城市里的生活成本比農(nóng)村高很多，但農(nóng)民依然要留下來。農(nóng)村人口越來越少，只留下一些老人和兒童。農(nóng)村留守兒童約2075萬人，約占農(nóng)村在校生的30%。農(nóng)村的生活條件、居住條件、教育條件、醫(yī)療衛(wèi)生條件，與城市相比都有很大差距。農(nóng)村給人的印象仍然是貧窮。
近年來，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，城鄉(xiāng)居民的收入差距有縮小的趨勢(shì)。2015年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為31195元，農(nóng)村居民人均可支配收入為11422元，城鄉(xiāng)收入比為2.73：1，比2009年的3.33：1減少了許多。但是，城鄉(xiāng)收入差距的絕對(duì)值依然很大，是19773元，比農(nóng)民收入還要多。
輿論傾向于認(rèn)為，城鄉(xiāng)差距的根源是國家向農(nóng)村的投入太少。但實(shí)際上，僅從2008年至2013年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)5.85萬億元。加上地方的配套投入，國家向農(nóng)村投入并不少。社會(huì)各界的投入也不小。十多年來，有不少大學(xué)生畢業(yè)后去農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、支教、當(dāng)村官，但農(nóng)村的發(fā)展變化比城市要慢很多。結(jié)果是，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼了，墻面刷了，道路修了，田埂拆了，農(nóng)田連片了，學(xué)生下鄉(xiāng)了，不少地區(qū)的農(nóng)村依然比城市窮太多?？吭黾酉蜣r(nóng)村的投入來發(fā)展農(nóng)村，不是解決問題的根本辦法。
城鄉(xiāng)差距的表面原因，是農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，而農(nóng)業(yè)是不賺錢的。多數(shù)地區(qū)的農(nóng)業(yè)，包括部分地區(qū)的家庭農(nóng)場，主要依靠補(bǔ)貼維持。種地的農(nóng)民多在五十歲以上，而他們的子女愿意在城市生活。年輕人不愿意種地，一是因?yàn)榉N地是體力勞動(dòng)，非常辛苦，二是因?yàn)槌抢镉懈S富的物質(zhì)和文化生活。城里有更好的教育，更多的信息，年輕人能學(xué)到更多知識(shí)，對(duì)他們有巨大的吸引力。那些能留住年輕人的農(nóng)村，要么靠旅游，要么靠工業(yè)，早脫離了農(nóng)業(yè)。
城鄉(xiāng)差距背后更深層次的原因，是中國對(duì)農(nóng)村功能定位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想。計(jì)劃思想在三農(nóng)問題上的體現(xiàn)，是將生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與區(qū)域聯(lián)系在一起。城市的定位是發(fā)展工商業(yè)，而農(nóng)村只能發(fā)展農(nóng)業(yè)。比如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)村不是搞建設(shè)的地方，農(nóng)村主要有兩個(gè)功能，一是提供農(nóng)產(chǎn)品，二是提供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，這才叫農(nóng)村。農(nóng)村的建筑，是農(nóng)民自身的生產(chǎn)和生活所必需的。”也就是，在國家的意識(shí)形態(tài)中，農(nóng)村的功能就是生產(chǎn)糧食，保證“萬一”打仗時(shí)可能出現(xiàn)的“糧食安全”問題。農(nóng)村的房屋，是為農(nóng)民生產(chǎn)糧食提供居住服務(wù)的。在有序的安排下，農(nóng)村和農(nóng)民是為整個(gè)國家機(jī)器服務(wù)的一個(gè)部件。讓農(nóng)村依賴農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)不賺錢，農(nóng)村這個(gè)部件就會(huì)一直貧窮。
在這種思想的指引下，中國制定了嚴(yán)格的土地用途管制制度。既然農(nóng)村是搞農(nóng)業(yè)的地方，就不能隨便讓農(nóng)村搞建設(shè)。農(nóng)地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，既有多年的規(guī)?？刂疲ㄊ迥甑耐恋乩靡?guī)劃），也有年度計(jì)劃控制。根據(jù)計(jì)劃分配的土地權(quán)利資源，卻又是極不公平的。計(jì)劃下達(dá)的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，實(shí)際分配的方式，是按行政級(jí)別層層下發(fā)。指標(biāo)到了縣一級(jí)，絕大多數(shù)分配到開發(fā)區(qū)、或用于新城建設(shè)，很少到鎮(zhèn)一級(jí)，更別說到村莊了。缺少指標(biāo)，農(nóng)村就沒法建廠房、客棧，搞不了工業(yè)和旅游業(yè)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊為了發(fā)展，擺脫貧窮落后的困境，只好為農(nóng)民建樓房，讓農(nóng)民上樓，把騰出來的土地用于發(fā)展。
農(nóng)民上樓，配上基礎(chǔ)設(shè)施，一方面改善了農(nóng)民的居住和生活條件，另一方面也為農(nóng)村發(fā)展騰出空間，一舉多得。其弊端是，對(duì)于少數(shù)依賴于農(nóng)業(yè)的年長農(nóng)民，種地不如以前便利了，農(nóng)具沒地方放了，有一個(gè)適應(yīng)過程?？墒?，在用途管制加行政分配指標(biāo)的約束下，不這樣做，地方發(fā)展又能指望什么呢？眼看著農(nóng)村繼續(xù)破敗下去嗎？一些學(xué)者專家批評(píng)地方政府讓農(nóng)民上樓的行為，但沒認(rèn)識(shí)到，正是計(jì)劃管理指標(biāo)的制度，在迫使農(nóng)民上樓。
更大的問題是農(nóng)村土地市場的缺失。農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致市場制度建立不起來。市場制度的完善，是一個(gè)過程，需要政府、中介、買賣雙方在長期的互動(dòng)中累積制度建設(shè)的知識(shí)。城市的國有土地已建立了一套市場交易制度，積累了一系列市場交易的知識(shí)。但中國的農(nóng)村集體建設(shè)用地是沒有市場的，這就導(dǎo)致了抵押、評(píng)估、中介、仲裁等大量市場功能的缺失。市場的缺失，背后是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的缺失?，F(xiàn)行制度規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括農(nóng)民的宅基地，不準(zhǔn)入市交易。中介公司、評(píng)估公司、金融機(jī)構(gòu)、法院也不愿意為農(nóng)村土地房屋提供市場服務(wù)。農(nóng)村蓋的房子，出租或出讓給城里人，被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”，不但得不到產(chǎn)權(quán)保護(hù)，還面臨罰款、拆除的風(fēng)險(xiǎn)！產(chǎn)權(quán)與市場殘缺的思想根源，依然是農(nóng)村土地農(nóng)用，農(nóng)民要為了保護(hù)“糧食安全”做出犧牲。
近年來，除了上述計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，部分學(xué)者又為農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)殘缺提供了新的理論支撐。一種理論認(rèn)為，宅基地是農(nóng)民的住房保障。這種觀念認(rèn)為，“過去，農(nóng)民窮，買不起商品房，因此給他無償提供一塊土地，至少可以在上面蓋個(gè)房，有容身之所。沒錢的農(nóng)民可以搭個(gè)茅草房，有錢的農(nóng)民可以蓋個(gè)小洋房。這項(xiàng)制度僅限于本集體內(nèi)的成員，原則是一戶一宅。農(nóng)村的宅基地是保障性住房的產(chǎn)物，并非商品。法律規(guī)定，農(nóng)民有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)有占有、使用、收益三項(xiàng)權(quán)益，而宅基地使用權(quán)只有占有、使用權(quán)，沒有收益權(quán)?！币簿褪钦f，他們認(rèn)為，宅基地之所以產(chǎn)權(quán)殘缺，是因?yàn)檎厥寝r(nóng)民的住房保障，剝奪產(chǎn)權(quán)是為了農(nóng)民好！
這種理論沒有認(rèn)識(shí)到，一刀切的宅基地政策，忽略了農(nóng)民對(duì)宅基地多種用途的需求。一是解決不了燃眉之急。有一些農(nóng)民著急用錢，看病或供孩子上學(xué)，但房子沒法抵押貸款，也賣不出錢，沒法解決緊迫的困難。二是有不少農(nóng)民在縣城里買了房子，不需要農(nóng)村的宅基地作為住房保障。三是農(nóng)村土地與房屋無法作為農(nóng)民保值增值的財(cái)產(chǎn)。有些農(nóng)民希望將農(nóng)村的房子賣掉，換取城里更好的住房，但他們的房子賣不出價(jià)。城里人剛參加工作，一開始買不起大房子，先買個(gè)小房子，伴隨收入的積累和房價(jià)的上漲，再拿小房子換取大房子。住房作為一種可以保值增值的資產(chǎn)，抵抗通脹的壓力。但農(nóng)民雖有房子，卻不能出讓，不能以房換房。通貨膨脹與城市的房價(jià)在逐年提高，農(nóng)民只能依靠辛苦打工賺來的工資買房，失去了本可以利用房產(chǎn)增值來進(jìn)城換房的機(jī)會(huì)。在發(fā)達(dá)國家，有一塊土地就是財(cái)富。但在中國不少農(nóng)村，農(nóng)民有了土地住房，卻要花錢維護(hù)，成了負(fù)資產(chǎn)。不少農(nóng)民自愿放棄農(nóng)村的住房，大量的宅基地和住房閑置和廢棄。
宅基地是作為保障還是作為商品，應(yīng)該由農(nóng)民自己來決定。家家戶戶的情況不同，有的農(nóng)戶不需要宅基地作為保障，就不應(yīng)該用政策來限制他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。試想下面的對(duì)話：”農(nóng)民說，我想賣宅基地?fù)Q城里的房子。你說，不能換，宅基地是你的保障！農(nóng)民說，我想賣宅基地為父母孩子治病，你說，不能換，宅基地是你的保障！農(nóng)民說，我想賣宅基地，擴(kuò)大生產(chǎn)致富。你說，不能換，宅基地是你的保障！”不懂金融卻要代農(nóng)民理財(cái)，不是很荒唐嗎？
部分學(xué)界人士還為現(xiàn)行制度提供了另外一套理論支持，那就是資本下鄉(xiāng)會(huì)導(dǎo)致土地兼并，農(nóng)民流離失所。學(xué)者們忽略的，是這一套理論所基于的歷史是農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)民附地而生。但在現(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)不賺錢，農(nóng)民不想種地，他們寧愿拋荒，也要不斷往城里涌。種地不賺錢，如果取消補(bǔ)貼，不會(huì)有多少企業(yè)愿意下鄉(xiāng)。
企業(yè)下鄉(xiāng)，帶去的不是資本，而是知識(shí)。企業(yè)下鄉(xiāng)帶去了技術(shù)、管理，和商業(yè)世界的知識(shí)。這些現(xiàn)代科技與商業(yè)知識(shí)正是農(nóng)民所匱乏的。我調(diào)研過的河南土地流轉(zhuǎn)案例，企業(yè)剛?cè)マr(nóng)村流轉(zhuǎn)土地時(shí)，村民比較樸實(shí)，要價(jià)比較低。但伴隨與企業(yè)員工的接觸增多，農(nóng)民獲得了更多的市場知識(shí)，再轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，農(nóng)民學(xué)會(huì)了討價(jià)還價(jià)，要價(jià)越來越高。農(nóng)民也在為下鄉(xiāng)企業(yè)工作的過程中獲得了技術(shù)、組織等知識(shí)。這些知識(shí)，正是農(nóng)民變?yōu)槭忻?，融入現(xiàn)代社會(huì)所需要的。企業(yè)下鄉(xiāng)，不是資本下鄉(xiāng)，而是知識(shí)下鄉(xiāng)。
城鄉(xiāng)差距的持續(xù)，是一件沒有道理的事。我去過美國德克薩斯州的農(nóng)村，那里的農(nóng)民住小別墅，生活物資豐富，汽車、現(xiàn)代化電器、現(xiàn)代衛(wèi)生設(shè)施一應(yīng)俱全，他們的物質(zhì)生活條件，與美國首都華盛頓郊區(qū)的居民相差不大。發(fā)達(dá)國家的土地市場比我們發(fā)達(dá)，大公司比我們多，但他們的農(nóng)村也比我們富的多。農(nóng)民有地而貧窮，城里人沒地但富裕，這種不合常理的現(xiàn)象，根源在土地制度，是土地產(chǎn)權(quán)和市場的殘缺。
十幾年來，國家在解決“三農(nóng)問題”上可謂投入不菲，但要真正解決“三農(nóng)問題”，還需要從觀念、制度入手。需明確，實(shí)事求是的看，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大調(diào)整，工商服務(wù)業(yè)是主體，農(nóng)業(yè)已不在是基礎(chǔ)。既有的土地制度，阻礙了工商業(yè)從大城市郊區(qū)向農(nóng)村和內(nèi)陸地區(qū)的遷移，推高了企業(yè)的生產(chǎn)和交易成本。計(jì)劃配置土地指標(biāo)的制度，以及對(duì)集體土地入市的限制，已不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要，極大的制約了農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富。
政策制度的實(shí)際效果，終究要靠農(nóng)民來評(píng)價(jià)。一位在河北工作二十多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說，十多年前還研究國家關(guān)于“三農(nóng)問題”重要的政策文件，而現(xiàn)在，他已經(jīng)不再研究了。
作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)助理教授，美國馬里蘭大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:FT中文網(wǎng)
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