從全球來看, 雖然食物安全總體上得到改善, 但目前和未來全球食物安全問題還相當嚴峻。根據(jù)FAO估計, 在2010年全球仍然有9.25億人口處于嚴重營養(yǎng)不良, 不同區(qū)域和國家的食物安全問題差異顯著, 食物安全問題主要是發(fā)展中國家的問題。改革開放三十多年來, 雖然我國食物的安全保障得到顯著改善, 農(nóng)村貧困人口比例也從改革初期的80%以上下降到現(xiàn)在的10%左右, 然而, 近年來食物需求的持續(xù)增長和生產(chǎn)成本上升及資源約束已使中國食物安全保障出現(xiàn)轉(zhuǎn)折, 食物總體供需難以平衡的局面也開始呈現(xiàn)。中國的糧食自給率已于2008年的95%下降到2012年不足88%, 其他主要農(nóng)產(chǎn)品的進口也呈現(xiàn)增長趨勢。
因為食物需求增長是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果, 所以保障食物安全的根本途徑要靠食物供給, 即生產(chǎn)和市場。而食物生產(chǎn)和市場幾乎涉及到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和政策的所有領域。在人多地少的中國, 如何在促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的同時保障食物安全, 更是引起國內(nèi)外的廣泛關注。縱觀國際發(fā)展戰(zhàn)略與政策的變化趨勢、中國國情變化和國家相關政策的演變以及學術研究的動向, 國內(nèi)外對保障食物安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的研究主要集中在以下6個方面。
(1) 農(nóng)地制度和生產(chǎn)組織創(chuàng)新
農(nóng)地制度創(chuàng)新始終是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主旋律之一。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的農(nóng)村土地制度改革極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率, 為1980年代中期以來開展的各項改革奠定了基礎。為解決日益突出的小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營同農(nóng)民收入增長和食品安全的矛盾, 中央明確提出, 完善農(nóng)地制度, 執(zhí)行耕地集體產(chǎn)權、農(nóng)民承包權和經(jīng)營權的“三權分離”, 引導和規(guī)范土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn), 發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 堅持以糧食和農(nóng)業(yè)為主, 避免“非糧化”, 堅決禁止耕地“非農(nóng)化”。以上政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的影響是政府和學術界關注的問題。農(nóng)地制度和生產(chǎn)組織創(chuàng)新重點研究內(nèi)容包括:圍繞農(nóng)地制度、農(nóng)地“三權分離”的實施、土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范以及發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等相關政策的研究;厘清各項政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全和農(nóng)民收入的影響機理和途徑;分析“三權分離”對土地流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響;揭示各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織模式的演變和影響因素, 定量分析農(nóng)地制度創(chuàng)新和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對耕地生產(chǎn)力、勞動生產(chǎn)力、經(jīng)濟效益、總要素生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構和糧食安全的影響;提出農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的創(chuàng)新模式, 為國家制定相關政策提供科學依據(jù)。
(2) 農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術進步
盡管技術進步是促進糧食和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的主要源泉已經(jīng)成為世界各國的共識, 但不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家近年來主要作物單產(chǎn)增幅都出現(xiàn)了下滑的趨勢, 全球農(nóng)業(yè)技術進步面臨諸多挑戰(zhàn)。科技進步也是過去和未來我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長和保障糧食安全的主要驅(qū)動力。1980年代中期以來中國糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的全要素生產(chǎn)率年均增長率之所以能夠保持在3%左右, 其主要貢獻來自技術進步。然而, 我國農(nóng)業(yè)科技在取得了一系列成就的同時, 作為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的源頭, 農(nóng)業(yè)科技體系也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。新時期的研究重點包括:理清中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系面臨的機遇和挑戰(zhàn);系統(tǒng)分析農(nóng)業(yè)科技在保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用;從理論和實證分析國家公共部門與企業(yè)科技的相輔相成關系和如何建立國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系;深入探討國家農(nóng)業(yè)科研和技術推廣的管理體制、激勵機制、投入機制和具體政策措施, 提出適合中國國情的農(nóng)業(yè)科研和技術推廣的科技創(chuàng)新體系以及相關的制度和政策保障措施, 促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升和保障國家的糧食安全。
(3) 農(nóng)產(chǎn)品市場改革和貿(mào)易
完善農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成機制是國家糧食安全保障體系和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要組成部分。從政策分析上看, 主要是分析政府對市場的各種干預及其對市場價格的扭曲和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的影響, 這些干預包括政府補貼、市場購銷、價格管制、儲備調(diào)控和貿(mào)易政策等。從中長期價格預測分析看, 主要是基于農(nóng)產(chǎn)品供需變化所做的模擬分析。近年來, 一些非傳統(tǒng)因素對農(nóng)產(chǎn)品價格造成的影響也引起了學術界的高度關注, 比如, 生物質(zhì)能源、市場投機、氣候變化、儲備政策等。國際社會出現(xiàn)的另一新動向是如何建立全球應對糧食危機的風險治理機制。隨著生物能源發(fā)展導致的全球糧價上升和波動、國際投機資本的介入和炒作、以及全球氣候變化所導致的極端氣候事件頻發(fā)等, 加強全球和區(qū)域間的信息溝通和合作, 建立區(qū)域甚至全球性的食物風險治理機制, 對提振國際市場信心, 促進全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和保障全球糧食安全都極為重要。這個領域的重點研究內(nèi)容包括:從理論上分析新時期主要農(nóng)產(chǎn)品市場價格的形成機制;從實證上分析農(nóng)產(chǎn)品價格在國內(nèi)不同區(qū)域的空間傳導機制以及農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外市場價格的傳導機制;揭示主要食品市場價格的變動特征、趨勢和波動規(guī)律;科學評估國家干預市場的主要政策和措施 (如農(nóng)業(yè)補貼、糧食最低收購價、主要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策、農(nóng)產(chǎn)品目標價格政策、農(nóng)產(chǎn)品進出口政策干預等) 對農(nóng)產(chǎn)品價格、貿(mào)易、糧食安全、農(nóng)民收入、社會公平、財政負擔等的影響;開展糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品市場價格和貿(mào)易的模擬與預測研究, 提出統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個市場保障國家食物安全的政策建議。
(4) 農(nóng)業(yè)水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)保障
農(nóng)業(yè)自然資源日益短缺與生態(tài)環(huán)境退化威脅著糧食安全和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。日益嚴峻的水資源短缺問題已引起全球的關注。在新時期如何針對不同區(qū)域的特點實施有效的節(jié)水策略并保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展仍然需要開展以下一系列研究。
在水資源領域:理清在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和氣候變化的背景下, 我國不同區(qū)域水資源的供求狀況及其對食物安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響;明確如何通過改革產(chǎn)權制度、創(chuàng)新管理體制與機制來確保農(nóng)田水利工程的良性運行;理清適用于不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術及影響其采用的限制因素與相關的政策措施;探討總量控制和定額管理等調(diào)控措施的實施現(xiàn)狀、效果及主要影響因素;探討市場機制 (如水價、水權及水市場等) 和政策手段 (如財政補貼) 在構建長效節(jié)水機制中的作用。
在耕地領域:深入分析耕地資源的可持續(xù)利用和堅守18億畝耕地紅線的制度保障和主要政策措施;科學評估我國農(nóng)田生產(chǎn)力的分布及其動態(tài)變化, 準確核定土地生產(chǎn)力的影子價格, 優(yōu)化配置土地等農(nóng)業(yè)資源;探討提高農(nóng)田生產(chǎn)力等藏糧于土的策略, 提出因地制宜、因時而異、保障糧食安全的區(qū)域農(nóng)村土地利用與管理政策。
在生態(tài)領域:探討農(nóng)業(yè)生態(tài)與糧食安全的相互關系及影響機理, 評估農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務的經(jīng)濟價值及其對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響;綜合評價主要生態(tài)與環(huán)境保護政策對生態(tài)和糧食生產(chǎn)的影響, 提出適合我國國情的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護和補償機制;分析草地退化的社會經(jīng)濟影響因素, 探討在保障草地生態(tài)安全的前提下如何發(fā)展牧區(qū)草牧業(yè);分析農(nóng)區(qū)草業(yè)發(fā)展在新時期農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整和保障食物安全的戰(zhàn)略地位和政策保障;在以上研究的基礎上, 為我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供科學依據(jù)和決策參考。
(5) 家庭食物安全和營養(yǎng)保障
家庭食物安全是國際社會長期關注的問題, 但近年來營養(yǎng)保障成為食物安全的不可或缺的主題。家庭貧困和營養(yǎng)知識缺乏等是導致家庭食物安全問題和營養(yǎng)不良的最重要風險因素, 而營養(yǎng)不良反過來對家庭的健康、教育和收入形成負面影響。國際組織和國際學者的許多研究都證明了這一結(jié)論。我國經(jīng)過30多年的快速發(fā)展, 雖然人民的生活水平有顯著提高, 但營養(yǎng)不良人口和微量營養(yǎng)素缺乏現(xiàn)象依然普遍, 貧困農(nóng)村地區(qū)尤為突出。這些問題得不到很好解決在很大程度上影響家庭食物安全保障, 不利于貧困問題的有效解決。這領域的重點研究內(nèi)容包括:研究家庭與個人食物不安全的主要特征和變動趨勢;分析影響家庭與個人食物安全的內(nèi)因和外因;理清營養(yǎng)不良人口的分布、主要特征和變動趨勢;探討產(chǎn)生城鄉(xiāng)居民 (特別是貧困農(nóng)村居民) 營養(yǎng)不良的主要原因、途徑和作用機理;科學評估相關措施和政策干預對改善營養(yǎng)的影響和對策, 特別是貧困地區(qū)兒童及孕婦營養(yǎng)干預措施;提出改善家庭與個人食物安全和營養(yǎng)的可行方案和具體政策措施。
(6) 農(nóng)村公共物品提供的政策保障
農(nóng)村公共物品提供是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基礎。同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密相關的農(nóng)村公共物品涉及鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、技術推廣、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境與生態(tài)、生產(chǎn)市場設施和農(nóng)產(chǎn)品信息等諸多領域, 國際經(jīng)驗表明, 這些公共物品的提供對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和脫貧具有重要的作用。我國政府對農(nóng)村教育和醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村公共物品的提供高度重視, 但投入機制和結(jié)構還有待改善。過去十多年, 雖然我國在提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共物品提供上取到了顯著進展, 但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共物品提供仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。尚有許多問題亟待研究, 例如要理清農(nóng)業(yè)與農(nóng)村公共物品提供在解決“三農(nóng)”問題中的地位和作用;實證分析鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、技術推廣、市場設施、農(nóng)產(chǎn)品信息等農(nóng)村公共物品提供對糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以及農(nóng)民增收與脫貧的影響;深入探討農(nóng)業(yè)與農(nóng)村公共物品提供的財政統(tǒng)籌投入機制和投入結(jié)構的優(yōu)化措施;科學評估政府農(nóng)村扶貧、公共教育、公共衛(wèi)生等政策的效應, 探討不同類型的公共政策與干預措施對農(nóng)民增收、農(nóng)村減貧、人力資本、營養(yǎng)健康等的影響, 提出農(nóng)業(yè)與農(nóng)村公共物品有效提供的制度和政策保障。
未來全球食物供需平衡可能面臨更大挑戰(zhàn)。隨著全球人口的增長和發(fā)展中國家收入的提高, 食物需求將持續(xù)增長, 根據(jù)FAO預測, 到2010-2050年全球食物生產(chǎn)還須增長70%才能滿足未來食物需求的增長。但由于全球糧食單產(chǎn)增產(chǎn)減速、耕地面積擴大潛力不足, 城市化建設過程中對土地、水資源、資金和勞動力的占用, 未來農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增長速度將趨于下降。同時, 以糧食為原料的生物質(zhì)燃料的迅速發(fā)展, 生物能源發(fā)展與食物生產(chǎn)將爭奪資源。此外, 氣候變化所導致的極端天氣頻發(fā)也增加糧食供給的不確定性, 甚至在短期威脅到全球的糧食安全。全球糧食價格變動和上升進一步威脅食物安全。
在全球食物供需平衡面臨挑戰(zhàn)的背景下, 保障中國食物安全將面臨更大的挑戰(zhàn)。隨著勞動力和土地成本的提高, 中國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本 (或“地板”) 上升將進入新階段, 農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力將逐漸下降。同時糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價格逐漸逼近“天花板” (到岸價+配額外關稅) , 威脅著國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)民利益。根據(jù)最近的預測, 如果沒有重大的農(nóng)業(yè)科技突破, 到2030年中國糧食的自給率將下降到85%以下, 糧棉油糖肉奶供需缺口都將顯著擴大。
面對以上挑戰(zhàn), 需要進一步深入研究中國進入農(nóng)產(chǎn)品“供需難以平衡和結(jié)構明顯短缺”新常態(tài)的特征、持續(xù)時期和潛在的風險;系統(tǒng)分析未來“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的理論依據(jù)和政策保障體系;科學評估減少食物損失和浪費的空間及其在保障未來食物安全中的作用;科學預測主要區(qū)域貿(mào)易自由化進程和我國“一帶一路”倡議實施對中國及全球未來食物安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展和資源利用的影響;深入探討建立全球、區(qū)域和國家應對全球糧食危機的風險治理機制以及中國在其風險治理系統(tǒng)中的作用;建立宏觀食物安全評價指標體系、價格預測與預警系統(tǒng)、中國與世界主要國家的農(nóng)產(chǎn)品市場均衡模型, 為國家食物安全研究提供分析工具;適時提出應對國內(nèi)外糧食危機的主要預案和政策措施。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《科學觀察》2019.14
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