農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革并不是新鮮事。改革開放以來，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離；推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度；推行股份合作制改革，把集體資產(chǎn)折股量化到集體成員，實(shí)行按股分紅；推行集體林權(quán)制度改革，把林木所有權(quán)和林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到戶；一些地方還實(shí)行了小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革。但這并不意味著我們對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)識(shí)有多么深刻。
推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要回答三個(gè)關(guān)鍵問題
改革越往前走，需要回答的理論、法律、政策、實(shí)踐問題越是復(fù)雜。其中，最為關(guān)鍵的是三個(gè)問題。
第一，集體產(chǎn)權(quán)歸誰所有。根據(jù)《憲法》第六條規(guī)定，集體所有制是我國(guó)兩大公有制形式之一。但長(zhǎng)期以來關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)歸誰所有、集體所有權(quán)的權(quán)利主體究竟是誰，一直沒有一個(gè)明確、統(tǒng)一的說法。《憲法》第六條使用的是 “勞動(dòng)群眾集體所有”，《民法通則》第七十四條使用的是“勞動(dòng)群眾集體所有”、“村農(nóng)民集體所有”和“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，《土地管理法》第八條使用的是“農(nóng)民集體所有”，《物權(quán)法》第五十九條使用的是“成員集體所有”。由此可見，在集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體上，按時(shí)間順序，先后有“勞動(dòng)群眾集體所有”、“村農(nóng)民集體所有”、“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”和“成員集體所有”等四種不同表述。我們主張沿著《物權(quán)法》的思路界定集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體，明確規(guī)定集體產(chǎn)權(quán)屬于成員集體所有，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)所有，更不是村干部所有。
第二，集體產(chǎn)權(quán)歸誰支配。由誰代表“成員集體”來支配集體產(chǎn)權(quán)、集體所有權(quán)的行使主體是誰，也是長(zhǎng)期以來沒有厘清的一個(gè)關(guān)鍵問題。根據(jù)《民法通則》第七十四條、《土地管理法》第十條、《農(nóng)村土地承包法》第十二條和《物權(quán)法》第六十條的規(guī)定，村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)（村民小組）都可以經(jīng)營(yíng)、管理土地等集體資產(chǎn)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定，由村民委員會(huì)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。我們認(rèn)為，盡管集體成員與自治成員的成員權(quán)取得方式有本質(zhì)區(qū)別，但在農(nóng)村人口不流動(dòng)的情形下，是由村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織還是由村民委員會(huì)（村民小組）支配集體資產(chǎn)，并沒有本質(zhì)區(qū)別。隨著農(nóng)村人口流動(dòng)現(xiàn)象增多，一些地方，特別是城郊農(nóng)村，集體成員與自治成員的重合度逐步下降，繼續(xù)由村民委員會(huì)行使集體資產(chǎn)的支配權(quán)，容易導(dǎo)致對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯。在這些地方，有必要盡快建立集體經(jīng)濟(jì)組織，由其代表“成員集體”行使對(duì)集體資產(chǎn)的支配權(quán)利。
第三，集體產(chǎn)權(quán)歸誰用益。成員權(quán)制度是農(nóng)村集體所有制區(qū)別于全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制的重要方面，也是農(nóng)村集體所有制區(qū)別于共有、合有、總有等團(tuán)體所有制的重要方面。進(jìn)一步健全成員權(quán)制度，明確界定什么人有權(quán)成為集體成員、集體成員具有什么權(quán)利，是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最基礎(chǔ)、最重要的一項(xiàng)工作，也是最容易引起糾紛的一項(xiàng)工作。雖然《物權(quán)法》已經(jīng)有成員權(quán)制度的萌芽，但成員權(quán)的內(nèi)涵需要具體化，“成員集體所有”的法律性質(zhì)和內(nèi)涵需要進(jìn)一步明確，成員資格認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)需要作出法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利與村民自治權(quán)利的關(guān)系有待厘清。一些地方提出，集體資產(chǎn)股份應(yīng)“量化到人、確權(quán)到戶”，以家庭為單位實(shí)行股權(quán)固化和“增人不增股、減人不減股”，這種做法的利弊究竟如何權(quán)衡？實(shí)行土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和 “生不增、死不減”，特別是一旦外部人員通過行使抵押權(quán)、繼承權(quán)等途徑獲得原先只有集體成員才能取得的宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)，將對(duì)成員權(quán)制度、進(jìn)而對(duì)農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村社會(huì)治理體制帶來怎樣的影響？這些問題都需要回答清楚。
推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要采取差異化戰(zhàn)略
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，涉及經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)的方方面面，涉及不同主體的利益訴求，問題十分復(fù)雜。不能齊步走、一刀切，必須區(qū)別不同情況分類推進(jìn)。
第一，國(guó)家、集體、成員利益統(tǒng)籌兼顧。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是要在國(guó)家、集體與成員之間合理分割集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。在國(guó)家與集體之間，重點(diǎn)是按照規(guī)劃和用途管制的要求，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的權(quán)能；改革征地制度，縮小征地范圍，賦予農(nóng)村集體更大的土地發(fā)展權(quán)。在集體與成員之間，重點(diǎn)是賦予成員對(duì)承包地更完整的權(quán)能、對(duì)集體資產(chǎn)股份更大的權(quán)能、對(duì)宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)更充分的權(quán)能。推進(jìn)這些領(lǐng)域的確權(quán)賦能，涉及國(guó)家、集體、農(nóng)民之間利益關(guān)系的深刻調(diào)整。比如，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的增值收益，如何在國(guó)家與集體之間分配，需要有各方能夠接受的解決方案。又如，實(shí)行承包地“三權(quán)分置”后，所有權(quán)如何體現(xiàn)、承包權(quán)如何穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)權(quán)如何放活，需要清晰界定各自的權(quán)利邊界。再如，在宅基地長(zhǎng)期持有和住房流轉(zhuǎn)交易中，集體所有權(quán)如何體現(xiàn)，也需要有個(gè)說法。
第二，資源性、公益性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分類推進(jìn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)類型多樣，包括土地等資源性資產(chǎn)、學(xué)校等公益性資產(chǎn)、廠房等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。各類集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展不一、要求各異，必須分類推進(jìn)。由于土地不能實(shí)行私人所有，各類集體土地的產(chǎn)權(quán)制度改革重在尋找更有效的集體所有制實(shí)現(xiàn)形式，在國(guó)家、集體、成員之間重新分割占有、使用、收益、處分權(quán)能。對(duì)公益性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于降低運(yùn)行成本、提高服務(wù)效能的管理模式。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的可變現(xiàn)、可分割、可交易性更高，可以實(shí)行靈活多樣的改制模式，對(duì)物業(yè)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等以租賃經(jīng)營(yíng)為主、收益穩(wěn)定而透明的集體資產(chǎn)，可實(shí)行股份合作制改革，在維持集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與明晰成員權(quán)利之間達(dá)成新的平衡；對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)等現(xiàn)金資產(chǎn)，可以直接分配給集體成員。
第三，一般農(nóng)區(qū)、城郊地區(qū)、城市化地區(qū)各有側(cè)重。各地農(nóng)村發(fā)展不平衡，有些地方除土地外沒有其他集體資產(chǎn)、土地增值空間很小，有些地方經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較多、土地增值潛力較大，必須因地制宜推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一般農(nóng)區(qū)主要是對(duì)各類土地資產(chǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立集體成員認(rèn)定制度。城郊地區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)較重，既要對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資、折股量化到人，也要對(duì)各類土地資產(chǎn)進(jìn)行改革，而且土地產(chǎn)權(quán)制度改革的側(cè)重點(diǎn)也有別于一般農(nóng)區(qū)。在土地已全部城市化、集體成員已全部市民化、社區(qū)公共產(chǎn)品已全部由政府承擔(dān)，集體成員對(duì)集體資產(chǎn)管理意見較大、問題較多的城市化地區(qū)，集體所有制的存在邏輯不復(fù)存在，改革的尺度可以更大些。
今后幾年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
根據(jù)2016年中央一號(hào)文件精神，今后幾年需要抓準(zhǔn)、抓緊、抓好以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：
一是確權(quán)登記頒證。這是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。因?yàn)槎唐趦?nèi)需要付出較多人力財(cái)力，而大多數(shù)人眼前難以從中受益，一些地方缺乏開展這項(xiàng)工作的積極性。必須看到，付出是短期、一次性的，收益是長(zhǎng)期、漸進(jìn)的。要按照到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證的要求，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)，明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，探索對(duì)通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證。加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是推進(jìn)股份合作制改革，將其折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)存在遺留問題的地方，要嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到相應(yīng)的組、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員集體行使所有權(quán)。
二是探索還權(quán)賦能。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，國(guó)家對(duì)集體產(chǎn)權(quán)賦能不足、集體與成員權(quán)利邊界模糊不清，是目前我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度存在的突出問題。要按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》精神，積極探索還權(quán)賦能改革。在承包地方面，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，盡快明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定，研究制定穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的指導(dǎo)意見；依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，搞好232個(gè)縣（市、區(qū)）承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。
在宅基地方面，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制；搞好59個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面，要按照同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的原則，為符合規(guī)劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開辟通道，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益，抓緊出臺(tái)土地增值收益調(diào)節(jié)金征管辦法。在農(nóng)村土地征收方面，重點(diǎn)是縮小征收范圍，規(guī)范征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。在集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出和抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。
此外，還可探索將財(cái)政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，通過股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長(zhǎng)期分享資產(chǎn)收益。
三是規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。在確權(quán)、賦能的基礎(chǔ)上，發(fā)育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易，是提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率、彰顯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的必然要求。鑒于還權(quán)賦能是一個(gè)漸進(jìn)的過程，有些僅限于試點(diǎn)地區(qū)，因此流轉(zhuǎn)交易要遵從必要的約束。如對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)；農(nóng)民獲得的集體資產(chǎn)股權(quán)，現(xiàn)階段流轉(zhuǎn)交易的受讓人也要限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。同時(shí)，需要注意的是，適應(yīng)農(nóng)村人口流動(dòng)需要，逐步增強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性也是大勢(shì)所趨。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”、“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)”。黨的十八屆五中全會(huì)《建議》明確要求，“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。2016年中央一號(hào)文件也提出，“完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，將指標(biāo)交易收益用于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件”、“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的指標(biāo)，按照誰投入、誰受益的原則返還指標(biāo)交易收益”。落實(shí)這些改革舉措，需要盡快明確農(nóng)民退出的這些成員權(quán)利由誰承接，如何保障指標(biāo)交易收益真正惠及集體成員。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及廣大農(nóng)民切身利益，涉及一系列法律法規(guī)的修訂，必須穩(wěn)妥推進(jìn)、試點(diǎn)先行、依法改革。為調(diào)動(dòng)基層改革積極性，應(yīng)盡快制定促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收優(yōu)惠政策。
（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國(guó)研網(wǎng)
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