【對(duì)策建議】
隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的不斷提高，農(nóng)村的各類污染問題日益突出。由于農(nóng)村環(huán)境的特殊性和污染治理的投入產(chǎn)出比差異較大，環(huán)境治理收效甚微。究其原因，主要有以下方面。
農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法法律依據(jù)不足，存在大量法律空白。環(huán)境執(zhí)法的前提與基礎(chǔ)是環(huán)境立法。目前，我國在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)察工作方面只出臺(tái)了畜禽養(yǎng)殖、自然保護(hù)區(qū)和礦山的環(huán)境監(jiān)察工作指南，在土壤污染、城市污染轉(zhuǎn)移、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫孢€存在著法律空白，沒有形成完整的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法法律體系。另外，我國的環(huán)境保護(hù)法律體系帶有明顯的城市中心主義特征，在環(huán)境污染治理與生態(tài)保護(hù)方面沒有充分反映農(nóng)村的訴求。加上地方政府的干預(yù)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的有效開展。
農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門職責(zé)不清，沒有形成監(jiān)管合力。農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法多涉及水利、環(huán)保、林業(yè)、財(cái)政、土地管理等多個(gè)部門，部門之間權(quán)力重疊，權(quán)力責(zé)任缺乏合理界定。雖然十八屆五中全會(huì)提出實(shí)施省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察垂直管理制度，但尚未解決農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過程中缺乏固定的執(zhí)法主體問題。另外，在具體執(zhí)法時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合管理部門和環(huán)境監(jiān)察部門沒有建立有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各執(zhí)法部門之間缺乏配合和協(xié)作，使得環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效率低下。多數(shù)部門只從本部門利益出發(fā)，遇到事情推卸責(zé)任，從根本上造成了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作無法有效開展。
農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法投入力度不夠，難以持續(xù)開展工作。目前，作為我國行政單位最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職能往往在基層政府工作中處于弱勢地位，對(duì)其投入嚴(yán)重不足。一是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法財(cái)政投入不足。多數(shù)農(nóng)村并沒有重視農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法，相關(guān)儀器設(shè)備老舊、使用率低，部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有配備環(huán)境執(zhí)法車輛。二是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的人員不足、素質(zhì)較低。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法屬于技術(shù)性崗位，需要大量專業(yè)人才，目前我國多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門工作人員缺乏專業(yè)知識(shí)背景和技術(shù)，相關(guān)方面的培訓(xùn)投入也較少。
農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中群眾參與較少，缺乏完善的配套機(jī)制。我國農(nóng)村地區(qū)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法多以政府為主導(dǎo)，缺乏群眾參與。其原因主要在于：一是基層政府缺乏完備的公眾參與制度。對(duì)公眾參與的宣傳較少，難以充分調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)保的積極性。二是缺乏有效的信息發(fā)布機(jī)制。隨著新媒體在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門卻并未有效利用，對(duì)于環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法信息了解不多的農(nóng)村居民來說，信息的滯后性決定居民參與的被動(dòng)性與冷漠性。三是獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善。農(nóng)村環(huán)境違法成本較低，而發(fā)現(xiàn)環(huán)保問題的居民若及時(shí)向執(zhí)法部門反映，卻沒有相應(yīng)的嘉獎(jiǎng)機(jī)制對(duì)其行為進(jìn)行激勵(lì)。
面對(duì)上述問題，應(yīng)采取哪些措施，使農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法落實(shí)到位，有效保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展呢？
構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法法律體系，完善環(huán)境監(jiān)察相關(guān)立法。一方面，對(duì)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的執(zhí)法主體、執(zhí)法過程及執(zhí)法程序予以法律規(guī)范，賦予農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門執(zhí)法依據(jù)，擺脫地方政府的強(qiáng)制干預(yù)。另一方面，打破城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的重視以及對(duì)違法行為的打擊力度，提高違法成本。最后，完善環(huán)境監(jiān)察立法，制定一些具有操作性的規(guī)范文件，并在之后執(zhí)行的過程中不斷完善。
合理界定各部門職權(quán)，加強(qiáng)執(zhí)法相關(guān)部門的配合與協(xié)調(diào)。合理界定農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門的權(quán)力，對(duì)于權(quán)力重疊、職能交叉的情形要進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)，防止政出多門、問責(zé)無門的現(xiàn)象；對(duì)于大肆攬權(quán)卻不作為的部門，要建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。加強(qiáng)各部門之間的團(tuán)結(jié)和協(xié)作，建立內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過開展有效的指導(dǎo)、規(guī)范合作程序，確保監(jiān)察執(zhí)法的有效性。各部門之間要互相監(jiān)管制約，使相關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法積極主動(dòng)、落實(shí)有效、執(zhí)行到位。
加大農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法投入，優(yōu)化人才隊(duì)伍。加大農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的財(cái)政投入，為基層環(huán)保監(jiān)察部門配備必要的交通、通信設(shè)備，如執(zhí)法車輛、照相機(jī)、現(xiàn)場快速檢測機(jī)等，提高執(zhí)法效率。完善人才隊(duì)伍引進(jìn)和退出機(jī)制，向社會(huì)定期公開選拔高素質(zhì)專業(yè)人才充實(shí)到監(jiān)察執(zhí)法工作一線；優(yōu)化現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)察人員結(jié)構(gòu)，可考慮儲(chǔ)備流動(dòng)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍，當(dāng)發(fā)生突發(fā)應(yīng)急事件或有專項(xiàng)環(huán)保行動(dòng)時(shí)緊急調(diào)用。加大對(duì)執(zhí)法人員的定期培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)環(huán)保執(zhí)法程序、法律法規(guī)、證據(jù)采集技術(shù)、科技監(jiān)管手段等，并由環(huán)保部門對(duì)監(jiān)察人員給予定期考核，將考核結(jié)果納入年終考核。
引導(dǎo)群眾積極參與，完善相關(guān)配套機(jī)制。一方面，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的宣傳和教育，培養(yǎng)農(nóng)村居民對(duì)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，自覺抵制對(duì)環(huán)境的破壞。另一方面，執(zhí)法部門利用新媒體及時(shí)發(fā)布對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)信息，優(yōu)化群眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的渠道，建立獎(jiǎng)懲結(jié)合的參與機(jī)制，提高公眾參與環(huán)境執(zhí)法的積極性。農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門需要制定環(huán)境污染的預(yù)防和應(yīng)對(duì)機(jī)制，以及公共危機(jī)突發(fā)應(yīng)對(duì)機(jī)制，解決農(nóng)村出現(xiàn)環(huán)境污染所帶來的突發(fā)性事件。
作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院；本文系四川省社科規(guī)劃課題“集成推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究”的階段性成果）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《光明日?qǐng)?bào)》2016年12月30日
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