土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化生產(chǎn)的基礎(chǔ)。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，土地成本在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中的份額不斷提高，成為我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲、競(jìng)爭(zhēng)力下降的主要原因之一。為了深入了解土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地成本的上升情況，廣東農(nóng)村政策研究中心組織華南農(nóng)業(yè)大學(xué)的學(xué)生于2014年7月至8月對(duì)東莞、佛山、河源、英德四市以及2015年2月對(duì)廣州從化、信宜、雷州、韶關(guān)等地區(qū)8市11鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個(gè)行政村進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)情況的訪談?wù){(diào)查；廣東農(nóng)村政策研究中心調(diào)研組也于2014年8月赴山東曹縣、2014年9月10日赴廣州南沙對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研，研究發(fā)現(xiàn)，隨著土地確權(quán)工作的逐步開(kāi)展，土地流轉(zhuǎn)的大規(guī)模實(shí)現(xiàn)，土地成本上升趨勢(shì)已不可避免，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也會(huì)不斷上升，如不采取有效措施，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)進(jìn)一步下降。
一、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地租金不斷上漲
（一）土地流轉(zhuǎn)不活躍地區(qū)租金較低。在廣東河源調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河源大部分土地流轉(zhuǎn)還屬于原始狀態(tài)，基本是農(nóng)民私下交易為主。課題組訪談的4個(gè)村14戶人家中，有9戶是無(wú)償給予，有4戶是每年過(guò)年時(shí)給予100斤大米或者節(jié)假日贈(zèng)與一些食物，還有1戶是花錢(qián)請(qǐng)人幫忙耕種，以防止撂荒。流轉(zhuǎn)中14戶都是口頭約定，沒(méi)有簽訂合同，沒(méi)有協(xié)商流轉(zhuǎn)期限，一旦對(duì)方需要時(shí)便可隨時(shí)拿回。這種農(nóng)民私下的土地流轉(zhuǎn)幾乎不需要任何成本。在英德調(diào)研中，調(diào)研組走訪了橫石水鎮(zhèn)4個(gè)村，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐姆N植業(yè)早在十幾年前就形成規(guī)模，大部分種植戶種植十幾畝甘蔗或者蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)均是自發(fā)進(jìn)行的，不需要通過(guò)村委會(huì)，每畝租金每年約300到600元不等。因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)是一種普遍現(xiàn)象，農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)行為，租金雖低，但并未影響到正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模化發(fā)展。
（二）土地流轉(zhuǎn)促使土地租金大幅上漲。調(diào)研組在山東曹縣了解到，2004年之前農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)一般是在親友之間，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低（一般是每畝地每年200斤小麥，甚至沒(méi)有）；2004-2010年農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本上在村集體內(nèi)進(jìn)行，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格依然較低，一般為每畝地每年300元（農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼歸土地轉(zhuǎn)出戶）；2010年之后大戶和企業(yè)對(duì)農(nóng)地的需求不斷增加，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不再局限于村集體內(nèi)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格上升顯著，一般為每畝地每年500元，部分地區(qū)達(dá)到1000元。
調(diào)研組在廣州南沙湴湄村（主要種甘蔗和花卉）了解到，2008年，土地租金只有90元/畝，部分土地租用甚至不用錢(qián)。2014年漲到2800-3300元/畝，其中對(duì)外地人出租3300元/畝，6年間土地租金上漲了35倍左右。
廣東佛山獅山鎮(zhèn)在2012年建立了資產(chǎn)交易平臺(tái)，耕地、魚(yú)塘、廠房、鋪位等集體物業(yè)在交易平臺(tái)上招商引資。利用這個(gè)交易平臺(tái)，將村委會(huì)閑置土地聯(lián)合起來(lái)集中成一大塊，再向農(nóng)戶或者企業(yè)統(tǒng)一招標(biāo)。采取這種方式以后，土地流轉(zhuǎn)的租金每年由1500-2000元/畝上漲到4000-5000元/畝。
（三）政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼容易造成虛假流轉(zhuǎn)，并推高土地流轉(zhuǎn)租金。為了響應(yīng)中央政策，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，某些地方政府出臺(tái)了一些對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼政策，例如東莞市政府出臺(tái)了《東莞市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》，對(duì)流轉(zhuǎn)后連片經(jīng)營(yíng)面積達(dá)30畝以上的流出方和流入方進(jìn)行補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。土地流出方為農(nóng)戶的，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為每畝200元；土地流出方為村組集體的，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為每畝100元；土地流入方的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)均為每畝100元。廣州市南沙區(qū)對(duì)擴(kuò)大規(guī)模的土地流入方和流出方各獎(jiǎng)勵(lì)每年每畝地200元。政府給予土地流轉(zhuǎn)雙方的補(bǔ)貼政策，盡管在一定程度上促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)，卻容易造成虛假土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，并推高土地流轉(zhuǎn)租金。
二、土地成本占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的比重逐年增長(zhǎng)
目前，土地成本快速上升，已成為我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總成本上漲的主要因素。2001年，我國(guó)小麥、水稻、玉米、大豆、棉花的土地成本占總成本的比重分別為12.53%、11.99%、11.92%、19.63%和9.99%；2013年，上升到16.82%、16.79%、19.46%、35.26%和13.84%。在土地成本構(gòu)成中，流轉(zhuǎn)租金所占比重上漲較快，從2008年至2013年，我國(guó)小麥、水稻、玉米、大豆、棉花的土地流轉(zhuǎn)租金占土地成本的份額分別增長(zhǎng)了3.87、6.98、2.32、11.55和8.15個(gè)百分點(diǎn)。2013年，我國(guó)小麥、水稻、玉米、大豆和棉花的土地流轉(zhuǎn)租金分別比2012年上漲了30.44%、21.31%、13.13%、17.56%和16.17%。可見(jiàn)，土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的土地租金成本上升正成為我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品成本上漲的主要推力。
目前，我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，2015年3月，我國(guó)大米、小麥、玉米、大豆、食糖的國(guó)內(nèi)價(jià)格比國(guó)際價(jià)格分別高出38.67%、51.96%、55.70%、45.63%、41.30%。土地成本的不斷上漲，勢(shì)必導(dǎo)致我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步下降。
三、政策建議
（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變只有通過(guò)土地流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的觀念。目前，各級(jí)政府在思想認(rèn)識(shí)上存在一種誤區(qū)，把土地流轉(zhuǎn)作為成立合作社、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必由之路，因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中急于求成，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)過(guò)快過(guò)急現(xiàn)象，亟需有關(guān)政府部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)不僅僅指的是土地要素的集中或積聚式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)市場(chǎng)發(fā)達(dá)，同樣可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，即“生產(chǎn)外包”與“服務(wù)外包”式農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，比如北方小麥生產(chǎn)農(nóng)機(jī)服務(wù)社會(huì)化導(dǎo)致小麥生產(chǎn)規(guī)模化。因此，政府部門(mén)應(yīng)充分理解農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵，不能片面認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)后，就能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不應(yīng)強(qiáng)力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，更不能把土地流轉(zhuǎn)視作一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)。
（二）謹(jǐn)防強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的行為。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)通常被作為縣鄉(xiāng)政府“招商引資”工作的一部分，是評(píng)價(jià)政府部門(mén)業(yè)績(jī)的一個(gè)方面，因此，地方政府非常愿意將工商業(yè)資本引進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中某些地區(qū)的政府成為了主導(dǎo)力量，使“自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地”的行為轉(zhuǎn)變成“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”。大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往是“自上而下”進(jìn)行推動(dòng)，忽視了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民作為土地承包方的話語(yǔ)權(quán)。調(diào)研組在佛山、東莞實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的程序，由集體決策決定是否大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地。然而，會(huì)議遵循少數(shù)服從多數(shù)的投票規(guī)則，極易侵占少數(shù)弱勢(shì)農(nóng)戶的利益。因此，應(yīng)防止部分企業(yè)與村集體經(jīng)濟(jì)組織合謀，打著“土地流轉(zhuǎn)”、“助農(nóng)增收”等幌子控制大片土地，再以高價(jià)反租，抬高土地租賃價(jià)格。
（三）高度重視土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的負(fù)效應(yīng)。中央多次強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)要“充分尊重農(nóng)民意愿”。近日，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)“不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮”。因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要讓農(nóng)民真正成為土地流轉(zhuǎn)的主體，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，均應(yīng)當(dāng)由承包農(nóng)戶自主決定，政府不應(yīng)為片面追求土地大面積流轉(zhuǎn)而實(shí)施補(bǔ)貼政策，而應(yīng)將有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移到有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的道路交通、水利灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的研發(fā)與推廣。
執(zhí)筆人：譚硯文、曾華盛
課題組成員：譚硯文、杜金沛、余建斌、陳志國(guó)、曾華盛、陳風(fēng)波、楊重玉、何帥、王蓓欣
單位：廣東農(nóng)村政策研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《廣東農(nóng)村動(dòng)態(tài)》 2015年5月
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