——安徽省旌德縣股改實踐
農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營和城市國有企業(yè)改制，使農(nóng)村除承包地之外的集體資產(chǎn)成為計劃經(jīng)濟時代殘存的最后一塊“大鍋飯”領(lǐng)地。如何運用社會主義市場經(jīng)濟原理打破這個“大鍋飯”，讓集體資產(chǎn)迸發(fā)活力，具有市場精神，安徽旌德縣做了一些有益的探索。
旌德縣位于皖南國際文化旅游示范區(qū)核心區(qū)，總面積904.8平方公里，總?cè)丝?5萬人，轄9鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，61個行政村，7個社區(qū)。2003年全縣行政區(qū)劃調(diào)整前有123個村，1267個組，調(diào)整后有68個村(居)，1165個組，目前村組資產(chǎn)合計2.32億元，其中有經(jīng)營性資產(chǎn)的村55個。一年來，他們針對村集體資產(chǎn)歸屬不清、權(quán)能不明、管理不當而導致的資源閑置、滋生腐敗、引發(fā)民怨等問題，通過“重構(gòu)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新經(jīng)營、激發(fā)活力”的制度設計，徹底攻取了村集體經(jīng)濟“大鍋飯”這塊領(lǐng)地。
重構(gòu)產(chǎn)權(quán)
一是清產(chǎn)核資。每個村成立由鎮(zhèn)三資中心、村“兩委”、村民監(jiān)督委員會和村民代表組成的清產(chǎn)核資小組，逐項盤清村集體資產(chǎn)，并向村民公示。嚴守習近平總書記視察安徽時要求的“四個不能”底線，不涉及已確權(quán)到戶的土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，不改變耕地用途，不因發(fā)展多種經(jīng)營影響糧食生產(chǎn)能力，更不損害農(nóng)民利益，已經(jīng)分到戶和分到村民組、自然村的資產(chǎn)，不納入清產(chǎn)核資范圍，確保公平公正、保障群眾利益。二是成員界定。按照省農(nóng)委下發(fā)的實施方案和業(yè)務指導，因地制宜、充分尊重鄉(xiāng)風民俗和村民自治，采取一村一策，如針對外嫁女問題，有的村合理設置時間節(jié)點，以時間節(jié)點前戶籍人口為準，有的村以原始戶籍所在地為準。只要不違反法律法規(guī)規(guī)定，經(jīng)合法程序通過的方案都堅決支持。三是折股到人。在清產(chǎn)核資和成員界定的基礎(chǔ)上，將集體資產(chǎn)折股量化到人。有的村人口較少、人口流動少、戶籍制度較為完善，絕大多數(shù)群眾同意按照戶籍人口數(shù)設置單一人口股;有的村人口較多、流動量大，加之涉及并村、并組等多種因素，采取農(nóng)齡股或“農(nóng)齡股+人口股”等方式設置股份。根據(jù)村民自治原則，只要表決程序到位，都尊重群眾自己的意見。四是成立主體。在對所有市場主體類型進行對比后，旌德縣決定所有集體經(jīng)濟組織采取公司制。我國《公司法》規(guī)定，有限公司的股東人數(shù)在2~50人之間。如果按村民或者戶數(shù)入股成立集體資產(chǎn)有限公司，村內(nèi)龐大的股東數(shù)設定將違背《公司法》。旌德縣的具體做法是：在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，以戶為單位分發(fā)股權(quán)，量化到個人。再以自然村或村民組為單位成立專業(yè)合作社，村民以量化到人的股權(quán)出資，成為合作社股東，合作社成為村民實現(xiàn)股權(quán)的法人主體，實行“生不增、死不減”股權(quán)終身不變的管理方式。依照《公司法》各個合作社作為股東共同發(fā)起成立集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，作為母公司。為防止走過去"大鍋飯"的老路，縣里要求母公司不得獨立經(jīng)營，只能以擁有的集體資產(chǎn)入股成立子公司，由子公司獨立經(jīng)營，且母公司只能參股，不得控股，主要職責是負責監(jiān)督子公司的運營。母公司作為集體產(chǎn)權(quán)承載主體，具體體現(xiàn)了社會主義公有制特征。子公司作為經(jīng)營主體，按市場規(guī)律獨立運營，充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的法則。這一制度設計靈活運用了《公司法》+《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，充分體現(xiàn)了“股份+合作”，且完全符合現(xiàn)有法律，既沒“搶跑”，也不“越位”，是公有制背景下農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟原理的直接體現(xiàn)，它使得所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，財產(chǎn)權(quán)與收益權(quán)分離，“運動員”與“裁判員”分離，從而使社會主義的公平原則與市場經(jīng)濟的效率原則得以高度統(tǒng)一。
目前，全國各地的集體資產(chǎn)經(jīng)營管理公司大體有兩種形式，一種是按公司法要求登記股民，其余村民作為附加，但一旦出現(xiàn)風險，法律保護不了附加者。二是靠省一級出臺地方政策明確主體地位，如上海、浙江，這只是“地方糧票”。旌德的做法既合理規(guī)避了公司法，也不需要“地方糧票”，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的第三條道路，且化繁為簡，操作方便，易于復制，具有普適性，極具推廣價值。
創(chuàng)新經(jīng)營
旌德縣以公司制為基礎(chǔ)，創(chuàng)新出“母公司+子公司”的雙層結(jié)構(gòu)經(jīng)營模式。村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司作為母公司，通過招商、吸收能人、扶持雙創(chuàng)等方式，引進民營主體，由母公司和民營資本共同注冊成立子公司。為了保障集體穩(wěn)定收益，母公司與子公司簽訂收益分成協(xié)議，按照“保底收益+按股分紅”的方式進行利益分配。這樣既使集體資產(chǎn)保值增值有了保障，又使鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新有了支撐平臺，更使資源開發(fā)有本可依，充滿活力。
母公司作為集體產(chǎn)權(quán)承載主體，具體體現(xiàn)了社會主義公有制特征，代表的是“公平”;子公司作為經(jīng)營主體，按市場規(guī)律獨立運營，充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的法則，代表的是“效率”。這一“母公司+子公司”“社會主義+市場經(jīng)濟”“公平+效率”的制度設計是公有制背景下農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟原理的直接體現(xiàn)。
最具有代表性的是如旌德縣三溪鎮(zhèn)三溪社區(qū)，體現(xiàn)了當前旌德縣產(chǎn)權(quán)改革的多種經(jīng)營模式。三溪社區(qū)以清產(chǎn)核資后的所有集體資產(chǎn)確股到人后，同步成立股份經(jīng)濟合作社;再以合作社為股東，成立旌德三圓生態(tài)農(nóng)林經(jīng)濟發(fā)展有限公司。三圓公司以母公司的身份裂變子公司：一是以道路等基礎(chǔ)設施使用權(quán)入股，由自然人控股成立生態(tài)農(nóng)業(yè)公司，流轉(zhuǎn)村民閑置旱地發(fā)展體驗式鄉(xiāng)村旅游，生態(tài)農(nóng)業(yè)公司每年上交村集體至少3萬元;二是引入自然人入股，村集體以原有保潔設施等固定資產(chǎn)或者資金入股，共同成立物業(yè)管理等公司，每年上交給村集體固定收益;三是以一定年限的林地使用權(quán)入股，引進外地企業(yè)，3年后村集體保底收入每年遞增。
對于無集體經(jīng)營性資產(chǎn)的村，旌德縣設立了扶持集體經(jīng)濟發(fā)展基金，為集體經(jīng)濟空白村的股份合作制改革注入“源頭活水”。例如俞村鎮(zhèn)橋埠村以縣扶持基金30萬元作為入股基金引進客商共建加油站，客商不需貸款，不需求人即獲得了經(jīng)營資金，項目一拍即合，村集體每年獲得的保底收益是出資額的20%。2014年，全縣68個村中空白村28個，占41.2%，收入0~2萬元的25個，兩項合計年收入2萬以下的53個，占77.9%。經(jīng)過一年努力，集體經(jīng)濟空白村只剩下8個，占11.76%，68個村中目前已有55個擁有經(jīng)營性收入，占80.88%(城區(qū)5個社區(qū)因有征地補償收入，不屬于空白村，也不計入經(jīng)營性收入)。
重點是下好了“集體經(jīng)濟、美麗鄉(xiāng)村、全域旅游”一盤棋。充分挖掘當?shù)刈匀弧⑽幕蜕鷳B(tài)資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在發(fā)展全域旅游過程中，以美麗鄉(xiāng)村建設成果作為全域旅游景點，鼓勵集體經(jīng)濟組織以這些景點為資產(chǎn)出資，通過市場運營為村級集體經(jīng)濟提供持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，依托集體經(jīng)濟發(fā)展壯大為美麗鄉(xiāng)村建設提供內(nèi)生動力，有效解決美麗鄉(xiāng)村建設的債務化解、管養(yǎng)維護、運營費用等問題。如三溪鎮(zhèn)路西村，以美麗鄉(xiāng)村建設成果以及兩條宋代古河堤、1000畝的集體茶園運營權(quán)評估后作為旅游資源入股招商引資，變“閑”為“寶”，和南京康富源公司合作，成立旅游公司發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，2015成功創(chuàng)成3A級景區(qū)，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟收入20萬元。
激發(fā)活力
一是激活了創(chuàng)業(yè)激情。農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革后，產(chǎn)權(quán)變得明晰。政府、村集體、村民、本地能人或者外來投資者利益聯(lián)動，各方責任感、主動性、積極性大大提升。縣政府設立的扶持集體經(jīng)濟發(fā)展基金為大學生、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了資金支持;村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司通過招商引資、扶持雙創(chuàng)、監(jiān)管子公司運營等為農(nóng)村創(chuàng)業(yè)搭起平臺并“保駕護航”;而村民、本地能人、外來投資者則成為推動農(nóng)村創(chuàng)業(yè)最直接、最活躍的因素，各路人才紛紛流向鄉(xiāng)村尋找商機。截至2016年6月，據(jù)6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查，已有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學生46位，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工79位。
二是激活了農(nóng)村閑散資源。將外出打工者的閑置民居改造、升級為“三化”(企業(yè)化、信息化、標準化)民宿，融入旅游產(chǎn)業(yè)鏈條，使“老鼠住的房子”成了“老板住的別墅”。把廢棄校舍或廢棄村部開發(fā)成工廠車間或旅店，資產(chǎn)保值增值立現(xiàn)。目前，三溪鎮(zhèn)路西村總共開發(fā)了36家民宿，方便了游客，富裕了村民。路西村還將一條荒廢的宋代古河堤作為旅游資源入股招商引資，集體收益立增。用縣委書記周密的話說，旌德縣“全域旅游”的發(fā)展理念正遇上產(chǎn)權(quán)改革的制度活力。旅游的興旺使得當?shù)貗D女、老人等閑散勞動力及村民的閑散時間得以開發(fā)利用，如通過打掃衛(wèi)生、保持村容與民宿整潔為游客提供衛(wèi)生服務，通過為游客講解當?shù)孛袼罪L情、山川路線提供導游服務，通過發(fā)展農(nóng)家散養(yǎng)畜禽、農(nóng)產(chǎn)品加工等為游客提供購物服務，使“閑人”和“閑時”都產(chǎn)生價值，社會活力及經(jīng)濟效益大增。
三是激活了各類村級組織。農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革后，村里掛黨支部、村委會、村務監(jiān)督委員會、集體經(jīng)濟有限公司四塊牌子。村里穩(wěn)定的收益不僅使各項工作經(jīng)費、干部報酬有了保障，而且道路、衛(wèi)生、水電等公益事業(yè)經(jīng)費也有了進項，干部不再為錢發(fā)愁，也不需要再為集體資產(chǎn)經(jīng)營到處窮忙，各司其職抓工作的積極性空前提高。集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，也為維護基層政權(quán)穩(wěn)定提供了堅實保障。
四是激活了村民民主意識和市場經(jīng)濟意識。村民的民主意識和市場經(jīng)濟意識需要通過實踐來提升。三溪鎮(zhèn)三溪社區(qū)在討論林地入股的村小組會議時，從26戶村民家庭很快邀請到21人參加討論，當場選出了合作社理事長，村民民主意識得到了鍛煉;而將村民變股民，參與經(jīng)營管理的產(chǎn)權(quán)制度改革過程，本身就是對村民市場主體意識的一種提升。
旌德縣村級集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐，為中西部農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探索了一條新路子，為攻取計劃經(jīng)濟時代殘存的農(nóng)村最后一塊“大鍋飯”領(lǐng)地積累了成功經(jīng)驗。但要全面推開這項工作，我們建議：
賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營管理公司合法地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作公司也是經(jīng)營主體，但目前，直接登記缺少法律支撐，實踐中村民委員會往往代行了權(quán)利和職能。應完善公司法，比照“一人有限責任公司”“國有獨資公司”的特別規(guī)定，設立“集體經(jīng)濟有限公司”章節(jié)，破除集體經(jīng)濟組織的市場準入障礙，明確其職能、權(quán)利。
理順集體經(jīng)濟組織與黨支部、村委會等關(guān)系。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確了村黨組織的職能、定位;《村民委員會自治法》明確了村委會、村民監(jiān)督委員會的職能、定位以及二者同基層黨組織的關(guān)系。但集體經(jīng)濟組織同黨組織、村委會、村民監(jiān)督委員會的關(guān)系沒有規(guī)定。因此，建議完善有關(guān)法律法規(guī)，對集體經(jīng)濟組織職能、定位以及其同黨組織、村委會、村民監(jiān)督委員會的關(guān)系予以明確。
徹底推進集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革。目前村集體經(jīng)濟分為三個層面，一是行政村層面，二是原來未合并前的老行政村層面(現(xiàn)在行政村多由原幾個行政村合并)，三是村民組層面。當下全國集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，只要求在行政村一級開展，其余兩個層面尚存在“大鍋飯”問題。應一鼓作氣，把余下兩層的產(chǎn)權(quán)改革進行到底，不給“大鍋飯”留尾巴，使社會主義市場經(jīng)濟制度在農(nóng)村徹底推行。
作者單位：安徽省人民政府
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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