習近平總書記在黨的十九大報告中提出要實施鄉村振興戰略，并且就農村基本經營制度和土地制度方面給出了重要的指向，即：鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。我國農村土地產權的“三權分置”、承包關系的“長久不變”及其政策協同，是對我國農業農村農民在新時代發展的重要制度安排，具有極其重要的理論意義和現實價值。
一、我國農村土地制度的變革與深刻內涵
新中國建立以來，我國農村土地制度經歷了一系列的變革。從建國初期的農戶所有、農戶獨立經營，到上世紀五十年代中期至七十年度末期的集體所有、集體統一經營，一直到改革開放以來的集體所有、農戶承包經營，我國探索了一條從實踐出發、不斷完善、循序漸進、逐漸清晰、具有明顯中國特色的農村土地制度的演進與發展道路。觀察新中國建立以來中國農村土地制度的變革軌跡，可以看出，土地的所有權和經營權，既可以融為一體，也可以相互分離。與改革開放以前的中國農村土地制度相比較的最大不同之處，是中國通過改革，實施了農村土地所有權和經營權的“兩權分離”制度，而這種“兩權分離”制度的關鍵，是引入了“長期”和“長久”不變的獨特的土地家庭承包經營制度，因而找到了一種既能堅持社會主義土地集體公有制性質不變，又能在具體經營制度上留有搞活空間，以適應社會主義初級階段中國農業生產力不斷發展的農村土地制度，因此可以說，我國當前的農村土地制度也是一種鮮明體現中國特色社會主義國情的土地制度。
改革開放以來我國農村土地制度的改革首先促成了農業經營制度的變革。改革開放前，我國嘗試了農村土地集體所有和集體統一經營，即“兩權合一”的農業經營制度，但面對自然性、周期性、空間性特點極為明顯、存在自然和市場雙重風險的農業產業，這種“兩權合一”農業集體經營制度顯然難以形成高效率和低成本的勞動激勵與約束機制。盡管這一農業經營制度在形式上很有氣勢，在名稱上很有先進性，但在實質上卻與農業產業的特性和農業生產力的發展水平不匹配，進而持續處于低效率的狀態，以致始終未能解決好中國農產品的供給短缺問題和廣大民眾的溫飽問題。
變革這一農業經營制度的標志是1978年的農村改革，改革在保持土地集體所有制性質不變的前提下，實施了集體和農戶統分結合的農業雙層經營，尤其是引入土地的農戶家庭承包經營制度，并且明確農戶擁有“長期不變”的土地承包經營權，使我國農業的經營制度由集體統一的經營制度轉變成了農戶家庭的經營制度。農業家庭經營的本質是自我雇傭、自我經營、自我分配，在勞動使用和控制方面具有獨特的優勢。新的農業經營制度在當時的“交給國家和集體一定份額[2]、剩余全歸自己”和農戶土地承包經營制度“長期”不變[3]以及農產品價格逐步放開等制度安排下，大大調動了農民從事農業生產的自主性和積極性，產生了巨大的制度效應，不僅大幅提高了農民的收入，而且很快改變了我國農產品，尤其是糧食供給不足的局面。我國糧食產量從1979年到1984年這五年間，年均增長4.9%，1984年總產量突破了8000億斤，創了當時我國糧食總產量的歷史紀錄，一舉解決了中國糧食不能自給的問題。
改革開放以來我國農村土地制度的改革更是體現了土地產權制度的變革。農業的家庭經營之所以比集體經營有效率，不僅在于家庭經營制度與農業產業特性具有天然的契合性，而且更在于我國農業集體統一的經營制度轉變為家庭承包的經營制度背后的產權制度變革效率。產權制度是制度的一種類型，是與物有關的人與人的權利關系，產權是個權利束，并且具有可分性，主要包括對物的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等。有效的產權制度應該對行為主體具有激勵與約束的功能，從改革開放以來我國農村土地產權制度的變革看，保持農村土地產權集體所有不變條件下的農業家庭承包經營制度的引入，實質上使得原先集于集體組織一身的土地產權束實現了分離，不僅實現了土地所有權和使用權從“兩權合一”到“兩權分離”的變革，而且還使農民在擁有承包土地使用權或經營權的同時，獲得了相應的收益權和處置權，并且，這種權利還被政策法律賦予是“不能隨意被剝奪”，要保持“長期不變”直至“長久不變”的權力，這就使農民對這種制度獲得了相對穩定的預期。很顯然，這樣的土地產權制度安排與家庭經營制度的結合，無疑對土地承包農戶從事農業，增加農產品市場供給會產生極大的激勵，尤其在農產品市場供給相對短缺的賣方市場環境下，這種制度安排的效率幾乎可以發揮到極致。
隨著上世紀八十年我國農村工業化的興起和城鎮化的發展，大量的農業勞動力進入非農產業就業。在這一過程中，轉移勞動力面臨著就業選擇和如何處置土地承包經營權的問題，辦法主要是兩個，一是選擇兼業化經營，也就是通過家庭勞動力的內部分工，整個家庭既從事非農產業，又兼顧農業經營。二是流轉土地經營權，也就是將土地承包經營權進行再分解為承包權和經營權這兩種權利，農戶保留自己的土地承包權，然后通過一定的機制與方式，把土地經營權流轉給那些愿意從事農業的經營主體。農戶土地經營權的流轉使我國農村土地的“兩權分離”變成了“三權分置”，即所有權歸集體，承包權歸農戶，經營權歸農業經營者，并且可以進行市場化交易。農村土地產權從“兩權分離”到“三權分置”的演化，是我國農村土地產權制度的又一創新，它意味著農民不僅擁有“長久不變”的土地承包經營權，而且還擁有其土地經營權（或使用權）的市場出讓權或處置權。
二、“三權分置”與“長久不變”的理論與現實價值
我國農村土地產權從“兩權合一”到“兩權分離”，再到“三權分置”的演化，具有重要的理論意義和現實價值。從理論角度看，這種演化表明了公有產權也可以有多種組合方式和表達形式，產權的可分性具有極大的運用空間，產權制度與具體的安排，對人類社會發展具有普遍的價值和實踐適用性，能為探索、完善和建立中國特色社會主義制度提供理論支撐和現實選項。我國農村土地產權從“兩權合一”到“兩權分離”，再到“三權分置”的變革過程，不僅可以拓寬人們對農村集體所有制和集體產權制度的認識視野，而且也為我國農村集體公有制的有效實現找到了可行的路徑。從現實價值看，這種演化不僅沒有改變農村土地社區集體所有的本質屬性，而且還有助于農戶承包土地配置效率的提高和農戶土地承包權益的有效實現，同時，這種演化還有助于我國農村勞動力的分工分業深化，有助于土地、勞動力這一基本生產要素的空間配置優化，為現代農業三大體系，即產業體系、生產體系、經營體系的建構，為農業一二三產業的融合發展、多功能發展、多類型規模經營、多元化服務形成以及各類農業經營主體、產業組織和經營方式的空間融合、集聚發展和聯合發展，提供要素支撐和空間保障，促進工業化、城鎮化和農業現代化的協調發展。
黨的十九大報告在加快完善社會主義市場經濟體制的闡述中，明確“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點”，這對農村土地而言，意味著土地產權制度的完善和土地作為基本生產要素的市場化配置，必將成為農村土地制度進一步深化改革的重點。深化改革的重點將是如何進一步鞏固和完善農村基本經營制度，完善土地產權“三權”分置制度和保持土地承包關系穩定并長久不變，換言之，就是要在土地產權“三權分置”和土地承包關系“長久不變”的農村土地制度架構下，通過理論創新、改革配套和政策協同，賦予中國農村土地產權“三權分置”和土地承包權“長久不變”更為科學的制度內涵、更為完善的法律保障、更為有效的發展空間，使農村土地真正成為廣大農民的財產權益，集體經濟的制度基礎和中國特色社會主義市場經濟的基本生產要素。
三、“三權分置”與“長久不變”制度架構下的政策協同
鞏固和完善我國土地產權“三權分置”和土地承包關系“長久不變”的制度安排，不僅需要理論創新和改革配套，而且需要政策協同，以優化“三權分置”中集體所有權與農戶承包權的關系；處理好土地承包經營權流轉與有償退出的關系；土地承包關系長久不變與農戶承包土地微調的關系，以及探索農民權益身份化向契約化轉變的路徑，等等。在我國農村土地產權“三權分置”和土地承包關系“長久不變”的制度架構下，尤其需通過政策協同，進一步處理好土地承包關系“長久不變”下的土地產權“三權分置”的關系。處理好“三權分置”的關系，不僅應明確土地集體所有權，穩定土地農戶長久承包權，搞活土地經營使用權，而且需要進一步處理好土地集體所有權和農戶承包權的權益關系。為此，為了充分體現農戶對土地的承包經營權益，同時又體現集體對土地的所有權權益，可以考慮和探索引入集體土地混合擁有的思路，即集體和農戶共同擁有集體土地，集體通過所有權體現這種擁有權，農戶通過承包權體現這種擁有權，農戶不僅可以有償轉讓自己承包土地的經營權，而且也可以有償轉讓自己的土地承包權，即有償轉讓自己的土地擁有權，但這種轉讓的收益必須與集體作一定的切割，以體現集體對土地的所有權權益。集體不應僅僅就是形式上的農村土地所有者，而應在農戶承包土地的有效利用，用途管制、托管經營、流轉交易，有償退出、風險管理、抵押融資、股份化經營等方面發揮所有者的作用，如建立相關規制與平臺、提供相關代理與中介、開展相關咨詢與服務等。此外，完善土地產權的“三權分置”關系還應從農村發展的實際出發，因村制宜，政策協同、分類推進。對于具備相關條件的農村區域，如城鄉一體社保體系已經建立，農業勞動力轉移已經充分，社區公共服務能力已經具備、村集體股份合作經濟改革已經到位的地區，可以進一步推進有助于鄉村治理體系完善的經社分離或股社分離運行的改革；推進有助于產權市場化的農民身份化權益向契約化權益轉變的改革；推進有助于兼顧公平與效率關系的農戶承包土地微調與固化、由確地轉向確股的改革，以進一步完善農戶土地承包經營權的權益結構和流轉體系，激活市場化交易，同時，建立和完善土地所有者--集體與土地承包者--農戶在土地使用與權益交易過程中的權責利配置機制，進一步探索農戶土地承包權有償退出和轉讓的政策機制、制度安排和實現路徑。
總之，中國農村土地制度的變革歷程表明，理論和實踐相結合基礎上的制度創新和循序推進，符合中國的國情和發展，是中國特色社會主義在實踐中的生動體現。在農村土地產權“三權分置”和土地承包關系“長久不變”的中國農村土地制度框架下，還需不斷創新現代產權理論及其政策協同機制，以進一步探索我國農村集體經濟公有制的有效實現形式，并且不斷完善這一制度體系，尤其是完善和深化土地產權“三權分置”中集體所有權和農戶承包權的關系，使集體的土地所有權在法律明確的基礎上體現更具體和能動的所有權權屬，使農戶的土地承包權在長久穩定和不變的基礎上擁有更具體和更多樣的權能，使土地的經營權在市場化搞活的基礎上實現更優化的配置。與此同時，還應加快推進相關體系與制度的配套、改革深化和政策協同，如：建立與完善城鄉并軌、城鄉一體的社保制度；加快推進新型城鎮化進程中的農業轉移人口的市民化；有序推進農村社區集體經濟的股份合作制改革和經社分離或股社分離的改革；適時啟動農民權益身份化向契約化轉變的改革；同步推進農村宅基地制度和農民房產制度的改革等。
中國鄉村發現網轉自:《改革》雜志2017年第10期(此為原稿，發表時有修訂)
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