在經(jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，是十一屆三中全會(huì)以來我們黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一條重要經(jīng)驗(yàn)。最近召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2016年11月27日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》。這是我國首次以中央名義出臺(tái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)政策，文件對(duì)完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化進(jìn)行了全面部署，這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是新時(shí)期全面深化農(nóng)村改革的重要主題。
賦權(quán)：最基本的著力點(diǎn)
改革以來，我國“三農(nóng)”問題之所以突出以及未能得到有效解決，一個(gè)重要原因就是我國照搬蘇聯(lián)模式建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下的兩個(gè)最基本的制度結(jié)構(gòu)遺產(chǎn)，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不相適應(yīng)，且至今沒有得到根本性的改革。一是農(nóng)村集體所有制，二是城鄉(xiāng)二元體制。農(nóng)村集體所有制最大的問題是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬不清晰，城鄉(xiāng)二元體制最大的問題是農(nóng)民的基本權(quán)利不平等。
解決“三農(nóng)”問題有兩個(gè)最基本的著力點(diǎn)，一是要改革農(nóng)村集體所有制，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；二是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，賦予農(nóng)民平等的公民權(quán)利。
完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)具有占有、使用、收益和處分四大權(quán)能。改革以來，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)得到了很大的發(fā)展，但國家對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的賦權(quán)還很不充分，這嚴(yán)重制約了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
由于我國建立集體所有制的特殊國情，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就是要適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，探索集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，不斷深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，使農(nóng)民對(duì)全部集體產(chǎn)權(quán)享有占有、使用、收益和處分的更充分的權(quán)能。我國農(nóng)村集體資產(chǎn)包括集體土地等資源性資產(chǎn)、參與市場交易的經(jīng)營性資產(chǎn)、用于社區(qū)公共服務(wù)的公益性資產(chǎn)三大類。對(duì)不同類型的資產(chǎn)，賦權(quán)的內(nèi)容和重點(diǎn)也不一樣。必須針對(duì)實(shí)際情況，有針對(duì)性地賦權(quán)。
承包地的賦權(quán)
相對(duì)于宅基地、集體建設(shè)用地等其他資源性資產(chǎn)來說，目前國家對(duì)承包地的賦權(quán)是最多的。現(xiàn)行法律已賦予農(nóng)民對(duì)承包地享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及流轉(zhuǎn)權(quán)等部分處分權(quán)。《土地承包法》還規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口要交回承包地。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這項(xiàng)賦權(quán)政策正處在試點(diǎn)之中。國家對(duì)農(nóng)民承包地的處分權(quán)的賦權(quán)內(nèi)容已越來越多。當(dāng)前在承包地賦權(quán)上，重點(diǎn)有三個(gè)方面：
一是要在法律上明確規(guī)定農(nóng)民對(duì)承包地享有占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能。賦權(quán)的著力點(diǎn)在于不斷擴(kuò)展處分權(quán)能的具體內(nèi)容，使農(nóng)民享有對(duì)承包地的有償退出權(quán)和繼承權(quán)。要通過比較充分的賦權(quán)，使承包權(quán)具備比較完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有準(zhǔn)所有權(quán)的性質(zhì)。
二是正確理解現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的真實(shí)涵義。目前一些人在如何理解“長久不變”上有不同的觀點(diǎn)。從中央一直強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定土地承包關(guān)系、承包期到期后要無條件延長的基本精神來看，實(shí)行土地承包期限長久不變，其政策含義應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶在第二輪承包期到期后，其承包地?zé)o條件延期為“長久”，或者明確一個(gè)為期70年、99年等更長、更具體的期限。如果第二輪承包期到期后重新收回承包地再進(jìn)行長久不變式的發(fā)包，這實(shí)質(zhì)上破壞了穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基本原則。
三是在“三權(quán)分置”中謹(jǐn)防對(duì)承包權(quán)的損害。“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，具有重要的意義。但在政策實(shí)踐中，承包權(quán)可能面臨兩方面的壓力與夾擊，一方面是村干部借口堅(jiān)持集體所有權(quán)而侵害農(nóng)戶承包權(quán)，比如在第二輪承包期到期后收回承包地再重新進(jìn)行發(fā)包；另一方面是地方政府與社會(huì)資本借口放活土地經(jīng)營權(quán)而聯(lián)合損害農(nóng)戶承包權(quán)。
宅基地的賦權(quán)
目前國家對(duì)宅基地的賦權(quán)明顯不足，對(duì)宅基地的認(rèn)識(shí)明顯欠缺，對(duì)宅基地的立法明顯滯后。我們首先需要重新認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地的多重功能和價(jià)值。鄉(xiāng)村是傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的主要載體，鄉(xiāng)村文明是中華文明的核心內(nèi)容和主要標(biāo)識(shí)。我國傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度為支撐和繁榮鄉(xiāng)村文明起到了不可替代的特殊作用。現(xiàn)行的土地分類將宅基地簡單地劃歸為建設(shè)用地，這存在嚴(yán)重認(rèn)識(shí)偏差和實(shí)踐問題。
在長期歷史發(fā)展進(jìn)程中形成的農(nóng)村宅基地，既具有建設(shè)用地的性質(zhì)，也具有農(nóng)用地的性質(zhì)。農(nóng)民在宅院內(nèi)放置農(nóng)具，堆放、儲(chǔ)藏糧食，這是延續(xù)農(nóng)用地的基本功能；農(nóng)民在宅院內(nèi)種植蔬菜果樹，飼養(yǎng)雞鴨鵝、豬牛羊，這是發(fā)揮農(nóng)用地生產(chǎn)養(yǎng)殖功能的生動(dòng)體現(xiàn)。有的農(nóng)戶還在宅院內(nèi)從事農(nóng)產(chǎn)品加工和傳統(tǒng)手工藝制作，有的發(fā)展農(nóng)家樂，實(shí)現(xiàn)了一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)情況來看，農(nóng)村宅基地具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居住生活、休閑服務(wù)、文化傳承、公共活動(dòng)等多重功能，并不只是簡單的建設(shè)用地，也不是單一的居住功能。
自古以來，住宅都是農(nóng)民一生一世最重要的財(cái)產(chǎn)。但現(xiàn)行的《物權(quán)法》只賦予農(nóng)民對(duì)宅基地享有占有、使用兩項(xiàng)權(quán)利，這既嚴(yán)重脫離實(shí)際，又嚴(yán)重違背傳統(tǒng)，并從根本上限制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)城市的房價(jià)累漲不跌時(shí)，農(nóng)村的住宅卻大量閑置不值錢，這是農(nóng)村宅基地和住房財(cái)產(chǎn)制度嚴(yán)重扭曲和滯后的結(jié)果。在宅基地賦權(quán)上，必須進(jìn)一步解放思想，改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的嚴(yán)格控制農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的思想觀念，要從讓農(nóng)民有更多的獲得感和幸福感出發(fā)，邁開改革大步伐。
一是修改《物權(quán)法》，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能，使農(nóng)民對(duì)宅基地享有準(zhǔn)所有權(quán)的充分權(quán)能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的房地產(chǎn)權(quán)分離到房地產(chǎn)權(quán)的一體化。
二是允許和鼓勵(lì)農(nóng)民通過出租和經(jīng)營住宅獲得合法收益。城郊地區(qū)的農(nóng)民主要通過出租住房獲得租金收入，純農(nóng)區(qū)農(nóng)民可以通過發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)獲得經(jīng)營性收入。國家可以制定相關(guān)稅法從農(nóng)民經(jīng)營住宅收益中獲得稅收，但也可減免稅收。
三是建立健全和規(guī)范農(nóng)村房地產(chǎn)市場，農(nóng)民的住宅可以通過市場轉(zhuǎn)讓交易，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)民住宅交易的市場半徑，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住宅市場，將農(nóng)村住宅市場作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的重要組成部分，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換。堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住宅時(shí)，住房和宅基地一同轉(zhuǎn)讓，宅基地仍然保留集體所有制不變。國家要給農(nóng)民住宅發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書。當(dāng)農(nóng)民擁有合法的住宅產(chǎn)權(quán)時(shí)，其抵押、擔(dān)保權(quán)能就會(huì)自然順利地體現(xiàn)出來。
四是區(qū)別對(duì)待“一戶多宅”和有償使用宅基地。對(duì)于歷史上形成的“一戶多宅”要區(qū)別對(duì)待。在福利分配宅基地制度安排中，必須堅(jiān)持一戶只能申請(qǐng)一處宅基地，除此之外，應(yīng)當(dāng)實(shí)行宅基地有償申請(qǐng)使用。隨著人口的變化，原來的一戶產(chǎn)生了多戶，新分戶的仍然可以申請(qǐng)一處宅基地。在沒有宅基地福利分配的情況下，一方面可以實(shí)行宅基地的有償使用，另一方面應(yīng)當(dāng)建立保障性住房制度，確保無房戶或家庭經(jīng)濟(jì)困難戶住有所居。
集體經(jīng)營性資產(chǎn)的賦權(quán)
十八屆三中全會(huì)《決定》提出，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。對(duì)集體資產(chǎn)股份的賦權(quán)，必須通過推進(jìn)和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革才能實(shí)現(xiàn)。2015年5月，經(jīng)中央深改組、國務(wù)院同意，全國確定29個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)。
推進(jìn)和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，首先要明確界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。只有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，才有資格享有集體資產(chǎn)的股份。其次要通過清產(chǎn)核資，將集體資產(chǎn)折股量化到人，明確股民的股權(quán)份額。再次，要明確收益分配方案，處理好積累與分配的關(guān)系，逐年分配股權(quán)收益，保障股民的收益分配權(quán)。
最后，要制定股權(quán)管理辦法。一般不設(shè)集體股，但因?qū)嶋H情況設(shè)有集體股的，其收益應(yīng)當(dāng)公開并接受股東的監(jiān)督管理。股權(quán)可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓，也可以自愿無償贈(zèng)與。經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意批準(zhǔn)，股權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人。股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織有優(yōu)先收購權(quán)。應(yīng)當(dāng)修改《繼承法》，在合法繼承的個(gè)人財(cái)產(chǎn)內(nèi)容中增加股權(quán)繼承的條款。股權(quán)可以根據(jù)《繼承法》的法定繼承順序?qū)嵭欣^承。集體資產(chǎn)股份的抵押、擔(dān)保，要以股份的配股價(jià)值及其收益預(yù)期為依據(jù)。實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)股份的抵押、擔(dān)保，還需要探索建立相應(yīng)的配套機(jī)制，盡量降低抵押、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。
推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要以建立農(nóng)民股份合作制為基本方式，在改革進(jìn)程中以及改革完成后，要組建新型集體經(jīng)濟(jì)組織，建立法人治理結(jié)構(gòu)，保障全體股東的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。民法典的編纂要賦予集體經(jīng)濟(jì)組織以明確的法人地位。與集體產(chǎn)權(quán)制度改革相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)配套推進(jìn)村級(jí)政經(jīng)分開試點(diǎn)探索，增強(qiáng)政府提供農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的責(zé)任與能力，相應(yīng)減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社區(qū)公共服務(wù)負(fù)擔(dān)。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地不像承包地、宅基地那樣便于農(nóng)民進(jìn)行物理分割，因而只適應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行統(tǒng)籌利用，其入市利用的收益，應(yīng)納入集體經(jīng)營資產(chǎn)的收益賬戶進(jìn)行統(tǒng)一管理與分配，讓農(nóng)民公平享有集體建設(shè)用地入市后的收益分配權(quán)。十八屆三中全會(huì)《決定》明確在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。
在集體經(jīng)營性建設(shè)用地賦權(quán)上，關(guān)鍵是國家要賦予農(nóng)民集體的土地發(fā)展權(quán)。一方面，要加快改革征地制度，縮小征地范圍。根據(jù)憲法規(guī)定，只有因公共利益的需要才能實(shí)行征地。同時(shí)，公益性征地也要給予公平合理的補(bǔ)償。其他經(jīng)營性用地，一律不得使用國家征地權(quán)，用地單位只能通過與農(nóng)民集體的市場談判，達(dá)成租賃集體土地的合約，國家從土地租賃市場中獲得稅收。
另一方面，農(nóng)民集體在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以根據(jù)市場發(fā)展的需要，自主實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市利用，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加集體經(jīng)濟(jì)收入。同時(shí)，農(nóng)民通過股權(quán)分配，獲得股權(quán)收益。
護(hù)權(quán)與賦權(quán)同等重要
在對(duì)農(nóng)民充分賦權(quán)的基礎(chǔ)上，必須依法保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，護(hù)權(quán)與賦權(quán)同等重要。一段時(shí)期以來，有的地方非法實(shí)施暴力強(qiáng)征強(qiáng)拆，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的承包地、宅基地、住房等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，激化了社會(huì)矛盾，破壞了黨群干群關(guān)系，損害了黨和政府的公信力。《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》提出，產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基石，保護(hù)產(chǎn)權(quán)是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求。孟子說：“有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心。”財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)和實(shí)現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，根本之策是全面推進(jìn)依法治國。
在保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)上，我們有許多工作要做。當(dāng)前，要突出抓好以下幾項(xiàng)重點(diǎn)工作：
一是要堅(jiān)決制止和消除一些地方的非法暴力強(qiáng)征強(qiáng)拆現(xiàn)象。一些地方發(fā)生的非法暴力強(qiáng)征強(qiáng)拆，實(shí)質(zhì)上是嚴(yán)重侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的違法犯罪行為，不符合為人民服務(wù)的根本宗旨，違背了執(zhí)政為民的根本要求，與全面依法治國相背離，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格追求責(zé)任人的法律責(zé)任。
二是要把保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)作為解決“三農(nóng)”問題的重要突破口和重要抓手。改革以來，我國農(nóng)村和農(nóng)民面貌都發(fā)生了歷史性的巨大變化，但“三農(nóng)”問題仍然尖銳地存在，一個(gè)重要原因就是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)嚴(yán)重滯后。各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)把保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)作為“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容，作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)，進(jìn)行統(tǒng)籌部署安排。
三是大力加強(qiáng)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治建設(shè)。《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提出了重要意見，具有里程碑式的意義。但該《意見》主要側(cè)重于對(duì)民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。建議制定加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護(hù)的政策文件，加快編纂民法典，修改《物權(quán)法》《刑法》等法律，進(jìn)一步明確對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，加大對(duì)侵犯農(nóng)民產(chǎn)權(quán)違法犯罪現(xiàn)象的打擊力度，加快形成全社會(huì)重視農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護(hù)的良好法治環(huán)境。
2016年12月24日
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)村工作通訊》2017年第6期(發(fā)表時(shí)標(biāo)題改為《深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革：賦權(quán)與護(hù)權(quán)須并重》)
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