農(nóng)村村民實(shí)行“一戶一宅”制度是現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，目的是在延續(xù)宅基地分配公平優(yōu)先原則的同時(shí)，遏制宅基地?zé)o序擴(kuò)張和亂占濫用耕地行為。該制度對(duì)于保障農(nóng)民居住權(quán)益，合理利用土地資源發(fā)揮了積極作用。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地現(xiàn)象逐漸增多，由此也引發(fā)了各界對(duì)“一戶一宅”制度的廣泛討論。
“一戶一宅”制度辨析
目前對(duì)于“一戶一宅”制度的爭(zhēng)議主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國(guó)家法律對(duì)于“戶”及分戶條件沒(méi)有明確界定，實(shí)踐中形成共同生活戶、共同登記戶和單獨(dú)生活戶3種“戶”的認(rèn)定形式，認(rèn)定彈性較大，為農(nóng)民套取宅基地提供了便利條件，并將此歸結(jié)為造成一戶多宅等問(wèn)題的主要原因。二是對(duì)于“一戶一宅”適用范圍存在不同理解，有的認(rèn)為“一戶一宅”是針對(duì)宅基地分配條件的，農(nóng)戶符合“一戶一宅”規(guī)定就可以申請(qǐng)宅基地，不符合就不能申請(qǐng)。有的認(rèn)為“一戶一宅”適用于宅基地管理全過(guò)程，即在分配和保有階段都應(yīng)遵守“一戶一宅”規(guī)定。由于這些爭(zhēng)議的存在，各地對(duì)于“一戶多宅、一宅多戶、有宅無(wú)戶、有戶無(wú)宅”現(xiàn)象的看法和處理辦法不盡相同。
關(guān)于“戶”和“宅”的界定。對(duì)于“戶”如何界定，《土地管理法》未明確，但一些地方以立法或鄉(xiāng)規(guī)民約的形式進(jìn)行了界定。如河北省規(guī)定農(nóng)村村民子女年滿18周歲后，因結(jié)婚可以分戶申請(qǐng)宅基地；福建廈門(mén)市明確“戶”是具有本村常住戶口且享受集體資產(chǎn)分配權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭，農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地應(yīng)指定家庭中滿18周歲的一個(gè)成員作為申請(qǐng)人，其他成員作為共同申請(qǐng)人；廣西壯族自治區(qū)規(guī)定村集體組織成員因結(jié)婚等原因可以分戶，但分戶后父母必須跟一子女同戶。從實(shí)踐看，“戶”的認(rèn)定通常以家庭為單位，具體人口以戶籍部門(mén)登記的農(nóng)村常住戶口為準(zhǔn)。在分戶條件方面也考慮了地方民俗、生活居住習(xí)慣等因素。
對(duì)于面積標(biāo)準(zhǔn)，地方也通過(guò)立法、規(guī)范性文件予以明確。主要分為兩類：一是只規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)上限，廣西規(guī)定平原地區(qū)的城市郊區(qū)宅基地面積不超過(guò)100平方米，丘陵地區(qū)、山區(qū)不超過(guò)150平方米。二是根據(jù)戶的規(guī)模限定不同面積，浙江省規(guī)定3人及3人以下農(nóng)戶宅基地不超過(guò)75平方米，4人農(nóng)戶不超過(guò)100平方米，5人農(nóng)戶不超過(guò)110平方米，6人及6人以上農(nóng)戶不超過(guò)125平方米。重慶市規(guī)定市區(qū)范圍內(nèi)宅基地標(biāo)準(zhǔn)為每人20平方米～25 平方米，其他區(qū)縣（市）標(biāo)準(zhǔn)為每人20平方米～30 平方米。
目前，地方對(duì)于“戶”的認(rèn)定基本上都是采用家庭與集體常住戶口相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)了“戶”與分戶條件界定的清晰化、便捷化。 “戶”的規(guī)模存在地域差異性，不同地域間的居住習(xí)慣也不盡相同，對(duì)于“戶”的認(rèn)定很難形成全國(guó)公認(rèn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。宅基地面積也同理，不同地區(qū)擁有不同的資源稟賦和居住習(xí)慣，即使同省內(nèi)，地區(qū)間的差異也極大。1982年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理?xiàng)l例的通知》就提出：“省級(jí)人民政府根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原等不同情況，分別規(guī)定用地限額，縣級(jí)人民政府根據(jù)省級(jí)規(guī)定的用地限額，結(jié)合當(dāng)?shù)厝司亍⒓彝ジ睒I(yè)、民族習(xí)俗等情況，規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。”越到基層，對(duì)于“戶”和宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定越符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，農(nóng)民認(rèn)可程度越高、操作性越強(qiáng)。因此，應(yīng)將“一戶一宅”的界定交由地方制定標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)于“一戶一宅”的適用范圍。“一戶一宅”適用于宅基地分配環(huán)節(jié)還是保有環(huán)節(jié)，立法層面并沒(méi)有予以明確。2010年，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》明確，“一戶一宅”是指農(nóng)村居民一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。此外，該部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》和《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》，都明確對(duì)于因繼承形成的一戶多宅給予登記發(fā)證。從以上規(guī)定可以看出，部門(mén)規(guī)范性文件認(rèn)定“一戶一宅”是針對(duì)宅基地分配環(huán)節(jié)的，并認(rèn)可因繼承等原因形成的一戶多宅情況。
因此，當(dāng)前情況下，將“一戶一宅”規(guī)定擴(kuò)大到保有環(huán)節(jié)存在障礙：首先，缺少法律支持。國(guó)家立法并沒(méi)有明確“一戶一宅”適用于宅基地使用環(huán)節(jié)，根據(jù)《憲法》和《繼承法》的規(guī)定，農(nóng)民的合法房屋可以繼承，如果“一戶一宅”規(guī)定擴(kuò)大到宅基地使用環(huán)節(jié)，已經(jīng)擁有一處住宅的農(nóng)民將無(wú)法繼承房屋，顯然有違現(xiàn)行法律。其次，政策監(jiān)管實(shí)施困難。宅基地申請(qǐng)環(huán)節(jié)是對(duì)一個(gè)時(shí)點(diǎn)農(nóng)戶條件的審核，較容易把握，而使用環(huán)節(jié)是一個(gè)時(shí)間段，期間充滿變數(shù)，包括人口增減、代際交替等，在宅基地確權(quán)登記發(fā)證尚未到位的情況下，要得到有效落實(shí)，難度可想而知。
一些地方將“一戶一宅”規(guī)定擴(kuò)大到宅基地使用環(huán)節(jié)的初衷，是想促進(jìn)一戶多宅形成的閑置宅基地的退出，但是退出多余宅基地與“一戶一宅”的規(guī)定并沒(méi)有太大聯(lián)系。目前，很多地方通過(guò)宅基地?fù)Q房、有償退出等方式，有效引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地，就是很好的例子。
“一戶一宅”制度面臨的難題
“一戶一宅”制度從確立到現(xiàn)在已實(shí)行了將近20年，隨著社會(huì)快速發(fā)展與變遷，該制度在執(zhí)行過(guò)程中遇到了一些新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，需要解決和完善，尤其在下一步《土地管理法》修改中應(yīng)重點(diǎn)予以考慮。
存續(xù)問(wèn)題：部分地區(qū)“一戶一宅”制度難以為繼。
在土地資源稀缺地區(qū)，受建設(shè)用地指標(biāo)限制，很難拿出足夠的土地用于農(nóng)民建房，很多地方已經(jīng)多年沒(méi)有審批過(guò)宅基地，“一戶一宅”的農(nóng)民住房保障形式難以為繼。如廣東省順德等地已明確提出嚴(yán)格限制單家獨(dú)院式村民住宅用地審批。浙江省更是提出，有條件的地方可實(shí)行宅基地分配貨幣化安置，對(duì)需要安排宅基地的農(nóng)民，鼓勵(lì)其拿錢(qián)不拿地。
管理問(wèn)題：農(nóng)村集體在宅基地管理中的事權(quán)財(cái)權(quán)不一致。
宅基地管理過(guò)程中村委會(huì)（代表農(nóng)村集體）一直發(fā)揮著重要作用，承擔(dān)著農(nóng)民建房資格初步審查、現(xiàn)場(chǎng)勘查等多項(xiàng)輔助工作，國(guó)家也希望村集體能夠承擔(dān)起宅基地收回的重任。收回宅基地必然涉及地上房屋補(bǔ)償、舊房拆除等費(fèi)用，這些支出需要集體自己籌措，國(guó)家尚未形成財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制。宅基地管理中村集體的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)應(yīng)，影響其參與宅基地管理的積極性，這也是造成“一戶多宅”的重要成因。
現(xiàn)實(shí)矛盾：“一戶一宅”制度阻礙農(nóng)戶改善性居住需求。
“一戶一宅”是一種樸素的公平分配理念，在保障農(nóng)民住有所居的情況下，也成為了農(nóng)民追求更好生活環(huán)境的阻礙。近幾年來(lái)，城市發(fā)展建設(shè)日新月異，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，導(dǎo)致農(nóng)民為追求好的生活環(huán)境，紛紛在村莊外圍交通條件便利的地方建房。如果嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制度，則禁止了已擁有一處住宅農(nóng)戶的改善性建房需求。現(xiàn)實(shí)中，基于以上分析的各種原因，改善性需求往往可以取得新宅基地，又無(wú)法順利拆除舊宅基地，“空心村”也就這樣逐漸形成。
改革和完善“一戶一宅”制度的建議
明確“一戶一宅”適用范圍，鼓勵(lì)地方制定“戶”和“宅”標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持宅基地“一戶一宅”基本分配原則，將“一戶一宅”明確為宅基地申請(qǐng)的必要條件。秉著合理利用土地資源的原則，可將農(nóng)村居民“一戶一宅”視為宅基地管理的目標(biāo)或方向，但不能確立為使用環(huán)節(jié)的剛性約束。同時(shí)，鼓勵(lì)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府根據(jù)地方土地資源稟賦和農(nóng)民生產(chǎn)、生活習(xí)慣，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的“戶”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和分戶條件，在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，綜合考慮民居功能、人口數(shù)量，制定包括戶均標(biāo)準(zhǔn)和人均標(biāo)準(zhǔn)兩項(xiàng)指標(biāo)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。
探索“一戶一宅”多種實(shí)現(xiàn)形式。修改《土地管理法》中關(guān)于“一戶一宅”的規(guī)定，明確地方可以通過(guò)多種形式保障農(nóng)民住房需求，不再統(tǒng)一實(shí)行“一戶擁有一處宅基地”的規(guī)定。探索不同區(qū)域、不同資源稟賦條件下，農(nóng)民戶住有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。明確可以通過(guò)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、集中建設(shè)農(nóng)民公寓和農(nóng)民住宅小區(qū)等方式，以“一戶一房”形式落實(shí)“一戶一宅”。對(duì)于近郊區(qū)、城中村，可以探索以優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)買(mǎi)國(guó)有土地上商品房、限價(jià)房或以貨幣安置方式，保障符合宅基地申請(qǐng)條件農(nóng)戶的住房需求。
強(qiáng)化農(nóng)村集體在宅基地管理中的作用。一是下放宅基地審批權(quán)限，將使用存量建設(shè)用地和未利用地建房的決策權(quán)交由村集體負(fù)責(zé)，報(bào)縣國(guó)土管理部門(mén)備案即可，賦予集體一定的自主權(quán)，強(qiáng)化村干部是宅基地管理第一責(zé)任人，提高集體經(jīng)濟(jì)組織參與宅基地管理的主動(dòng)性。二是探索農(nóng)村集體主導(dǎo)下的宅基地有償取得制度，凸顯不同區(qū)位宅基地使用價(jià)值的差異，有償使用費(fèi)專項(xiàng)用于宅基地管理和基礎(chǔ)設(shè)施配套。三是探索財(cái)政補(bǔ)助、集體主導(dǎo)下的閑置宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，集體收回農(nóng)民閑置宅基地，政府根據(jù)回收宅基地的不同利用情況給予差別化的補(bǔ)貼，以經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)農(nóng)民集體參與宅基地管理的積極性。
協(xié)調(diào)農(nóng)民改善性建房需求與“一戶一宅”的關(guān)系。加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，扭轉(zhuǎn)村莊內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施差異較大的現(xiàn)狀。對(duì)于已經(jīng)達(dá)到“一戶一宅”條件的農(nóng)戶，若再申請(qǐng)宅基地，可通過(guò)繳納“原宅基地騰退保證金”的方式執(zhí)行，在申請(qǐng)到新宅基地的一定期限內(nèi)，承諾建成新房并將原來(lái)宅基地上房屋拆除后，將宅基地?zé)o償退還給集體，農(nóng)戶若不履行承諾，由集體用保證金拆除舊房并收回原宅基地。
（作者供職于中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
